鄉鎮（街道）財政監督相關問題探討

■羅叢菊

鄉鎮（街道）財政是國家財政的重要組成部分。積極探索新形勢下鄉鎮（街道）財政監督工作，客觀分析并采取切實有效措施解決鄉鎮 （街道）財政監督中存在的問題，是當前財政改革和建設的一個重要課題。

一、鄉鎮（街道）財政所工作職能及財政監督情況

（一）鄉鎮（街道）財政所的基本職能

鄉鎮（街道）財政所目前主要承擔鄉鎮（街道）財政資金的收支管理、非稅收入的征管、國有（集體）資產監管、財政補貼資金發放與信息化管理、執行財政監督、參與農村綜合改革、協助稅收征管等。當然，鄉鎮（街道）財政除履行管理鄉鎮（街道）財政收支職能外，還要承擔鄉鎮（街道）黨委政府（工委辦事處）的其他中心工作，如新農村建設、計劃生育、新農保費收繳、駐村、社會綜合治理、抗旱救災、城中村改造、城市建設等，財政所被抽調人員是經常的，并明確有相應的任務。

與取消農業稅前相比，鄉鎮（街道）財政職能主要表現為“三個轉變”：一是由過去向農（居）民收錢的“征管型”向現在給農（居）民發錢的“服務型”轉變。二是由過去抓收入為主的 “收入型”向現在管理財政收支的 “收支并重型”轉變。由于中央支農惠農政策不斷加強，涉農補貼和支農項目越來越多。三是由過去“單純業務型”向現在“綜合協調型”轉變。目前，鄉鎮（街道）財政逐步承擔了組織提供公共產品和服務、推進農村綜合改革等多項任務，其綜合協調的功能明顯增強。

（二）鄉鎮（街道）財政監督工作開展狀況

縣（區）級財政部門基本上每年都會制定財政監督檢查實施辦法，采取每年檢查面不少于20%的辦法，對鄉鎮（街道）當年年度預算執行、財務收支、票據管理、專項資金管理、土地出讓金征繳、國有資產管理、非稅收入征管及計劃生育撫育費征繳等進行財務綜合檢查，并抽調專人開展專項監督檢查。

但鄉鎮（街道）財政監督工作總體較為薄弱，絕大部分鄉鎮（街道）財政所對財政監督工作重視不夠，工作計劃、工作總結中都沒有開展財政監督檢查方面的內容。由于財政所的人員經常被抽調參加鄉鎮（街道）黨委、政府（工委、辦事處）的中心工作，財政所也無精力人力組織開展財政監督檢查工作。少數鄉鎮（街道）財政所也采用不同的方式開展財政資金監管，針對不同的資金采取靈活的監管方式，如對涉農財政補助等資金進行公示。但這些都只是按上級財政部門的要求做，工作缺乏主動性。

二、鄉鎮（街道）財政監督存在問題分析

鄉鎮（街道）財政經農村稅費改革、零戶管理、鄉財縣（區）管、部門上劃管理等一系列變革之后，組織收入的職能趨向弱化，以“兩稅”征管職能移交至地稅部門為標志，組織稅收收入已成為鄉鎮（街道）財政的歷史印記;鄉鎮（街道）預算管理趨向單一，由過去的“七站八所” 財務收支涵蓋了一定規模的鄉鎮（街道）預算管理，變成了主要為地方政府人員經費、運轉及發展支出所作的預算性安排。現在主要承擔鄉鎮（街道）預算管理、補貼資金管理、家電下鄉、民生工程、“一事一議”財政獎補、政策性農業保險、專項資金管理、城鎮建設投資管理、資產管理、政府債務管理等十多項具體的業務范疇，監督內容主要向“突出管理、服務并重、規?？涨?、項目繁多”的集中趨勢。隨著公共財政服務和保障能力的提高，財政管理服務覆蓋面越來越廣，尤其是惠農資金、民生工程、專項資金、財政投資等呈大幅度上升之勢，人們更加關注財政資金投向哪里以及效益的發揮問題。

鄉鎮（街道）財政監督主要體現于會計核算、財務報表、預算的編制和執行，通過圍繞財政中心工作、領導交辦、上級專項檢查等方式組織開展對有關事項的檢查監督，也可認為是鄉鎮（街道）財政內部監督與上級專職監督機構檢查相結合的形式。根據當前鄉鎮（街道）財政面臨的工作任務實施監督：一是通過業務管理、組織自查、專項檢查、針對群眾來訪舉報等開展財政監督。檢查事項包括是否違反強農惠農政策，是否侵占各項補貼資金、損害群眾利益，不但要把資金 “放到人”，還要把資金“發對人”，例如糧食補貼、五保供養、農村最低生活保障等的發放。二是通過協同配合、齊抓共管、委托管理等開展財政監督。檢查事項包括是否執行了專項資金管理辦法、是否?？顚Ｓ?、工程是否達標以及管護使用情況、群眾的滿意度等，主要涉及一些上級部門安排的項目資金，例如扶貧資金、移民項目資金、村級公益事業一事一議、新農村建設資金等。三是通過會計核算、預算管理、專項檢查等開展財政監督。檢查事項包括是否執行了《會計法》、《預算法》及相關制度規定，保證和維護國家資產安全，例如村賬鄉代理、工資支出、行政事業單位資產管理等。四是通過財政職能直接實施的監督。財政監督與行政監督、紀檢監察、法律監督、審計監督、社會監督、輿論監督不同之處在于實施監督對象的主體是使用財政資金的部門，這是由財政部門的職能所決定的，例如財政收支管理、財政預決算、政府債務管理等。隨著財政“收支蛋糕”加大，各類強農惠農資金、專項資金、財政投資的日益增長，社會關注的焦點是：資金流向到哪里?投資效益如何?這就是說，財政監督除了有 “糾錯功能”外，還涉及資金的績效性問題。目前，鄉鎮（街道）尚未開展財政資金的績效性監督。

（一）鄉鎮（街道）財政監督有被“邊緣化”的趨勢

日常財政管理也是財政監督的反映，“監督寓于管理、管理與服務并重”應成為一種理念。行政運行支出安排、工資管理、涉農補貼資金發放、家電下鄉、民生工程等基礎管理工作可以說有條不紊，可圈可點。而另一類管理，看似“身臨其境”，報表也經財政單位及負責人蓋章、簽字，其具體情況實際上不清楚。例如五保供養、農村低保、廉租住房租賃補貼、救災救濟資金等，鄉鎮（街道）政府在資金決策分配時往往不請財政部門參加，把財政事前、事中監督排除在門外。有些上級專項資金、民生工程等由主管部門直接安排到項目點，項目信息及資金管理辦法不及時向鄉鎮（街道）財政反饋，施工、驗收過程也沒有要求鄉鎮（街道）財政部門參加。農業、水利、教育、計生等涉農部門多頭下達涉農資金，又普遍實行縣（區）級報賬制，項目實施單位只對縣（區）級主管部門負責，作為項目實施地的鄉鎮（街道）財政無權過問，資金監管自然流于形式，可見鄉鎮（街道）財政就地就近監督沒有得到發揮。目前，鄉鎮（街道）還沒有實行財政投資評審制度，招投標中的違規違法行為還大量存在。這點是鄉鎮（街道）財政監督新課題，也是當前監督“盲區”。實行“鄉財縣（區）管”以后，縣（區）級側重于發票的規范性、支出內容合規性審核等，至于其經濟事項合法性、真實性、完整性的監督，好似“隔了一層肚皮”、無法深究。

（二）鄉鎮（街道）財政監督一定程度上存在“位卑權輕”的環境影響

如今鄉鎮（街道）財政在基層政府部門之間，地位比不上公安、工商、計生、國土，收入比不了農林水、國稅、地稅; 長期的股級機構也不利于與鄉鎮（街道）直屬單位和二級機構協調、溝通;日常業務繁重，工作辛苦，年輕人被抽調，職工年齡結構偏大，眾多的工作人員長期得不到提拔和重用，工作激情得不到發揮，也影響了履責的能力。財政監督必然觸及地方政府及個人的利益。一方面，不少人片面地認為財政監督是在 “添亂子”，往往造成部門不協調、不信任、不配合。另一方面，監督的對象主要基于上級主管部門及鄉鎮（街道）政府的決策布置，財政干部始終處于較劣勢地位。鄉鎮（街道）財政資金的規模已呈直線上升趨勢，而涉及資金分配和財政投資管理的、加強有效監督的有關政策制定始終滯后，使財政部門行使監督缺少“尚方寶劍”。

三、加強鄉鎮（街道）財政監督的對策與建議

一是制定出臺指導性文件，明確鄉鎮（街道）財政監管職能。根據農村經濟發展的新情況、新形勢，盡快制定指導性文件，進一步明確和完善鄉鎮財政職能。必須盡快建立健全鄉鎮（街道）財政監督和管理法規體系。首先要對現有的、不配套的、過時的財政法規、制度進行全面清理，逐一進行修改、補充、完善或廢止。為鄉鎮（街道）財政監督和管理提供有力的法律法規和制度依據。其次要加快對鄉鎮（街道）財政基本職能、財政原則、財政活動基本方式和財政決策程序等內容的基本立法規范進程。從法律上確定鄉鎮（街道）財政監督和管理的地位，準確定位鄉鎮（街道）財政所的監管職責。建立健全資金使用、監督管理目標責任制，切實解決目前鄉鎮財政資金管理中存在的“重投入、輕管理，重建設、輕效益”問題。增強管理鄉鎮財政綜合預算。重點是將鄉鎮（街道）轄區內發生的財政收支、支農項目資金全面納入鄉鎮（街道）財政管理，確保財政資金安全高效。鄉鎮（街道）財政所要樹立“大財政”、“大監督”觀念，不僅要管理好本級財政資金，對于轄區內單位的所有財政資金，財政所都應該按規定監管。

二是強化“兩基”建設，夯實監管基礎。鄉鎮（街道）財政“兩基”建設是龍頭，資金監管是核心，制度建設是關鍵，服務“三農”是目標。為真正實現服務“三農”的目標，鄉鎮財政必須圍繞涉農資金監管這個核心，進一步加強“兩基”建設。為了保證鄉鎮（街道）財政不受鄉鎮（街道）政府干擾，有效行使資金監管職能，建議中央和省明確將鄉鎮（街道）財政所按副科級建制設置為縣級財政部門的派出機構，人、財、物歸縣局統一調配。加大基礎設施投入力度。建議中央和省財政專門安排資金，用于支持鄉鎮（街道）財政基礎設施建設。主要包括：加快建設和購置辦公用房、交通工具、辦公設備等，為鄉鎮（街道）財政干部創造必要的工作環境，促進基層財政所規范化建設；借助“金財工程”平臺，進一步完善鄉鎮（街道）財政網絡化建設，每個財政所做到內外網分設，統一網絡軟件，保持網絡聯通，便于信息查詢和監管。

三是完善監督模式，促進監督工作有效開展。要構建“預算編制、預算執行、監督檢查、績效評估”四位一體的財政監督管理新機制，逐步形成“全員參與、全面覆蓋、全程監控” 全方位、多層次的財政大監督模式。構建“大監督”格局，一要完善財政部門職責分工，形成專職監督和業務機構的縱橫聯動、齊抓共管的工作格局； 二要完善信息化建設，加快財政信息化步伐，建立財政監督基礎數據庫，實現網上查詢、實時監控、信息共享，使財政資金運行過程置于財政監督部門的監控之下，及時發現財政管理中的漏洞，糾正財政運行偏差；三要完善績效評價機制。將績效評價納入財政監督職責設計，將績效評價結果作為預算編制、調整的重要依據，要針對監督檢查過程中發現的問題，不斷完善財政管理制度，使財政管理逐步走向科學化、規范化。在財政大監督理念下，鄉鎮（街道）財政部門要緊緊圍繞服務和管理，立足財政特點，切實做好預算編制管理、組織協調收入，對各項財政涉農補貼資金、專項資金、項目資金、政府性債務等實行一個漏斗向下實時加以監管，使國有資產管理、單位財務管理和政策研究、執行及反饋等重點工作，貫穿于財政監督工作之中，實現制度化。

四是強化鄉鎮（街道）財政干部隊伍建設。合格的鄉鎮財政隊伍是鄉鎮財政資金監管職能高效有序運轉的關鍵。目前鄉鎮財政所人員普遍存在青黃不接、業務素質良莠不齊的現象，統一招錄一批經濟、財會和計算機類專業人才，充實鄉鎮（街道）財政干部隊伍；加強干部培訓教育，制定培訓計劃，由省、市、縣（區）分期分批對鄉鎮（街道）財政干部進行輪訓，以提高財政所人員監管能力和服務水平。另外，還有重要一點即給財政所正名正編。按照1995年中央編辦下發的《關于地方機構改革實施中若干問題的意見》明確指出：中央核定的各級機關行政編制總額，包括地方稅務部門……及鄉鎮財政所的人員。建議將鄉鎮財政所在職在編人員納入公務員管理序列，或參照公務員進行管理。鄉鎮（街道）財政所行使的是綜合管理職能，而其他同樣行使管理職能的鄉鎮站所都可以是公務員編制，那么就應當給財政所以正名正編，解決公務員編制，實行鄉鎮政府與縣（區）財政雙重管理，經費由縣（區）財政統一核撥，人員和業務由縣（區）財政局統一負責管理，并建立鄉鎮（街道）財政干部解決政治待遇的正常途徑，以消除財政所干部職工的后顧之憂?！?/p>