把握形勢 開拓創新推進會計監督工作再上新臺階

■吳奇修/財政部監督檢查局局長

會計監督是財政監督機構依法履職的重要內容。新的國際環境和新的經濟形勢使會計監督工作面臨更加繁重的任務和更加嚴峻的考驗。在今年1月召開的全國會計監督工作總結交流會上，劉建華紀檢組長代表財政部黨組做了重要講話，對近年來的會計監督工作所取得的成效予以了充分肯定，對做好新時期會計監督工作提出了明確要求。為了貫徹落實國務院領導和財政部領導有關指示精神，財政部監督檢查局專門組織9 個專員辦召開了會計監管座談會，并召集上市公司和會計師事務所座談聽取意見，深入證券交易所等基層單位開展調研，全面掌握了解有關情況，系統總結近年來的工作經驗，準確把握下一階段工作重點，推動會計監督工作再上新臺階。

一、全面分析，準確把握會計監督工作面臨的形勢和任務

會計工作是經濟和財政工作的重要基礎，是完善市場經濟體制的重要保障，發揮著信息保障、決策支持、風險預警、管理提升等重要作用。加強對會計和注冊會計師行業的監管，維護市場經濟秩序，是《會計法》和《注冊會計師法》賦予財政部門的重要職責。

自1999年以來，會計監督工作歷經十幾年的發展，取得了長足的進步，成績有目共睹。從去年情況看，會計信息質量檢查方面，圍繞國家宏觀調控和財政中心工作，充分發揮專員辦集團作戰的優勢，對日化、能源、房地產等關系國計民生，百姓媒體非常關注的重點行業開展了聯合聯動檢查，查處了一批典型案例，得到了國務院領導和財政部黨組的肯定。證券資格會計師事務所點對點監管方面，對事務所的監管覆蓋執業質量、風險控制、分所管理、合伙轉制、財務管理等多個方面，動態、持續、全面的監督架構基本形成。各專員辦基本上完成了“三年輪查一遍”任務，并首次對國際“四大”所開展了聯合檢查，在國內外和業內外引起了強烈震動。處理處罰和公告方面，財政部在嚴格審理、依法處理的基礎上，將檢查處理情況予以公開披露，對外發布了第二十一和二十二號檢查公告，引起了媒體和社會公眾的廣泛關注，新華社、中央電視臺、人民網、經濟日報等主流媒體在第一時間進行了重點報道，將此次公告稱為 “會計檢查風暴”，但是公告的目的不是掀起風暴，而是為了使會計監督的社會影響力得到進一步提升。跨境監管合作方面，在歐盟監管機構宣布認可與中國審計監管等效、會計跨境監管取得重大階段性成果的同時，堅持原則性與靈活性相結合，積極妥善應對美國監管機構入境檢查要求，與香港的監管合作機制進一步完善。總的來看，近年來會計監督工作的思路更加明確，機制更加完善，手段更加先進，效果更加顯著，社會影響日益擴大，有力鞏固了財政部門會計監督的主導地位。

但也要清醒地認識到，新時期會計監督工作所面臨的任務更加繁重，考驗更加嚴峻，挑戰更加艱巨，責任重大，使命光榮。一是新時期會計監督肩負著更加重要的政治使命和社會責任。中央經濟工作會議提出“穩中求進”的工作總基調，要求準確把握宏觀調控的力度、節奏、重點，根據形勢的變化及時作出預調、微調，這對會計信息的真實性、及時性提出了更高的要求。二是會計信息失真的形勢依然嚴峻。雖然目前會計造假的勢頭有所遏制，但會計信息失真的局面尚未根本扭轉。資本市場持續低迷，個別公司虛假披露、欺詐上市等惡性案件嚴重損害了投資者利益，打擊了公眾信心，各方面對政府加強會計監管的呼聲更加強烈，財政部門會計監督任務更加艱巨。三是會計監督面臨國際化的巨大挑戰。在開展國際會計監管合作時，如何與有關國家和地區監管機構進行溝通協調，如何進一步加強相互的信任合作，如何準確把握維護國家經濟安全和履行國際義務的平衡點，是面臨的一項新考驗。這些情況都對會計監督工作提出了更大的挑戰，必須予以高度重視，以更大的決心、更高的智慧、更多的努力去應對解決。

二、積極應對，統籌規劃會計監督工作的整體思路

近年來，專員辦會計監督工作取得了顯著成效，探索形成了寶貴的經驗做法，會計監督工作的科學化、精細化、規范化水平不斷提升。但同時，會計監督工作仍存在一些亟待解決的問題，必須引起高度重視。

一是監管方式較為單一。監管對象點多面廣與監管力量薄弱之間的矛盾更加突出，缺少對重點企業的日常會計監管機制，檢查的覆蓋面極為有限，檢查的威懾力無法有效建立。二是檢查成效不夠突出。突出表現在集團作戰優勢還未完全發揮，選戶分散、重點不突出，檢查的規模效益和系統性、全面性有待進一步提高。三是處理處罰威懾不夠。《會計法》等法律法規長期未修訂，存在處罰種類少、力度不足的問題；處理手段單一，缺少公開通報和責任追究機制，嚴重影響了會計監督的效果和權威。四是監管能力亟待提高。社會發展日新月異，經濟交易和會計核算更加復雜化，會計舞弊的手段也變得更加隱蔽和復雜，查處的難度大大增加。五是行政風險日益加大。檢查公告實現逐戶公告以后，社會公眾對會計監督越來越關注，被檢查單位的法律意識也在不斷增強，更加“較真”，導致復議、訴訟等行政風險加大。

從座談情況看，大家對上述問題也有相同的體會，都迫切希望從全局的層面進行系統解決。在這些方面，我們做了積極的探索和努力，也取得了明顯的成效。自去年9月第七次部長辦公會專題研究財政監督工作以來，財政部黨組高度重視財政監督的頂層設計工作，財政部監督檢查局多次召開局長辦公會和局務會專題研究，專門成立了課題組進行攻關，還數次召集專員辦座談聽取意見，并緊密結合廉政風險防控工作，圍繞建立相互制約、相互協調的預算監督機制，取得了初步成果。在大家的積極努力下，財政監督工作得到了財政部黨組前所未有的高度重視，今年春節后的第一次部長辦公會專題聽取了財政監督工作匯報，研究部署全年監督檢查工作思路和計劃，大大增強了財政監督工作的權威性、規劃性。年度監督檢查計劃首次經部長辦公會研究通過，這么多年來還是第一次。專員辦自行組織的監督檢查，實行備案制度，必須經財政部監督檢查局局長辦公會議集體審議通過方可實施，既注重調動專員辦的積極性，又從頂級層面規避風險，充分體現了“規定動作”與“自選動作”的統一性和靈活性。在財政部黨組的關心支持下，財政監督工作近期取得了一系列突破性進展：2月23日第三次部長辦公會專題審議通過《財政部門監督辦法》，3月2日以第69 號部長令形式頒布，5月1 號正式實施；優化日常監管事項文件正式下發；中央基層預算單位綜合監管工作在全國全面推開；財政部內預算指標管理系統等信息化平臺向監督檢查局逐步開放；等等。可以說，財政監督頂層設計的許多設想和思路已經或者正在逐步實現，財政監督迎來了一個難得的機遇期。會計監督作為財政監督工作的重要組成部分，要珍惜當前來之不易的大好局面，圍繞中心、搶抓機遇，進一步強化大局意識、責任意識，力求實現新突破、取得新成效、再上新臺階。

三、突出重點，進一步明確會計監督工作的發展方向

今后一個時期，各專員辦要堅持服務大局、高位思考，將會計監督作為財政部門全面履行宏觀調控、市場監管、公共服務等政府職能的重要抓手，緊緊圍繞經濟社會發展大局和財政中心工作，根據財政監督工作的整體思路和要求，統籌規劃、系統設計會計監督工作，進一步拓展職能手段，創新機制方法，明確工作重點，不斷提高工作水平和服務保障能力。

（一）把握監管重點，建好“根據地”

會計監督對象點多面廣，包括7900 多家會計師事務所、9 萬多名執業注冊會計師和上千萬戶企事業單位，不能追求“包打天下”，必須有所取舍、突出重點。專員辦要在財政部的統一組織下，把主要精力放在關系國計民生、與財政管理聯系緊密、社會高度關注的重點領域，進一步加強對證券資格會計師事務所、上市公司（擬上市公司）、中央企業的監管，建立專員辦會計監督的“主陣地”。

在證券資格會計師事務所監管方面，財政部已經作出了“點對點”監管的制度安排，今后要繼續堅持和完善“點對點”監管機制，積極推進綜合評價、分類監管，根據事務所的規模、業務性質、內部質量控制進行有針對性的監管，不能眉毛胡子一把抓。要綜合利用動態監控、約談、專項調查、事務所自查和重點檢查等多種方式，豐富監管手段，提高監管效率。要對事務所執業質量、人員資質、內部管理以及財務核算進行全方位監管，并重點關注事務所系統風險和核心業務，引導事務所以質取勝、健康發展、穩步做大。近期，財政部將密切關注證券資格會計師事務所轉制、整合的最新情況，綜合考慮專員辦人員配備和工作量，對各辦的監管分工作進行適當調整。

財政部門會計監督的重要內容之一是確保會計法規、準則制度的貫徹落實和有效執行，而上市公司是執行會計準則的主體，所以財政部已經連續多年將上市公司作為會計監督檢查的重點，在確保上市公司有效執行會計準則、提高信息披露的公開透明等方面發揮了重要作用。最近正是上市公司年報集中披露階段，各專員辦要結合 “逐日盯市”，做好分析排查，著手建立轄區內上市公司和分工監管事務所審計客戶的基礎信息庫，著力完善現場監管和非現場監管等日常監管機制，逐步過渡到以非現場監管為主要手段。專員辦必須牢牢把握上市公司、擬上市公司會計監管這一陣地，加強監督檢查力度，從源頭上提升上市公司質量，促進資本市場健康發展，切實維護群眾切身利益和社會穩定。

國有企業特別是中央國有企業是國民經濟的支柱，是國家和人民的共同財富，也是財政政策資金扶持的重點。目前中央企業實行條線管理，管理層級多、分（子）公司多，地方財政部門不負有直接監管責任，對中央企業特別是分支機構的監管總體來講比較薄弱。財政部和專員辦作為履行中央財政監督和會計監督職責的主體，應將中央企業列為會計監管的重點對象。要在財政部的統一組織下，充分發揮專員辦上下聯動的體制優勢，對轄區內央企分支機構的財務管理、會計核算、內部控制、國有資本金預算、財政資金使用等情況加強日常監管，樹立財政部門的會計監管權威。

中央企業、上市公司是證券資格會計師事務所的主要客戶，相當一部分央企本身就是上市公司，因此這三塊陣地是緊密結合的整體。專員辦要充分利用雙向延伸這一獨到手段，將日常監管和專項檢查有機結合起來，統籌建立覆蓋全面、嚴密高效的監管機制。

（二）加強全國聯動，打好“組合拳”

提高會計監督成效，不能“東一榔頭、西一棒子”，必須打好“組合拳”。在檢查選戶上，必須集中力量、突出重點，緊緊圍繞國家宏觀調控的重點領域和財政資金投入的重點方向，每年重點選取數個壟斷行業、大型企業和大型會計師事務所作為檢查重點，切實提升監督成效。在檢查組織上，財政部將組織專員辦發揮統一部署、集團作戰的優勢，在全國范圍內開展聯合聯動檢查，對企業總部與子（分）公司從上至下開展系統性的全面檢查，對于集團總部和骨干企業（如上市公司）安排專員辦交叉檢查，對處于同一地區的企業分支機構由當地專員辦統籌安排就地檢查，從而提高檢查的效率和成效。為了確保聯合檢查的質量和成效，財政部將加強組織指導，確保聯合檢查做到“八個統一”：統一計劃、統一組織、統一方案、統一進度、統一審理、統一標準、統一處理、統一公告。同時要充分發揮各專員辦的主觀能動性，尊重首創精神，尊重自主權，提升發現問題的能力。除了組織方式的聯動，專員辦在檢查時還要注意檢查內容的聯動，統籌協調會計監督與財政收支監督職能，從多個角度發現和處理問題，實現檢查成效最大化。同時，要進一步提升研究和分析問題的能力，對檢查發現的問題進行系統的歸總、梳理和分析，剖析其根源，找出體制性、制度性的問題，達到“發現一個問題，完善一項制度；檢查一戶企業，規范一個行業”的效果。今年檢查結束后，將就發電企業集體虧損、交通建設資金管理使用等中央和社會關注的焦點問題形成專題材料，上報國務院和財政部黨組。

（三）加大處理力度，增強“威懾力”

一是加快推動相關法律法規的修訂完善。目前《注冊會計師法》修訂工作已基本完成，修訂草案中明確了責任認定和行政執法的依據，規范了對違規行為的處理處罰。修訂草案現已上報國務院法制辦，有望今年報人大常委會審議通過。下一步還要重點推進《注冊會計師法》實施條例、《會計法》的修訂，并對《會計師事務所審批和監督暫行辦法》、《會計師事務所監督檢查工作規程》進行修改。二是統一處理處罰尺度。目前財政部監督檢查局結合近年來的集中審理情況，正著手起草會計監督檢查處理處罰指導意見，在征求專員辦和地方財政部門意見后進一步修改完善，爭取今年下發執行。在今年的檢查中，還將對聯合檢查的電力、交通等行業開展集中匯審，先審理把關、統一尺度，各專員辦再分別下發處理處罰決定，從而將審理關口前移，提前化解行政風險。三是完善集中審理機制。今年財政部監督檢查局局務會決定成立了審理委員會，由局長任主任，分管局領導任副主任，負責內審的相關處處長、黨風廉政建設聯絡員和相關業務處處長為成員，對重大事項進行集中審理、統一把關。此外，進一步完善了專家論證、集中約談、交叉復核等做法，有效控制了處理處罰風險和廉政風險。四是研究建立重大問題通報制度。要將檢查發現的問題和處理情況，向企業集團總部、主管部門和地方政府通報，督促其整改落實和加大責任追究力度。五是加大公告宣傳和曝光力度。在堅持逐辦、逐戶公告的基礎上，進一步完善會計信息質量檢查公告的內容和指標設計，提高會計監督的透明度和影響力。研究建立重大典型案例公告制度，通過新聞通氣會、專題報道等多種方式，加大對典型案例的曝光和宣傳力度，有效擴大會計監督的社會影響。

（四）提升監管水平，練好“真功夫”

提高檢查成效、樹立監管權威，最終還是依靠監管水平和能力的提高。會計監督隊伍的力量是有限的，要使有限的力量發揮更大的作用，必須創新監管手段，提高工作水平。一是要重視干部的學習和培訓，提高隊伍素質。會計監督工作專業性很強，干部隊伍素質的高低，是決定會計監督工作成敗的關鍵。要在堅持每年舉辦會計監督業務培訓班的基礎上，以集中培訓、現場交流、業務論壇、赴事務所鍛煉等多種形式，開展多角度、多層次的培訓交流，不斷提高干部的理論水平和業務技能。二是要進一步完善監督檢查機制，規范工作程序。進一步總結和完善檢查選戶、查前培訓、現場檢查、查后審理、處罰公告等工作方法和機制，制定和完善一整套明確、詳細的規章制度和操作指南，進一步提高會計監督的科學化、規范化水平。三是要加強會計監督檢查軟件的推廣應用。目前會計信息質量檢查軟件已經開發了單機版和小組作業版兩個版本，配發至全國專員辦使用。要繼續做好相關操作培訓工作，指導和推動專員辦在今年對大型企業集團的檢查中全面應用檢查軟件，提高會計監督檢查的技術水平和科技含量。四是要充分利用監管信息系統，強化日常監管。目前注冊會計師行業行政監管信息系統二期已經上線運行，各專員辦要充分利用好這個平臺，依托會計師事務所業務報備，加強對事務所執業質量的動態監控和分析研究，增強日常監管的及時性、針對性。五是積極推進會計報表單一來源機制，從源頭上解決企業編造多套報表問題。財政部將以事務所業務報備系統為基礎，推動報表單一來源機制建設，會同有關部門抓緊研究和進行試點，研究解決信息共享和互聯互通問題，對會計信息失真問題進行源頭綜合治理。

（五）注重部門協調，辦好“議事堂”

治理會計信息失真是一個龐大的系統工程，財政部門既要發揮會計監督的主導作用，又要加強部門合作，有效整合監管資源。財政部歷來重視與有關部門的協調配合，并建立起了相應的協調溝通機制。各地專員辦在這方面也進行了積極的探索，如部分專員辦與審計特派辦、證監局、地方國資委、財政廳、注協等部門初步建立起了“1+5”工作機制，建立了會計監督聯席會議制度、年報集中布置制度、會計監督工作援助制度、信息共享制度等，通過整合監管資源，提升了會計監管效率。今后，要總結推廣以上經驗，形成財政部門牽頭協調，審計、證券監管、國有資產管理等相關部門共同參與的會計監督工作格局，加強溝通協作，構建互有分工、相互協作、運轉協調的會計監管體系。一方面財政部門要主動加強溝通協調，建立起互信互動的合作關系，通過信息共享避免重復檢查，發揮各自優勢，形成監管合力；另一方面，會計監管是《會計法》和《注冊會計師法》賦予財政部門的法定職責，財政部監督檢查局和專員辦守土有責，要進一步加大監督力度，樹立監管權威，形成覆蓋全面、運轉協調、規范高效的會計監督體系，鞏固財政部門在會計監管和注冊會計師行業行政監管方面的主導地位。

2012年是 “十二五” 規劃的第二年，要以更加昂揚的斗志，更加奮發有為的精神狀態，更加扎實有效的工作舉措，全面開創會計監督工作新局面，充分發揮會計監督在保障財稅政策執行、促進經濟結構轉型、服務保障民生、深化改革開放等方面的積極作用，以更加優異的成績迎接黨的十八大勝利召開！★