加強金融消費者權益保護的若干思考

○曾繁榮

（1、江西財經大學 江西 南昌 330013

2、中國人民銀行贛州市中心支行 江西 贛州 341000）

一、加強對金融消費者權益的分析認識

美國次貸危機后各國監管當局普遍意識到，只關注金融機構的利益訴求而忽視對消費者利益的切實保護，勢必破壞金融業賴以生存及發展的基礎，影響金融體系的穩定性。

1、有利于金融維權“關注民生”。對于金融消費者而言，其弱勢地位非常明顯：一方面金融企業實力強大，很多地方甚至處于壟斷地位；另一方面，消費者面對層出不窮的金融創新產品知之甚少，缺乏準確判斷風險理性消費的能力。監管部門推進金融消費者權益保護，一是有利于金融消費者，是一項為百姓辦實事的工程。二是有利于相關部門履職，規范金融機構經營行為，促進職能部門加強管理。三是有利于提升政府部門的公信力。

2、有利于宏觀調控“全面履職”。引導銀行、證券和保險業金融機構維護金融消費者合法權益：一是通過對自身職責范圍內的工作梳理，能提高金融消費者權益保護的針對性和效率性。二是無論是銀行業、證券業，還是保險業，只要是金融機構的相關事項，可以采取轉辦等方式，要求或建議相關金融機構進行調查核實，妥善處理。三是通過金融消費者投訴案件，發現屬于政府其他職能部門職責范圍的事宜，可以通過溝通、協調、轉辦、反饋等方式輔助政府職能部門全面履職，全面提升金融機構合規經營水平。

3、有利于金融機構“主動擔責”。之前金融機構對金融消費者權益的保護重視不夠，甚至對于金融消費者的投訴相互推諉，怠慢處理，導致金融消費糾紛發生時，消費者因自我保護措施有限而望洋興嘆。因而，通過硬措施和軟約束，推動金融機構主動承擔責任，關系到各監管單位對金融機構的綜合評價；有利于金融機構在對金融消費侵權案件的處理過程中，主動化解已經產生的金融消費領域的糾紛，進而成為解決金融消費糾紛和矛盾的主體。

4、有利于政府部門“關系協調”。金融消費者權益保護工作涉及面廣、影響面大、政策性強，沒有地方政府部門的高度重視和支持，金融消費者權益保護工作難以順利開展。與政府部門的溝通協調，一是有利于在組織機構的設立中將政府相關職能部門納入進來。二是有利于建立相關的聯系會議制度，定期進行溝通。三是有利于建立案件、資料的共享和交流的制度。四是有利于對熱點和難點案件集中力量解決。

5、有利于基層央行“主動作為”。一是有利于全方位覆蓋金融工作領域，把工作定位由銀行業機構轉變為銀行業、證券業和保險業的所有金融機構。二是有利于全面履行金融穩定職責，通過關注、監測和分析銀行業、證券業和保險業的權益保護問題，在搭建協調平臺和解決相關投訴方面發揮積極作用。三是有善于借助外力，解決法律障礙和工作難題。

二、加強對金融消費者權益的判斷識別

金融消費者權益受到侵害的表現形式多種多樣，涉及的業務領域也非常廣泛。從各地已經發生的有效投訴和金融糾紛案件審理情況來看，主要集中于以下幾個方面。

1、侵害金融消費者個人財產權。一是違規收費不提供發票，如銀行借記卡年費、小額賬戶管理費和跨行通存通兌手續費等。二是收費品種繁多，據不完全統計，僅四大國有商業銀行的收費就有200多項，涉及住房按揭貸款合同工本費、理財顧問費、征信資料查詢費、小額賬戶管理費、銀行卡年費、銀行卡異地取款手續費、短信服務費等。三是收費標準和方式不透明，銀行手續費收費標準和方式由銀行單方制訂，消費者很難全面理解，當客戶到柜臺辦理銀行卡、匯兌或辦理跨行、跨地區業務需繳納費用時，銀行很少向客戶宣傳應采取什么樣的方式進行金融消費最劃算。

2、侵害金融消費者業務知情權。比如部分工作人員違反保監會《關于規范銀行代理保險業務的通知》和銀監會《關于加強銀行代理壽險業務結構調整促進銀行代理壽險業務健康發展的通知》規定，不對客戶進行必要的、充分的風險提示和信息披露，甚至故意混淆銀行存款和分紅保險的區別，導致客戶在不知情的情況下將存款業務作為保險業務辦理，即所謂的“存款變保險”。許多儲戶在業務辦理完畢以后都不知道自己的存款變成了保險，一旦儲戶急需用錢或保險公司經營狀況較差時，就會給消費者造成損失，從而引發糾紛。

3、侵害金融消費者公平交易權。一是向消費者提供服務時，提出附帶交易條件，常見的方式是強制開通手機短信、要求客戶幫助完成申領信用卡或攬儲任務等，如張小姐在一家股份制銀行辦理20萬元房貸業務時，卻被告知若要享受7折利率優惠，必須要簽訂“3年內不可提前還貸”的補充協議。二是提供有瑕疵的金融服務，導致客戶資金遭受重大損失，如不法分子利用高科技手段和銀行管理上的漏洞，進行銀行卡犯罪活動，引發的大量金融消費糾紛。此類金融消費糾紛往往涉案金額較大，已成為目前引發訴訟案件的主要類型。

4、侵害金融消費者人格尊嚴權。常見的問題主要集中在：一是部分儲戶對銀行按照存款數額設立VIP專戶意見較大，特別是在銀行業務繁忙，儲戶排隊時間較長的情況下，許多消費者對大額客戶優先辦理業務頗有微詞，引發不滿情緒。媒體曾報道有儲戶對VIP客戶不滿，故意反復辦理小額存款業務占用業務窗口。二是實踐中有部分銀行網點因競爭激烈，拒絕為其他銀行工作人員辦理業務。贛州某縣郵政儲蓄銀行工作的王小姐就曾投訴當地一家股份制銀行網點工作人員以其曾到該網點前攬儲而拒絕為其辦理銀行業務。

5、侵害金融消費者其它正當權。一是誘導宣傳金融理財產品，保險公司有部分險種委托銀行辦理，業務員片面夸大分紅型保險產品的收益水平，卻不明示風險，不講明退保費用、現金價值和費用扣除等關鍵要素，誘使消費者不理智消費，待發現問題已為時過晚。二是銀行客戶電話夾帶廣告，銀行客戶電話接通后廣告一大堆，按若干個鍵、輸入若干密碼才能操作成功。筆者撥打的7家銀行客戶電話，有3家在客服熱線中夾帶了廣告。三是銀行業務差錯殃及客戶，一農民到某信用社存款20000元，定期3年，銀行工作人員誤打成為2000元，由于該農民不識字，3年后去取錢時才發現只有2000元，他費時一個多月，在當地人民銀行的協調下才拿回自己辛苦多年掙下來的20000元血汗錢。

三、提高維權質效的思考

改進和加強我國金融消費者權益保，既要修改完善現行法律法規，又要確立維權中心的法律地位，還要進一步完善信息披露制度，更要有計劃有步驟地推動央行全面履職。

1、立法要與《消費者權益保護法》對接。我國金融消費的形式已從單一的銀行存、取款向支付、融資、理財、投資等一體化交易延伸，法律中應明確“金融消費者保護”概念及金融消費者的范圍。目前法律中使用的是窄口徑的“存款人保護”、“被保險人保護”等概念，這樣規定存在兩個問題：一是混淆了契約保護與法律保護、平等保護與適度傾斜保護之間差別，將存款人等界定為消費者就是要在立法上肯定其適度傾斜保護，并且當事人基于“消費者”地位所享有的權利金融機構無權借助合同條款剝奪。二是導致部分金融領域當事人得不到應有的消費者保護。金融消費者概念的界定應當避免走入按照交易內容確定的誤區，陷入“為生活還是為投資”的爭論，而應當從消費者保護的本質出發，定義為金融交易中需要保護的弱勢群體（原則上為個人即自然人）。

2、把握正確的立法指導思想。金融消費者保護的核心理念不局限于對存款人、被保險人、投資人等的一般保護（即契約保護），而要以保護普通消費者權益的做法保護金融消費者，對金融消費者實行適度傾斜保護原則，如通過對機構投資者與普通消費者的區別對待、強化金融機構法定義務、完善金融機構民事責任規則、設置舉證責任倒置原則、引入團體訴訟、設定3天反悔期等手段以提高消費者獲得權利救濟的機會。

3、明確金融消費者權力和義務。首先，明確金融消費者的基本法定權利。多年來的實踐表明，金融機構往往借契約自由侵害消費者權益，免除自身義務和法律責任，因此必須明確將金融消費者應當享有的公平交易權、知情權、安全保障權、金融隱私權、人格尊嚴權、免受欺詐權、反悔權、金融教育權等作為法定權利予以規定。其次，完善金融機構信息披露義務。由于金融產品的復雜性，金融消費者作為個體受知識和經驗所限，往往很難了解所購買金融產品和服務的全面信息。陽光是最好的殺毒劑，充分全面的信息披露要求有助于消費者在接受產品和服務前充分了解其特點及風險，可以部分解決信息的不對稱問題，彌補市場不足。再次，建立金融管理部門的金融消費者投訴處理機制與程序。明確投訴受理范圍、受理的具體部門、聯系方式、調查期限、調查結果反饋，開通金融消費者投訴熱線，開通金融消費者保護網站。在金融機構的任何營業場所，醒目位置公布金融消費者保護熱線電話。

4、建立職責明確的組織管理機構。要明確賦予有關部門金融消費者保護職能，可先在央行內部成立金融消費者保護局或者金融消費者保護中心，開通金融消費者保護投訴熱線。建議在央行內部成立金融消費者保護局或者金融消費者保護中心，專司金融消費者保護職責。長遠規劃建議，一是考慮借鑒英國《金融服務與市場法》將“適當保護消費者權益”放入監管目標中，確立監管機構在金融消費者權益保護方面的法律地位。二是考慮到金融消費者保護與金融監管機構其他目標并不完全一致，發生沖突時消費者保護容易遭忽略，建議修訂《中國人民銀行法》，賦予人民銀行金融消費者保護職責，效仿美聯儲將“消費者保護”與“控制通脹”、“充分就業”并列為其三大政策目標，并在制定法律、監管與檢查、消費者投訴調查、消費者教育及研究、社區開發等方面，充分利用人民銀行機構網點和管理人員優勢。

5、構建覆蓋全國的金融消費投訴網。建立我國金融消費者投訴數據庫并定期檢測分析，為日常監管、政策制定等提供依據。鑒于消費者金融保護的復雜性，近期可優先開展此項工作，積累實證數據。央行牽頭建立我國金融消費者投訴數據庫，根據金融消費者投訴的次數和涉及金額進行調查和分析，并通過定期的監測，從比較集中的投訴中識別潛在的金融消費者保護問題，為金融業制定相關政策提供翔實數據和參考依據。金融消費者保護中心、投訴熱線、數據中心可考慮設在京外區域中心城市，如上海、廣州等，避免增加總行的工作負擔。此外，還應加強消費者金融知識教育，建議加強消費者金融知識教育，積極開展“金融知識進社區”、“農村金融教育培訓”等多種形式的活動。央行及銀、證、保監管當局也可以在其官方網站建立消費者金融教育專欄并及時更新材料內容，并在此基礎上同等重視失信行為的懲罰。

[1]徐美茹：國外金融消費者保護發展及啟示[J].國際金融，2011（8）.

[2]孔令學：人格尊嚴視角下的金融消費者權益保護問題探討[J].武漢金融，2011（3）.