打造金融機構玻璃體構建無影燈式監管體系——淺析“影子銀行”的有效監管路徑

■楊西水 趙相華

打造金融機構玻璃體構建無影燈式監管體系
——淺析“影子銀行”的有效監管路徑

■楊西水 趙相華

一、引言

“影子銀行”這個概念最早是2007年美國太平洋投資管理公司（PIMCO）執行董事麥卡利（Paul McCulley）第一次提出的，金融危機的爆發，因影子銀行對金融體系造成巨大沖擊而越來越受到關注。美國財長蓋特納和美聯儲伯南克分別在不同的場合公開指責，影子銀行給金融體系帶來了巨大沖擊；美國總統奧巴馬要求將影子銀行納入監管范圍；一些媒體和研究報告甚至將影子銀行列為金融風暴中破壞金融體系的頭號公敵，呼吁取消影子銀行。金融穩定理事會第七次會議2011年4月5日在羅馬召開，會議審議了加強對影子銀行業的監管等政策建議。

爆發于美國的金融危機雖然沒有對中國金融體系產生巨大的破壞作用，但提高了中國政府對影子銀行的警惕性。最近數年，政府的宏觀金融調控集中于貨幣信貸，但資本市場往往成為企業規避調控的渠道。以房地產市場為例，盡管2010年經歷了政府調控，來自銀行信貸渠道的房地產開發資金增速顯著放緩，但來自于企業自籌渠道的房地產開發資金卻大增。國家統計局數據顯示，2010年來自于自籌渠道的房地產開發資金26705億元，增長48.8%，這一增速較2009年增加了31.9個百分點，顯示出房地產開發企業借力資本市場、債券市場等非銀行信貸的渠道十分暢通。此外，2010年來信托、私募、小額貸款等其他社會融資渠道也紛紛攀上千億的規模。這些機構實際履行著銀行的職能，但卻屬于游離于貨幣政策直接監管之外的“影子銀行”。中國銀監會2010年12月3日下發了《中國銀監會關于進一步規范銀行業金融機構信貸資產轉讓業務的通知》（銀監發【2010】102號）；2011年1月20日，針對2010年一度高達2.08萬億的銀信合作規模，銀監會發布了《中國銀監會關于進一步規范銀信理財合作業務的通知》（銀監發【2011】7 號）,設置銀信合作產品表外轉表內進程表。要求商業銀行將目前仍剩余的1.66萬億銀信合作業務規模,在2011年按照每季度不低于25%的降幅制定具體轉表計劃,并嚴格執行。中國人民銀行2011工作會議指出，“將信托公司、財務公司等非銀行金融機構納入地方法人機構監測體系，加大對新型農村金融機構、非正規融資活動、金融控股公司和交叉性金融工具的監測力度。”

二、影子銀行：基于金融監管邊界的一種解釋

（一）關于影子銀行的流行概念

影子銀行是一個比較新的金融概念，目前國際上對影子銀行雖尚無統一定義，但有幾個比較具有代表性的說法：

其一，2010年9月2日，美聯儲主席伯南克在國會作證時將影子銀行定義為：“除接受監管的存款機構以外，充當儲蓄轉投資中介的金融機構”。

其二，2008年10月，國際貨幣基金組織(IMF)在全球金融穩定報告(GFSP)中首次使用準銀行體系的概念，指出此類機構職能與銀行類似，但不受中央銀行的監管，不在國家金融安全網的保護范圍之內。

其三，2008年6月，紐約聯邦儲備銀行行長蓋特納在紐約經濟俱樂部發表演講時將利用還款期限短的負債所提供的資金，購買大量風險高、流動性較弱的長期資產，但又缺少類似傳統銀行所擁有的存款保險等保護機制的“非銀行”運營的金融機構與融資安排稱為“平行銀行系統”。

其四，喬辛利在其專著《影子銀行》中這樣描述影子銀行，即影子銀行又稱影子銀行體系，指那些行使著銀行功能卻不受監管或少受監管的非銀行金融機構，包括其工具和產品。

對上述說法進行歸納，如果把產生影子的銀行機構作為一個中心，其影子銀行體系可以從內外兩個部分加以理解：

第一個層面，即外部影子銀行體系，是指銀行機構之外的，行使商業銀行功能但在監管體制之外的非銀行金融機構。包括信托投資公司、企業集團財務公司、金融汽車公司、金融租賃公司、金融消費公司、小額貸款公司等。

第二個層面，即內部影子銀行體系，是指隱含于銀行機構內部的影子銀行體系，它們同樣不屬于傳統的貨幣銀行業務范疇，卻具有類似的職能。從金融工具的層面上看，商業銀行監管賬戶中琳瑯滿目的交易賬戶幾乎都可以歸入這一范疇。在這些賬戶中，最有代表性的包括表內的貨幣市場賬戶，表外的資產證券化、結構性票據、各種代理類交易賬戶，以及亦可歸入中間業務中的金融顧問服務等。

但是內部影子銀行體系與外部影子銀行體系不是孤立存在的，隱含于銀行機構內部的影子銀行體系，事實上是整個影子銀行體系中最重要的“交易對手”或“中間人”。正是由于商業銀行內部的金融創新和分工細化，內生出影子銀行部門，投資銀行、貨幣市場基金、對沖基金、證券化機構等非銀行機構才能夠貼近商業銀行豐富的客戶、資金和項目資源，成為名副其實的影子銀行。換言之，倘若沒有商業銀行的協助，這些機構很難單獨成為影子銀行。

（二）從金融監管邊界看影子銀行

影子銀行成為金融界熱詞的同時，金融界也正在反思兩個問題：一是對金融機構的政府監管邊界究竟在哪，影子銀行以及金融體系的相關機構是否應該納入監管體系之中；二是如何在邊界內實現對金融機構有效的監管。

金融監管邊界，是指金融監管當局在行使監管職能時，金融監管的力量所能達到的最大范圍。這里的范圍有監管廣度和監管深度兩個維度。

1、監管廣度。如果監管的對象擴大，比如新的機構被界定為銀行機構從而受到監管；或者新的銀行產品的出現并被監管機構所界定，那么，就可以認為監管的廣度正在擴大。反之，如果現有的銀行機構從銀行監管者視野中剔除，或者原有的銀行產品、服務的消亡或禁止，則表明銀行監管廣度的縮小。同樣，如果市場上新興的、能夠對金融體系的穩定性產生重大影響的金融產品、業務或服務，在符合監管成本和收益原則的情況下，沒有被納入監管范圍，也意味著監管廣度的縮小，會出現“影子銀行”。

2、監管深度。監管深度不夠主要體現在金融創新對監管有效性的挑戰上，金融創新大多是以表外業務的形式出現并迅速擴展的。各種衍生工具,如可轉讓存款單 (CPS)、自動轉賬系統(ATS)、可轉讓支付命令(NOW)、貨幣市場存款賬戶 (MMDA)以及外匯保單貸款、承諾、銀證通等,具有自由度大、透明度差、技術性強、滲透性強的特點,它極大地改變了傳統金融市場結構,能打破行業界限,增強金融市場的流動性,轉移信用風險,規避政府監管；二是監管部門的信息獲取渠道并未隨金融創新而擴大,信息量來源單一,明顯不足,縱向信息溝通不暢,橫向與商業銀行協調不力,商業銀行為規避監管有時會有意強化“單向信息”,監管者占有的信息不能滿足金融監管的需求。由于現代金融創新衍生品技術性強、杠桿效應大、風險(或贏利)變化頻率快,使監管者對信息的掌握不完全、不充分,增加了識別、度量及化解風險的難度。監管深度不夠，同樣會產生“影子銀行”。

由此，可以將影子銀行理解為金融監管邊界未能有效覆蓋的領域。

三、影子銀行在中國：存在領域、中國特色及主要風險

（一）影子銀行的存在領域

在金融分業經營的情況下，我國現階段實行的是銀監會、證監會、保監會分別負責銀行、證券、保險監管的分業監管模式。近年來，我國金融格局發生了很大變化，金融業綜合經營試點工作取得較大進展，交叉性金融業務發展較快，金融體系內不同行業之間、實體經濟和金融體系之間聯系日益加強，傳統的分業監管和機構監管模式面臨較大挑戰。在此背景下，金融監管邊界方面存在的問題主要表現為：覆蓋不足、監管邊界重疊交叉及監管標準不統一、不連續等問題日益突出。目前，影子銀行在我國的存在領域主要包括：

1、金融集團。在非銀行金融機構中，目前國內比較具有規模的金融集團包括中信集團、光大集團、招商局集團以及平安保險公司。這些純粹性金融控股公司的形成背景比較復雜，事先沒有統一的規劃，也沒有恰當的法律予以規范，是以個案的形式形成，在名稱中更多地使用“集團”，而無“金融控股公司”的字樣。雖然金融集團控股的商業銀行、信托公司、證券公司和保險公司等子公司受到各自的行業監管，但在金融控股公司層面尚未建立統一的并表監管規則，缺乏整體監管要求。一些金融控股公司層級多，組織架構復雜，公司治理不完善，關聯交易缺乏透明度，整體風險難以管控。

2、銀行、證券、保險業務交叉滲透領域。目前，隨著監管政策的調整，銀行、證券、保險之間的業務合作與滲透不斷加深。根據監管規定，商業銀行可以設立基金管理公司、金融租賃公司、入股信托投資公司和保險公司，保險公司可以投資非上市銀行的股權和證券公司，還可設立或投資非金融類企業。在業務合作方面，銀行、證券、保險企業的業務合作不斷加強，如商業銀行開展基金托管和資產托管業務、代理基金銷售及代理保險等業務，保險公司參與證券市場業務以及跨銀行、保險兩個行業的銀保業務等。同時，銀行、證券、保險企業還通過相互交叉持股和購買對方發行的次級債加強滲透。隨著銀行、證券、保險企業交叉持股和業務合作的不斷推進，風險傳染的途徑增多，金融體系的關聯度加強，容易形成監管空白和監管交叉重疊，帶來監管成本增加和效率降低，其對系統性風險的影響值得關注。

第一，信貸轉讓業務。2002下半年，中國央行開始批準銀行同業信貸資產轉讓業務,但就目前的情況來看,我國部分商業銀行的信貸資產轉讓業務呈現出以下三個主要特征：一是信貸資產轉讓主要采用回購形式；二是信貸資產轉讓的期限都很短；三是信貸資產轉讓協議達成的時間往往是商業銀行上報非現場監管資料的前幾天甚至當天。如果在上報監管信息前夕,銀行進行信貸資產轉讓,只要所轉讓資產組合適當,完全可以輕易地修改這十項指標。又由于這種轉讓業務期限極短,在商業銀行上報監管信息之后的極短時間,商業銀行相關的經營狀況又會還原。這樣,銀行的非現場監管數據事實上就處于嚴重失真狀態。或者說,監管當局掌握的僅僅是銀行上報監管數據時的信息,而不是銀行日常經營中的信息。如果極端一些,甚至可以認為,我國部分商業銀行的信貸資產轉讓業務不是正常尋利行為,而異化為逃避監管的工具。

第二，資產證券化。通過將基礎資產匯集成池并將現金流和風險收益進行重組和再包裝，利用資產證券化技術將資產特征與投資人的需求靈活對接，資產證券化給銀行業帶來了一個出售債權和轉讓風險的高效渠道，推動了銀行業由“放貸并持有”向“放貸為銷售”的范式轉換。新的經營模式為追求效率，分離了產業鏈的各環節，如放貸人、承銷商、服務商、貸款打包人、按揭經紀人等，卻缺乏對產業鏈的整體監管。

第三，信銀合作業務。國內商業銀行自2004年以來不斷推出的理財產品和服務，具備國外影子銀行體系和活動中的諸多典型特征。例如，一些貨幣型或利率型產品非常類似于貨幣市場存款賬戶，大量掛鉤型產品相當于結構化金融工具，規模龐大的信貸類產品則相當于簡易型的信貸資產支持票據，其他一些產品則具有私募基金的性質。而且，銀行機構與銀行同業、信托、證券、基金、保險類機構之間的理財業務合作也已經全面展開。從總體上看，活躍于國外影子銀行體系的金融工具與業務關系，在國內銀行理財產品體系中幾乎都可以找到簡易型版本的對應。在銀信合作業務中，由于銀行理財計劃產品由銀行負責設計，因此，商業銀行可以通過這個渠道貸款給部分急需貸款的客戶，以這種信托產品的形式發放貸款。由于這部分產品的資金可以不被計入銀行貸款之內，一般被稱為“隱形信貸”或者“影子銀行”。

第四，投資于金融市場的私募基金、社保基金和補充養老保險基金。私募基金從事的是 “受人之托代人理財”的資產管理業務，根據具體投資范圍分為私募股權投資基金、私募證券投資基金等。目前，除了通過信托方式規范為陽光私募的基金，其他大多數私募基金處于監管空白地帶，且規模龐大，與金融機構和市場的聯系緊密，一旦出現重大不利政策或市場調整影響，容易帶來比較嚴重的金融系統性風險。社保基金和補充養老基金主要由各級社會保障部門管理，其投資金融市場的活動游離于規范的金融監管體系外。

第五，民間借貸。據人民銀行問卷調查測算，2008年3月末，我國民間借貸（主要包括私人之間拆借、企業之間不以商業票據為基礎的拆借、互助基金組織、和會等組織，也包括非政府小額信貸和典當行等準金融機構）余額在2萬億-2.5萬億元，占同期金融機構本外幣貸款余額的6.8%-8.5%。截至2010年6月末，小額貸款公司機構數量達1940家，貸款余額1248.9億元。同時，典當行業也在快速擴張，據商務部公開統計數據顯示，2010年上半年，典當行業累計發放當金103萬筆，典當總額847億。

（二）影子銀行的中國特色及主要風險

1、影子銀行的中國特色。我國的影子銀行的表現形式與發達國家相比有很大區別，具有中國特色。一是規模小、運作方式也比較簡單。我國長期以來對金融創新都采取審慎穩健的態度，對于金融產品及工具的推出都特別謹慎。資產證券化在試點中未全面展開，產品和工具的復雜程度遠比美歐等國低；二是我國影子銀行體系的杠桿率低。我國對銀行的杠桿率管理非常謹慎，商業銀行不得為私募股權基金發放并購貸款；三是我國影子銀行體系的風險源主要體現在民間金融、非正規的資產證券化、私募投資等灰色監管地帶。

2、主要風險。在資產證券化方面，商業銀行存在隱性擔保，風險不能實質剝離，而且市場參與方少，投資主體多為銀行業機構，交叉持有問題突出，導致信貸風險仍然留在商業銀行體系內；在銀信合作方面，銀行通過銀信合作將資本移出表外，表面上“減少”了資本要求，并規避了相應的準備金計提和資本監管要求；在私募基金方面，民間私募基金缺乏明確的法律規范，沒有納入監管范圍，容易滋生非法集資；在民間借貸方面，民間借貸風險經由銀行信貸渠道向正規金融機構傳遞。此外，一旦銀行從業人員違規參與民間金融，也會放大金融風險，擾亂金融秩序。

四、有效監管路徑選擇:基于機構和監管兩個層面上的分析

金融生態的改變將改變金融機構的外部性邊界，政府的金融監管政策應動態適時調整，及時填補監管空白。監管空白的存在將吸引以逐利為本性的金融機構利用監管空白進行監管套利。如果這種監管套利長期存在，則很可能引發金融系統負的外部性，造成整個金融體系的大幅動蕩。

（一）機構層面：透明的玻璃體不會產生影子

根據影子的形成原理，直線傳播的光被遮光物體擋住,從而在物體的背面形成了影子。光可透過透明物體,所以透光物體不形成影子。因此，驅除“影子銀行”的路徑之一就是增加傳統銀行業務的透明性。

如何增加透明性？要明確“影子銀行”信息披露制度。正是由于缺乏對“影子銀行”信息披露的要求，導致其面對風險的出現顯得猝不及防。監管機構沒有掌握足夠的信息，就無法了解和控制“影子銀行”的個體風險。這里的信息披露對象是指監管機構，披露內容則應當涵蓋所有與機構本身、產品本身和交易方式相關的信息。機構信息的披露由機構注冊地主要負責管理，經由特定的渠道即時或定期進行公布；產品和交易方式的披露由初次發售產品所在地負責管理，監管機構有義務為“影子銀行”提交的產品和交易信息保密。評級機構秉持獨立、公開、透明的原則對產品和交易方式進行評估，監管機構保持對評級機構的監督和評價。

（二）監管層面：讓監管體系成為無影燈

無影燈之所以不會產生影子，是因為用多燈多角度照射同一區域。要想避免影子銀行，就應打造多角度全方位銀行監管體系。

1、建立健全金融監管的協調機制，逐步從機構性監管轉向功能性監管。

機構監管按照金融機構的類型來設立不同監管部門的機構監管方法,適用于各類金融機構經營的獨立性、業務不存在交叉的情況,各監管部門之間無權管制其他部門的活動。功能監管是一個給定的金融活動由同一監管者進行監管,而不管從事這個活動的主體是誰,目的是提高監管的秩序和效率。目前,在金融創新的浪潮下,我國雖實行“分業經營”，但不同金融機構經營的交叉業務越來越多,邊界越來越模糊,逐漸向功能監管過渡具有必然性,可以避免監管職能的沖突、交叉或盲區。在從機構監管向功能監管的過渡過程中,要進一步完善目前我國 “一行三會”的金融聯席會議制度,至少需按季開展報表分析與評價，每半年向聯席成員單位通報或碰頭磋商影子銀行的運行情況與風險隱患，按年實施影子銀行的綜合評價，并將評價情況與聯席成員單位共同分享。

2、調整監管邊界，減少監管真空和縫隙，實施動態比例監管機制。一是建立和完善金融控股公司審慎監管制度。主要措施包括：進一步完善大型金融集團的監管分工和合作，建立完善對金融控股公司等大型復雜金融機構的“主監管”和并表監管制度，研究制定交叉性金融業務標準、規范，減少監管真空和重疊。同時，在不同市場間的機構設置、業務限制、融資渠道等方面建立有效的防火墻制度。二是對于資產證券化、銀信合作等金融創新采取靈活的監管政策。即采取有彈性的監管策略,按照金融環境、經濟發展階段,在動態變化中既要防止放松監管帶來的可能風險,又要避免在“監管敏感區”超越帕累托最優點的監管過度,以持續提高銀行監管的有效性。

誠然，金融監管也有較大的直接和間接成本，多角度全方位的銀行監管體系不是對所有的影子銀行在所有的時候都要進行嚴格監管，而是根據影子銀行機構不同的影響程度和風險水平，實行動態比例監管。有關金融監管部門應當定期評估不同影子銀行機構的不同影響程度和風險水平，并根據評估結果確定相應的監管方式和適度的監管強度。對于影響小、風險低的影子銀行機構可以采取市場自律、注冊、監測等監管方式，對于影響大、風險高的影子銀行機構則必須納入審慎監管范圍，實行最嚴格監管。

中國民主同盟遼寧省委員會、中國銀行業監督管理委員會遼寧監管局）