完善財政政策 健全管理制度——基于財政重點監督檢查成果的分析

■楊洪超 高 芳 趙文康

如何更好地應用財政監督成果，提升財政綜合管理水平是財政監督工作的重點所在。本文基于財政重點監督檢查相關成果，旨在從政策和制度層面對健全財政管理制度進行分析與探索，就如何堵塞管理漏洞、健全管理制度提出進一步完善政策的建議。

一、突出關鍵環節，加強財政專項資金管理

（一）建章立制，健全各項制度辦法

一是進一步修訂完善各類專項資金管理制度。規定項目申報審批、公示實施、檢查驗收等各個環節，明確項目政府采購、招投標和監理、專賬核算等規定，細化項目資金補助條件、資金支付方式、檔案資料管理等制度，補充經銷商資質、項目余款處置、處理處罰措施等內容。如，進一步完善農業結構調整資金管理辦法，明確界定自然災害救助資金使用范圍，研究出臺土地整理項目管理辦法，明確水利等工程領域項目的政府采購、招投標等制度，對農機需求量大的縣市取消農機補貼指標限制，擴大農機產品目錄，增加農戶自由選擇農機范圍，增加農機補貼等專項資金的處理處罰條款。二是盡快出臺報賬制管理辦法實施細則。從財務管理、會計核算、財務手續、檔案管理、竣工驗收、工程移交等方面全面細化縣級報賬制管理辦法，完善報賬制手續，明確處理處罰標準，增強操作性，提高項目資金管理水平。把鄉鎮財政所納入縣級報賬制實施主體。給項目區鄉鎮財政所部分權限，一定限額內的項目直接到財政所報賬，減少縣財政壓力。三是推動建立改善民生項目的長效機制。要完善監管成果運用機制，將監督結果與預算編制和資金分配掛鉤，建立相應的預算扣減機制；合理增加民生項目相關基層管理部門工作經費，避免搭車收費等問題發生，確保民生項目最大程度惠及百姓；建立完善財政監督信息披露和公告制度，切實加大財政違法行為的責任追究力度。

（二）規范程序，嚴把審核審批關口

一是依托信息化平臺，提高審核效率。如，建立災情申報系統，實現救助對象、資金補貼審批流程的信息化管理；又如，針對水利等方面的工程項目，對符合資質的項目單位錄入信息系統；再如，建立和完善農機購置補貼管理信息系統。購機者可以查詢享受補貼的農機產品目錄、市場上補貼產品價格和具有資格的經銷商名錄；監督管理部門可以查詢購機者信息、對應的農機具類型及編號和經銷商名稱；公眾可將其作為公示和舉報平臺，為農機購置補貼政策公開、公正、透明實施提供技術支撐。避免超數量、超對象情況發生。二是實行備案制度，強化檔案管理。建議對于投資額較大的項目要在財政部門進行備案，備案資料包括項目可行性研究報告、項目前期立項設計報告書、施工平面圖、施工效果圖、項目預算造價書、招投標文件匯總報告書等。確保專項資金在申請、審批、公示、發放等各環節操作規范，有據可查，有跡可尋。三是加強項目變更審批。嚴格按照項目批復方案施工建設，對因客觀原因形成的規模調整等，及時按項目管理程序進行審批變更，嚴禁擅自調整建設方案。四是建立審批責任追究制度。建立對違規操作等的群眾舉報獎勵制度，對監管不到位造成套取補貼資金等違規問題較多的縣（區），明確追究審批部門及經辦人的責任，從而為今后加強專項資金監督管理提供政策保證。

（三）推進改革，改善資金支付方式

一是全面推進財政惠民資金“一卡通”改革。“一卡通”具備源頭控制、跟蹤監督、利民便民的優勢，能有效規范支付方式、堵塞截留挪用等支付漏洞。應當全面推行此項改革，繼續做好宣傳動員、技術培訓、調查摸底、網絡改造、信息采集、登記造冊、整理錄入、建立“一卡通”專戶等基礎工作，為惠民資金發放做好基礎工作。二是科學選擇補貼對象。針對當前農機補貼的現狀，可以借鑒家電與汽車下鄉補貼模式，改變將資金補貼給農機企業的方式，將補貼資金直接補貼給農戶，堵塞套取資金等違規漏洞。

（四）上下聯動，推進全程績效監督

財政資金績效監督是公共財政框架下財政監督的發展方向。“十二五”時期，一是穩步推進財政績效監督工作。要按照“先易后難，突出重點，夯實基礎，規范操作，分步實施”的原則，重點開展與人民群眾密切相關的社保資金、教育資金、扶貧資金、涉農資金等專項資金的績效監督。改變“重項目建設投入、輕項目效益評價；重項目資金爭取，輕項目資產管理”的局面。注重探索建立項目支出績效評價協調機制，實現項目資金的全過程監督。二是形成縱橫聯動機制。在橫向上，財政部門要加強與專項資金主管部門的聯系。在完善管理辦法、深入調查研究、審批驗收項目等綜合管理方面形成合力，增強資金使用效果；在縱向上，要充分發揮基層財政的監管職能。加強對市、縣財政監督機構的指導，在檢查對象的選擇、檢查內容的確定、檢查成果的共享等方面做好銜接，通過開展聯合檢查、集中培訓、專題交流、反饋落實等形式，實現財政專項資金監督工作的整體聯動，最大限度地避免重復檢查，增強工作成效。同時，各級預算安排與績效監督結果充分掛鉤。三是引入項目進度考核機制。把項目完成情況作為申報下一個項目的重要參考依據。對沒有按批復時間和內容完成項目的縣區，暫時不予安排其他項目。

二、夯實“雙基”建設，推進財政基礎管理工作

（一）進一步強化縣鄉財政預算編制管理工作

做好縣鄉財政預算編制工作是提高縣鄉財政部門依法理財能力，規范財政資金管理的首要環節。因此，廳相關職能部門要加強對縣鄉財政預算編制工作的指導力度。一是增強預算編制的科學性、準確性。要對建立合理的定員定額標準提出指導意見，考慮各部門單位之間個性與共性，合理劃分部門單位類檔，著力解決部門間公用經費差異過大等問題；增強預算編制完整性。二是加強對項目支出的管理。各部門單位要使項目支出預算的安排與部門事業發展規劃相銜接，積極推進項目庫管理和支出預算滾動管理；做好項目評估和可行性論證，項目支出預算要細化到部門和單位，提高預算年初到位率；盡快制定完善項目支出的立項標準、申報程序、文本格式，推進專項資金績效評價，逐步實現項目支出的科學化、精細化，使項目“看得清、摸得著、有指標、能考核”。三是加強對縣鄉預算編制制度執行情況的監督檢查力度，提高制度執行力；逐步實現量化考核，把日常監督與考核獎懲有機結合起來。逐步推進市縣“三公經費”公開，提高預算透明度，促進財政管理、資金分配的規范化。

（二）進一步深化完善國庫集中支付制度

一是著力推進會計集中核算向國庫集中支付轉軌，切實實行“零余額”賬戶管理。要按照財政部、中國人民銀行《關于零余額賬戶管理有關事項的通知》要求，規范設置和管理零余額賬戶，加快財政部門與代理銀行、各預算單位聯網的步伐，切實發揮“零余額”賬戶的作用，從而提高財政資金支付效率。逐步將二級預算單位納入國庫集中收付，加強預算單位結余資金管理，減少資金沉淀現象，實現財政資金科學化精細化管理。二是著力深化國庫集中支付改革，提高直接支付的比例。把好用款計劃審批關，從流程上強化監督，要求各預算單位在人員經費支出、采購經費支出、專項經費支出等方面盡可能實行直接支付，控制現金結算總量，減少財政資金流轉環節，進一步提高財政資金直接支付比例，增強財政支出的透明度和預算執行力度。三是著力加強國庫集中收付平臺建設。探索建立法規制度完善、程序科學嚴密、監管規范嚴格、操作方式簡便，財政部門、預算單位、人民銀行、代理銀行權責明晰對稱的國庫集中收付體系，實現財政收支信息的共享和交換，不斷提升預算執行管理系統整體效能。四是建立健全財政資金安全管理長效機制。要推行資金安全管理責任制，健全完善業務流程，科學界定崗位職責，建立完善內部制衡糾錯機制。加強國庫基礎管理工作，強化印鑒和票據管理，實行定期對賬，配備必需的崗位人員，配置必要的安全設備，確保財政資金安全、高效運行。

（三）進一步強化政府采購監督管理工作

一是加快推進管采分離。要按照《政府采購法》 規定和政府采購監督管理的要求，獨立設置與行政部門沒有隸屬關系和利益關系的集中采購機構，實行管采分離，增強政府采購部門的公信力和執行力。二是加強政府采購的部門預算管理。提高政府采購預算編制完整性，增強政府采購預算的剛性約束，特別是加強預算追加項目的政府采購管理。從源頭上發揮政府采購效益。三是完善政府采購專家庫。完善省、市、縣三級政府采購專家庫平臺建設，實現全省專家庫資源共享。四是加強日常監督力度。加大對政府采購的監督檢查范圍和查處力度。把政府采購監督檢查作為經常性的工作。采購人的采購執行情況和供應商的合同履行情況應作為今后監督檢查的重點。五是積極探索電子化政府采購的新途徑。建立政府采購信息化平臺，完善電子化政府采購管理系統，建立供應商庫、專家庫，在采購方式審批、合同備案、專家抽取等方面積極探索電子化管理，提高工作效率。

（四）進一步加強財政投資評審工作

一是健全機構，充實人員。目前，隊伍建設是制約評審工作開展的主要因素之一。建議盡快建立規范的管理模式和統一的人才庫及可隨時抽調的專家小組，組建一支精通業務、技術過硬、清正廉潔的評審隊伍。二是拓展領域，擴大范圍。全面拓展評審領域，積極做好所有財政投資項目的評審工作。按照省政府提出的“逐步將交通、水利、土地開發整理等項目納入財政投資評審范圍”的要求，進一步拓寬投資評審領域；要把投資評審與預算編制結合起來，實現政府性資金投資基本建設項目全部納入評審范圍，做到應審盡審，最大可能地節約政府投資，提高財政資金使用效益。三是加強內控，確保質量。對審核的工程項目進行質量控制，確保評審項目經初審、復審程序，評審人員執行簽字程序，以降低評審風險，提高評審質量。對中介咨詢機構要加大財政監管力度，完善質量控制制度。四是建立機制，規范操作。省市要指導督促縣級出臺加強政府投資項目資金管理工作、財政投資評審管理辦法等相關約束文件，并向上級備案。明確規定規模以上的政府投資項目預決算必須經財政評審，明確評審細節，從根本上提高財政投資評審的法律約束力和法律效力。五是聯合審核，控制造價。為確保財政部門對財政投資項目的造價控制和規范管理，財政投資評審部門應對項目招標文件中有關工程造價的條款進行審核，并與政府采購科室、其他招標代理機構聯合建立招標文件的審核程序。

（五）進一步推進財政信息化建設工作

一是加快信息系統建設。目前部門預算管理、國庫支付、非稅收入管理、鄉財縣管工資統發要求逐步實現數據共享，橫向聯網。建議推進財政一體化管理，實現跨地域、跨平臺的協同辦公及資源共享。二是積極做好行政辦公自動化系統（OA）的上線工作。通過接收上級下行文、指標文等文件，減少、取消紙質文件，提高工作效率，實現綠色辦公。三是加強工作人員業務培訓。建議針對業務系統操作組織縣（市）人員培訓，建立與售后服務互動機制，進一步提高基層財政精細化管理水平。四是繼續完善集中支付網絡系統。建議增加支付令合并生成功能，在支付令錄入時，同一計劃、同一收款人不同經濟功能分類業務實現合并生成，提高支付效率；計劃查詢功能擴展到二級單位；建議考慮改進業務流程顯示項目，增加用途或備注項目顯示功能并自動轉入下一步流程，以便更加快捷辦理支付業務；建議增加成批錄入數據或電子表格導入功能，提高工作效率。

三、健全監督體系，提升單位會計信息質量

（一）完善會計信息質量監督管理制度

一是完善制度建設，加強財務管理。建立健全并有效執行內部控制制度，充分發揮內部審計監督的職能，對本單位及其下屬部門的財務收支、經濟活動等會計監督內容進行再監督，進一步規范預決算審批程序，對財務收支計劃制定與執行、收入組織、資金撥付使用、支出審核報銷、資產處置、會計核算、決算編報等各個環節建立崗位責任制，細化明確職責分工，完善管理機制，做到以制度管人、管事、管權。二是懲防結合，加強日常監管。以多種形式監督指導各系統執行國家制定的各項財經法規、財務管理和會計核算辦法，一方面要加強會計監督理論研究和經驗總結，深入剖析會計信息失真的深層次原因，摸索會計信息失真的規律性，提出改進管理和完善制度的建議；另一方面會計信息質量檢查要與國有資產監控管理、“小金庫”檢查相結合，在檢查對象的選擇、檢查內容的確定、檢查成果的共享等方面做好銜接，最大限度地提高檢查成效，實現檢查、預防、管控、懲戒的綜合目的。三是建立會計信息質量檢查回訪制度。堅持并不斷完善跟蹤回訪制度，使跟蹤回訪制度化、經常化，確保檢查質量的提高，真正達到規范會計秩序、嚴肅財經紀律的目的。

（二）建立省直基層預算單位部門監管體系

一是應當充分發揮財政監督派出機構職能作用，通過特別授權，賦予派出機構對省直基層預算單位部門預算審查、國庫支付審核、政府采購管理、銀行賬戶審批、非稅收入監繳、預算執行監督等工作職責，確立派出機構對省直基層預算單位的監管主體地位。二是要嚴格遵循“突出重點、統籌兼顧、內外推進、先行試點、分步實施”的原則，扎實做好制度性和操作性的基礎工作，在不改變省直主管部門管理權限、不擴大派出機構行政審批范圍、不增加基層單位負擔的前提下，逐步構建與財政廳機構設置特點相適應的“分級管理、權責明確、規范透明、相互制衡、運轉高效”的基層單位綜合財政監管機制，逐步實現對省直基層預算單位財政監管全覆蓋。

（三）構建國有企業財務綜合監管機制

一是切實履行各級監督機構屬地監管職能。如省一級監督機構負責對省直駐各省轄市的企業財務進行監督管理，充分發揮財政監督的規模和管理效應。二是建立檢查名單公示制度和檢查結果公告制度，并將檢查結果通報給政府、紀委、組織、人事等相關部門及負責人，加大執法處理和宣傳曝光力度，在全社會形成強大威懾力和影響力，樹立財政會計監督的權威，發揮財政監督的宏觀和震動效應。三是加強對市、縣財政監督機構的指導，通過開展聯合檢查、專題交流等形式，實現財政會計監督工作的上下整體聯動，增強工作成效；并建立與專員辦、工商、稅務、審計、銀行等監管部門的聯席會議制度，共享檢查結果，發揮財政監督的合力效應。四是健全法律制度，嚴肅財經法紀，加大執法力度。深入貫徹和完善《會計法》等財經法規體系；對檢查發現的重大違紀問題必須查實查透，并將處理事與處理人結合起來，對單位進行處罰的同時，加大對會計信息嚴重失真的單位負責人、會計主管人員及直接責任人的查處力度，對嚴重做假案件可移送司法機關追究其刑事責任，對典型案例及時處理并向社會通報，做到嚴格執法、懲處有力，用法律的權威確保會計信息的真實準確，發揮財政監督的規范效應。★