實踐 創新 深化——六試點專員辦綜合財政監管經驗探索

■本刊編輯部

自2011年1月1日起，財政部在吉林、上海、青島、海南、四川、陜西等六省市開展中央基層預算單位綜合財政監管試點工作。在試點工作取得良好效果的基礎上，今年決定在全國范圍內全面推開中央基層預算單位綜合財政監管工作。

對中央基層預算單位實施綜合財政監管是財政監督方式的一次重大變革，也是我國基層財政監管政策的一項重大突破。試點工作開展一年多以來，各試點專員辦充分發揮就地監管優勢，大膽探索，不斷創新方式方法，著力抓好信息收集、政策宣傳、機制優化、能力建設和方法創新等工作，積極探索構建中央基層預算單位綜合財政監管機制，摸索出了一些好的做法，積累了寶貴經驗，取得了良好成效。

吉林：大膽實踐 探索建立非現場監管模式

自試點工作開展以來，吉林專員辦創新思維，大膽實踐，積極探索綜合財政監管新模式。試點工作之初，該辦就專門設立了“中央基層預算單位綜合監管辦公室”，負責對中央基層預算單位銀行賬戶管理、國庫集中支付審核以及其他財政財務事項的監管工作。此舉得到財政部的肯定，并擬作為中央基層預算單位綜合財政監管工作的管理模式予以推廣。

在試點工作中，為了探索非現場監管模式，吉林專員辦進行了大膽的嘗試。2010年，該辦結合銀行賬戶年檢工作，對駐吉中央預算單位的基本情況進行了全面的調查，建立了中央基層預算單位基本信息庫，為綜合財政監管的信息采集和綜合分析，積極探索建立非現場監管模式奠定了良好的基礎。

吉林專員辦對預算單位上報的資料進行了篩選、分類和分析。一是收集信息，具體包括：基層預算單位的內控制度，批復的2010、2011年度預算，2010年度決算及“三會”今年的審核資料等；二是針對駐吉基層單位的現狀，根據中央基層預算單位的性質，遵循可比性原則，對駐吉基層單位進行了分類，劃分為行政、金融監管機構、衛生、學校、科研、新聞媒體、其他共7 個類別；三是進行數據采集和建立分析指標體系。目前，該辦已對13 個行政單位、3 個金融監管機構、4 個醫院2010年決算的部分信息進行了采集，建立了行政單位類、金融監管機構類、衛生類三類指標體系。通過年度對比分析、單位比較分析、財政管理事項的關聯分析，對基層單位財政政策和制度的執行及管理情況進行了分析判斷和評價。

針對非現場監管分析中反映出的問題，吉林專員辦通過約談、走訪、核查等形式，進行進一步的核實和糾正，加強非現場監管成果的運用。對政策執行中分析指標突出和異常的單位進行走訪和約談，結合其他監管方式，進一步分析落實；對制度層面上的問題進行歸納總結，及時上報財政部，為進一步完善政策提供依據。

非現場監管的常態化、動態化、程序化，具有監管成本低、覆蓋面廣的特點，有效解決了專員辦人少事多的矛盾；彌補了由于現場監管的事后性、抽樣性、突擊性、局限性所造成的監管對象單一、監管面窄、監管層次淺的不足，從而提升了監管的層次。

上海：積極探索 實現中央基層預算單位財政財務監管全覆蓋

上海專員辦在綜合財政監管試點工作中，統籌規劃，積極探索，通過采取“明思路、建制度、抓重點、攻難點、重特色”的工作方法，初步實現了對中央基層預算單位監管模式的轉型，形成了覆蓋財政資金運行全過程的財政監督機制。

一是統籌規劃，有序推進。根據財政部總體要求，上海專員辦制定了實施開展中央基層預算單位綜合財政監管工作的整體規劃。計劃每年按照20%的覆蓋面對中央基層預算單位進行全面檢查，實施“五年一輪”的定期輪查；對中央基層預算單位每年新增的項目預算進行重點審查，有序推進對中央基層單位綜合財政監管工作。

二是梳理職責，細化辦法。按照財政部授權和相關制度，上海專員辦認真梳理對中央基層預算單位資產、財務、預算、國庫集中支付、銀行賬戶、政府采購、非稅收入等監管職責，制定中央基層預算單位綜合監管操作辦法，明確崗位分工和工作程序，以健全的制度作保障，推進中央基層預算單位綜合監管試點工作有序進行。

三是分類監管，明確要求。結合上海地區中央基層預算單位多、規模大、性質不同等特點，將中央基層預算單位劃分為行政單位（包括參照公務員法管理的事業單位）、公共服務類事業單位 （主要包括學校、醫院等）、科研類事業單位類，確定不同監管重點、監管方式、監管要求，實施分類綜合監管，做到監管的科學化、精細化。

四是優化流程，注重整合。完善包括監管信息收集、日常監管分析、現場監督檢查、后續跟蹤整改等監管流程，積極探索對中央基層預算單位以資產管理為基礎，部門預決算審核為核心，結合國庫集中支付、銀行賬戶管理、政府采購、非稅收入管理等事項開展綜合財政監管，推進各項財政管理事項的有機結合，實現對中央基層預算單位全方位、持續監管。

五是豐富手段，提高效能。通過監管資料分析、查前調查、專項檢查、專題調研、約談走訪等多種監管手段，根據監管目標、工作重點，有計劃、有針對性、有目的地對中央基層預算單位開展綜合財政監管，實現對中央基層預算單位日常監管的常態化，力求做到在監管范圍內監管無盲點。

青島：創新賬戶管理方式 突出綜合財政監管實效

銀行賬戶管理作為一項基礎性工作，是對中央基層預算單位開展綜合財政監管的重要基礎和前提條件。青島專員辦以創新中央基層預算單位銀行賬戶監管方式為抓手，注重加強與各監管部門的橫向聯系，點面結合，突出實效，進一步深化綜合財政監管工作。

隨著綜合財政監管試點工作的不斷推進，該辦結合日常工作，提高銀行賬戶年檢工作質量，在原有報送資料的基礎上，要求預算單位提供所屬賬戶的銀行對賬單。根據銀行對賬單的年末余額對比預算單位的決算報表，依此糾正預算單位違規開立銀行賬戶的問題，使賬戶年檢從原來單純對賬戶數量的書面審查向既審核賬戶數量又核實賬戶金額的實質審查轉變。

為了從源頭上規范銀行和預算單位的賬戶管理，該辦還與人民銀行聯合發文，通過各商業銀行賬戶管理系統對中央駐青預算單位銀行賬戶進行徹底篩查。對存在違規賬戶的單位，立即當面約談了相關單位負責人，深入了解違規賬戶存在的問題，并將談話內容整理成《綜合財政監管約談記錄》裝訂成冊。依據約談成果展開深入調查，通過搜集清查相關憑證、賬簿、銀行對賬單、合同、協議等資料，查清賬戶內資金的來源和用途，核實違規開設銀行賬戶的問題，并對預算單位下發《關于中央駐青預算單位銀行賬戶開戶情況的整改意見書》，責成相關單位規范銀行賬戶管理工作，清理違規賬戶，逐一落實整改意見。

另外，還注重加強與人民銀行的銀行賬戶管理系統建立信息共享，橫向聯合強化銀行賬戶工作，將此項工作作為一個長期工作機制，納入對賬戶的日常管理。注重采取約談、下達整改意見書等形式靈活多樣的工作方法，較之一般性調研和專項審核工作，一方面能夠更深入地掌握各預算單位內控機制和財務管理實際狀況，便于下一步有所側重地開展監管； 另一方面能夠更為全面和客觀地對賬戶、資產、財務管理情況進行評價，綜合各方面情況查找問題和分析原因，并有針對性地提出管理建議，幫助基層預算單位改進管理，避免一些嚴重違規違紀問題的發生。

海南：多管齊下 夯實綜合財政監管基礎

海南專員辦結合實際，按照“熟悉情況、摸清家底，加強分析、發現問題，提出建議、逐步提升”的工作思路，從基礎工作入手，采取多項措施，扎實推進綜合監管試點工作，取得了良好效果。

一是加強制度建設。在制度建設方面，海南專員辦制定了《海南專員辦綜合財政監管實施方案》、《海南專員辦綜合財政監管操作規程》，并根據該辦人手少的實際情況，確定了相應簡潔的工作流程；同時建立了主監管員和基層單位聯絡員制度、信息報送和公開制度、動態分析專題報告制度。以建立預算執行進度通報制度為抓手，推動綜合財政監管工作全面鋪開。研究制定了《海南省中央預算單位預算執行通報辦法（試行）》，擬先期在15 個單位試行，每年分三次（7月、10月和次年3月）整理通報，以督促其預算執行，提高財政資金的使用績效。

二是建立基礎資料信息平臺。為更好地整合與統籌業務，夯實工作基礎，海南專員辦根據綜合財政監管工作特點，按照單位、業務類型劃分，分門別類地建立了日常事項監管臺賬和分析信息數據統計表，并將相關信息放入辦內共享平臺，基本實現了全辦綜合監管信息共享。同時，該辦還創辦了《綜合監管試點工作專刊》，為中央基層預算單位政策咨詢、信息溝通、加深政策理解提供便利渠道，著力推進與基層預算單位的互動與服務，積極搭建信息溝通平臺。

三是積極探索非現場監管與現場監管有機結合方式。自試點工作開展以來，該辦主動收集了44 家基層預算單位的內控制度、預決算報表等基本信息資料，并對資料進行了信息采集和分析。注重探索非現場監管業務方式方法，綜合運用預決算審核、財務數據分析等監督手段，加強對基層預算單位預算、資產、財務的日常監管，進一步提高基層預算單位預算編制的完整性和準確性、預算執行的及時性和有效性，不斷規范其資產管理、財務核算等會計報告行為。同時，更注重對專項檢查現場發現問題的成因分析，提出完善政策、制度的意見與建議。通過非現場與現場監管的結合，最終達到對財政資金監管效率和中央駐瓊預算單位行政效能全面提升的目的。

四是積極開展培訓，提高服務基層單位工作本領。多次組織綜合財政監管專項培訓，實行全員參與培訓，集中學習領會財政部開展試點工作的工作要求，結合實際情況探討工作方式方法，并就新出臺政策及制度進行講解宣傳，使全體干部職工真正理解財政部“全面推開綜合監管”決策的重要性、工作原則、主要工作內容和工作方式。培訓中特別強調廉政風險防控意識，突出服務理念，規范工作流程，優化監管環境，提高工作質量和水平。

四川：主動服務 推進綜合財政監管再上新臺階

作為全國六個試點專員辦之一，四川專員辦結合本地實際，主動服務，加強監管，穩妥推進中央基層預算單位綜合財政監管試點工作，重點從以下幾個方面進行積極探索，推進綜合財政監管再上新臺階。

一是利用多種渠道積極宣傳綜合財政監管，為試點工作營造良好氛圍。四川專員辦采取走訪、約談、外網文字報道等多種渠道，廣泛宣傳開展綜合財政監管的重要意義，贏得了基層預算單位的認同和支持。選取部分成系統、有代表性的單位開展綜合財政監管走訪、座談，充分了解和掌握基層狀況；對預算執行進度緩慢的單位采取找主管領導及相關人員約見談話的方式，督促其針對不同原因制定加快資金支出進度的措施，提高資金支出效益；借助互聯網宣傳報道綜合財政監管的相關政策和試點工作的新思路、新做法。

二是收集基礎數據，做好匯總分析，為開展綜合財政非現場監管打好基礎。采取按照預算單位人員結構、收入、支出、資產等4 個監管重點指標進行數據的采集錄入，并選擇行政及參公單位進行指標分析對比，形成《行政及參公單位非現場監管分析報告》，用以指導和督促相關單位改善支出結構，加快支出進度，切實提高財政資金的使用效益和保障功能。同時，利用分析結果，確定監管重點方向和內容，收到了較好的效果。

三是突出監管重點，關注預算進度，積極探索動態監管和全過程監管方式。2011年，四川專員辦對在川行政及參公單位預算執行情況按季進行了統計分析，形成《中央在川行政參公管理預算單位預算執行情況通報》，對整體預算執行情況進行評價，就預算執行中存在的問題做了深入分析并提出改進建議。該做法得到了財政部高度肯定。各單位對加快預算執行進度的重要性認識有了明顯提高，并根據自身的情況采取了不少有效措施和辦法。

四是加強溝通交流，強化服務意識，做到監管與服務相結合。一方面，提倡和推動有關中央基層預算單位財務處長相互交流工作情況，相互借鑒學習好的工作方法，促進了監管方與被監管方之間的信息暢通、資源共享。另一方面，采取自查自糾方式，組織開展對84 戶在川中央基層預算單位預算資產財務自查，并將預算單位自查報告按照行政參公類、學校醫院類、科研事業類分類匯總，查找問題，分析原因，及時與預算單位溝通，指出其需要改進和加強管理的地方。

五是加強人員培訓，不斷適應綜合財政監管工作要求。試點期間，四川專員辦開展了多樣化的綜合財政監管學習培訓。如：主動派人到四川銀監局參加“中國銀監會數據采集系統”培訓，參加四川省財政廳與行政政法處和教科文處的同志座談，學習相關經驗做法。此外，還從監管理念的調整、監管方式的轉變等方面加強人員培訓，開闊視野，不斷提升適應監管工作新要求的能力。

陜西：“五步走” 做好綜合財政監管試點工作

為全面推進財政科學化、精細化管理，深化財政改革，自2010年開始，陜西專員辦提早動手，積極謀劃，采取五項措施，通過“五步走”做好試點工作。

第一步，加強組織領導，落實責任分工。對中央基層預算單位實施綜合財政監管工作，是專員辦監管職能、監管方式的一次大變革、大調整。為切實做好監管試點工作，該辦研究成立了陜西專員辦中央基層預算單位綜合財政監管工作領導小組及辦公室。

第二步，擬定調查提綱，開展非現場調查。為了摸清駐陜中央基層預算單位的底數，明確監管工作的思路和重點，搭建監管橋梁，該辦組織專門力量，認真學習了行政事業單位資產財務管理及財務報表的特點，制作了《在陜中央基層預算單位基本情況表》、《機構人員情況表》、《收入支出決算總表》、《資產情況表》、《資產負債簡表》。同時，結合綜合財政監管的內容，就預算單位預算管理、非稅收入征繳管理、國有資產管理、會計管理、內控制度、津補貼、國庫集中支付、機構管理等情況的內容，設計了《中央基層預算單位財政管理情況調查提綱》。

第三步，開展現場調查。在全面發送調查提綱和調查表的基礎上，陜西專員辦組織各處室人員，在按要求完成各項財政監督工作的同時，選擇部分中央駐陜基層預算單位開展實地調查，采用訪談、了解情況、核對相關數據等方式進行。

第四步，總結調查情況，提出監管實施辦法。現場調查和非現場調查結束后，安排專門力量對調查結果進行匯總分析，形成專題材料，提出對綜合財政監管試點工作的意見和建議。研究制定陜西專員辦開展綜合財政監管試點工作實施辦法，并結合監管工作需要，有針對性地開展干部教育培訓工作，提高干部的素質和能力，為綜合財政監管試點工作的順利實施奠定基礎。

第五步，召開預算單位主要財務負責人會議。實施辦法出臺后，召開中央駐陜預算單位主要財務負責人會議，一方面向各預算單位宣傳政策，明確監管內容和監管要求，另一方面加強彼此的溝通聯系，獲得各預算單位對綜合財政監管工作的理解和支持，為工作的深入開展鋪平道路。★