試點雖有成效 模式有待改進——以某省農業保險保費補貼政策執行情況為例

■薛鑫堂 何孝文 蔡 偉

2008年9月，按照財政部的部署，檢查組在對C 保險某省分公司2007年度會計信息質量檢查的同時，對該省農業保險保費補貼政策的執行情況進行了檢查調研，實地考察了該省A 市和B市有關市縣農險試點工作開展情況。

一、該省農業保險試點工作概況

（一）運行模式

該省在開展農業保險試點工作中采取招標選擇承保公司模式。由省政府選定C 聯合財產保險公司該省分公司和E 財產保險股份有限公司該省分公司作為農業保險試點工作承保公司，各縣（市）再在當地C 聯合財產保險公司或E 財產保險股份有限公司的分支機構中招標選擇，承辦農業保險業務。

2007年開展農業保險試點工作以來，該省先后采取了“委托代辦”和“聯辦共保”兩種投保模式。“委托代辦”模式即由政府委托保險公司代辦政策性農險試點的模式，保費剔除不超過15%的管理費用（由政府與保險公司共同使用，有的地區管理費用相當低）后由政府管理，承擔條款約定的保險責任，超賠也由政府承保賠償責任，保險公司不承擔賠償責任。但經過一年的試點，該省引入風險管理機制，提高風險防范意識，從2008年起在全省不再實行代辦模式，統一實行“聯辦共保”模式，即保險公司與政府聯合承辦，共同為農業標的保險，共保比例為4：6，共保比例即為保險責任的比例。例如：100 元保費中，首先按照省政府指導意見要求每年按農業保險保費收入的14%提取農險綜合管理費，于年度終了前撥付給保險公司 （由政府與保險公司共同專項使用）； 每年按農業保險保費收入的25%計提巨災風險準備金，剩余保費按照4：6 比例由保險公司與政府劃分，受災按照保險條款理算、賠付時，按照4：6比例由保險公司與政府共同支付賠款，當年支付賠款后的結余并入巨災基金，以備來年超賠使用； 如果當年超賠，則由保險公司與政府按照4：6 比例分別籌措資金承擔保險責任。農險財務實行單獨核算，資金存放財政部門專戶管理，封閉式運行。直到全部保費到賬后才將保費的40%劃入保險公司。經過一年試運行，該省從2008年不再實行代辦模式，統一實行“聯辦共保”模式。

具體到操作層面，三麥、水稻、玉米等種植業保險以村為單位統一投保；能繁母豬保險以鄉（鎮、場）和規模養殖戶為單位投保；淡水養魚保險以規模養殖戶為單位投保； 農機具保險以農戶、龍頭企業、或各類經濟組織為單位投保。業務操作由保險公司和政府牽頭部門一起具體落實，保險公司負責業務操作培訓，提供相關業務單證，各級政府和有關牽頭部門（農工部、農經站、畜牧水產局、獸醫站等）負責宣傳發動，登記造冊。市、縣（區）政府都成立促進農業保險發展委員會，分管市長和縣（區）為主任，各鄉（鎮）成立農業保險工作領導小組，由主要分管鄉（鎮）長為組長，加強協調和組織領導。

（二）保費補貼及申報途徑

該省農業保險種植業保險費率為5%，養殖業的能繁母豬、奶牛保險費率為6%。按照保障農民災后恢復生產、實行初始成本保險的要求，水稻、玉米等種植業每畝保險金額設200 元、300元、400 元、500 元四檔，對應的保費分別是10 元、15 元、20 元和25 元，由農民自愿選擇檔次并承擔保費的30%。因保險責任范圍內災害損失達到賠付標準，根據作物不同生長期參保農民可以得到相應賠償。能繁母豬實行應保盡保，每頭保費60 元，飼養者承擔20%，保險金額為1000 元。

該省農業保險的理賠委托承辦保險公司辦理，由當地市促進農業保險發展委員會制定農業保險工作的管理辦法和操作細則，下發各縣（區）執行。承辦保險公司牽頭，組織農業技術人員組成理賠定損小組，對受災情況進行查勘定損，并統一標準、公開程序、張榜公布，實行陽光操作，接受社會監督，理賠兌付時由本人帶身份證或戶口簿領取賠款、并簽字或蓋章，或由地方財政將理賠資金直接打入農戶的“一折通”里。

該省保費補貼方面，2007年三麥、水稻、玉米保險保費由中央財政補貼25%、省財政補貼25%、縣（區）財政補貼10%；能繁母豬保險保費省財政補貼50%、縣（區）財政補貼30%；奶牛保險保費省財政補貼50%，縣（區）財政補貼10%； 淡水養魚保險保費省財政補貼50%、縣（區）財政補貼10%。

該省申報財政補貼資金方面，由于該省實行省管縣財政體制，縣財政直接向省財政申報農業保險中央、省財政補貼。以該省B 市為例，B 市農業保險補貼主要包括中央及省財政補貼、縣財政補貼兩個層次。申報方式為保險公司首先出具保單，縣財政將保單通過電子網絡傳送到省財政，省財政核實保單后將中央及省財政補貼劃撥給縣財政賬戶，縣財政再將收取的保費、中央、省及縣財政補貼納入農業保險財政基金專戶，實施封閉運作，用來支付各項費用及賠款支出，理賠資金直接打到農戶存折上。

在農險資金管理方面，市、縣（區）財政部門負責農業保險資金的核算和管理工作。各縣（區）財政局在縣級農村合作銀行或農村信用聯社開設農業保險資金專戶，用于農業保險資金的繳存、理賠資金“一折通”發放以及巨災風險準備金的積累。市、縣（區）財政部門承擔的保費補貼資金及巨災風險準備金，列入本級財政預算。各級財政保費補貼資金按有關規定通過縣財政中央專項資金特設專戶或區財政國庫劃入縣級專戶，各縣（區）當年保費總額提取應付承辦保險公司管理費用后，按聯辦共保比例分屬承辦保險公司和縣級專戶存儲和管理。市、縣（區）審計部門、促進農業保險發展委員會負責對農業保險資金使用情況的監管。

二、存在的主要問題及原因

（一）享受中央財政補貼的農業保險與“政府引導、市場運作”的基本原則不相符

按照財政部農險政策規定，中央財政種植業保險保費補貼工作的基本原則是政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進，各級財政給予補貼，保險機構是市場運作的主體。而該省的做法實際上是保險機構代理政府的一種行為，政府是主體，保險機構只是參與農業保險，其主要職責是出保單和按一定比例支付賠款，保費收入并沒有進入保險公司，而是全部交給當地財政賬戶上。嚴格意義上，這種模式不是真正的保險，而是一種政府主導的風險互助基金行為。

通過對該省農業保險執行情況的了解，在B 市和A 市的實地調查，該省的農業保險均采取與保險公司委托代辦或聯辦共保的形式，即保險公司對承保險種出具了正式的保單，但保費和賠款支出均由政府專戶專項管理核算。在D 縣農險核算檢查中，2007年度收取的保費合計1604.01 萬元，賠款支出合計654.60 萬元，均在縣財政局農險基金專戶核算，并未劃轉到保險公司作保費收入核算。

（二）存在虛報中央財政補貼資金現象

按照財政部規定，中央財政補貼是在各級地方政府補貼到位情況下才支付給保險公司的，而據了解，現在的實際情況是中央和省的財政補貼一般能到位，而市縣補貼往往沒有到位，資金也沒有撥付給保險公司，市縣政府存在虛報中央財政補貼資金問題。同時存在將不屬于中央補貼的保險險種保費申報中央補貼現象。農業保險保費補貼僅對玉米、水稻、大豆、小麥和棉花等五種特定農作物可申報中央補貼。而《B 市農業保險試點工作情況匯報》 材料表明，該市2007年度油菜保費為2052.83萬元，其中申報中央和省財政補貼1026.26 萬元，所有資金均由上級財政直接劃撥給地方財政，該保費并未撥付給保險公司。

（三）地方政府面臨巨大風險

采取委托代辦模式時，實質上是地方政府在承保，一旦發生重大災情造成巨額損失，農險基金無法滿足賠款需要時，就存在巨大賠付風險。對保險公司而言，出具了保單即與農戶構成保險關系，但保險公司既未收到保費，也未提取相應風險準備金，一旦發生重大險情，需要由保險公司承擔超賠責任，保險公司將陷入無錢可賠的境地，存在法律風險和經營風險。從D 縣農險調查情況看，保險公司雖然對承保事項出具了保單，與政府簽訂的是委托代辦協議，并未實際收取保費，同時對應承擔的理賠執行相應的責任，所有理賠責任轉嫁給縣財政，地方政府存在賠付的巨大風險。

2007年度D 縣發生的水稻理賠支出為636.85 萬元，均由農險基金專戶支付，該農險基金專戶資金由縣財政局進行專戶專人管理，除存款利息收入外，無其他收益。水稻的承保費率是5%,即每畝水稻收取保費15 元，發生險情賠付是300 元/畝，可見，如果發生重大災情，存在保費基金不足以賠付時，其賠款資金缺口將成為一大隱患。

（四）地方財政補貼不能真實到位

按照財政部相關政策，農業保險試點地區只有地方財政補貼到位后才給予中央財政補貼，而根據檢查組對B市D 縣農業保險財政基金專戶檢查情況看，地方財政補貼真實到位情況堪憂。首先，保險公司是在沒有收到保費情況下先開具的保單，而縣財政根據開具的保單向省財政申報中央及省財政補貼，省財政只核實是否開具了保單，而沒有核實縣財政補貼是否到位就撥付了中央及省財政補貼，沒有監督地方財政補貼到位的真實性。縣農業保險財政補貼安排在第二年財政預算中，第二年才能到位。以2007年度D 縣農業保險縣級補貼為例，2007年度縣級財政應到位的小麥、油菜、母豬補貼885.28萬元直到調查前一天才到位。

（五）造成保險公司會計信息失真

保險公司出了保單，卻未作保費收入，賠款支出也沒有進大賬。由于政府資金沒有進入保險公司賬戶，所以雖然保險公司出了保單，保費卻只是虛擬掛在賬上，沒有入大賬，保險公司也未將其作為保費收入。相應賠款支出也沒有進大賬。存在會計信息失真問題。如C保險該省分公司B 中心支公司2007年度開具的農業保險保單金額為1002.89萬元，但在賬面上未反映1002.89 萬元的收入，僅對委托代辦協議規定的管理費用作為其他業務收入入賬；實際發生賠款為102.13 萬元，也未在賬面上反映102.13 萬元的賠款支出； 鑒于由政府監管的農險專戶直接或在保險公司賬號上過渡匯入農戶賬戶，保險公司僅按協議規定的項目進行列支。而A 下轄市農險匯報材料中反映2007年度該市保費收入425.64 萬元，但在C 保險該省分公司A 中心支公司賬面上也未反映該保費收入。

（六）財政補貼農險品種過于單一，補助方式缺乏靈活性

2007年省、中央補助農險品種僅限于水稻、小麥、玉米、大豆、棉花等五大作物和能繁母豬，這些在當地農業結構中所占比例不一，補貼品種單一，農民參保積極性不高。另外，在制定財政補貼政策時，往往要求當地投保率達到一定標準，并附帶有地方財政補貼配套要求，而農業大縣往往是經濟弱縣，縣級財政相對比較困難，這些硬性要求造成農業大縣財政壓力比較大。以B 市D縣為例，該縣的主要經濟作物是水稻、小麥和油菜，而財政并未對油菜品種進行保費補貼，這就影響了農民的種植熱情；而對可承保補貼的玉米和大豆又并非適合當地生長的經濟作物，則農民對無保費補貼的經濟作物辦理保險的熱情不高，這就導致了當地部分經濟作物的參保空白。

三、促進農業保險科學發展的建議與思考

開展農業保險試點是黨中央、國務院新時期關注民生、加大對“三農”工作支持力度的新探索、新舉措，農業保險補貼更是一項利國利民的實事、好事，但由于還處于試點階段，對農業保險的內在規律還不熟悉，運行模式還有待探索、優化，應針對試點階段暴露的問題及時總結分析，不斷加以改革完善，使各級財政補貼發揮最大效益，促進農業保險走入科學發展道路。

（一）農業保險應堅持“政府引導、市場運作”的原則

根據對該省部分縣市2007年采用“委托代辦”農業保險模式調研表明，雖然代辦模式能夠按照政府意愿有效擴大農業保險覆蓋面，但由于保險公司只收取代辦手續費，不承擔風險，農業保險沒有起到應有的強化管理和分散風險的作用，從而導致地方政府面臨較大的風險和賠付壓力。因此應盡量避免采用政府主導的代辦模式，而農保工作的復雜性也表明，單純依靠保險公司開展農業保險也是不行的，應按照“政府引導、市場運作”的原則，發揮市場的主體地位，由政府負責發動宣傳工作，保險公司負責保險業務的具體運營，農戶自愿參保。保險公司開具保單，應及時將包括各級財政補貼在內的保費收入劃入保險公司賬戶，使保險公司能大范圍內統籌管理保費收入，充分發揮保險的統籌作用。

（二）加強對各級財政補貼資金的監督管理

針對檢查中發現地方財政補貼資金到位不及時現象，應采取有效手段加以解決。一方面在申報中央及省財政補貼資金過程中，應明確規定縣市財政補貼資金的到位期限，作為申報條件對縣市財政加以約束；同時省財政應加大督查力度，跟蹤檢查縣市財政補貼資金真實到位情況，保證財政補貼資金能在當年及時到位。

從長遠看，為了保證農險財政補貼資金的安全性和真實性，可以考慮由省財政統籌管理各級財政補貼資金，在省財政設立省級農險基金財政專戶，中央和省財政補貼資金、縣市財政補貼資金和基層政府機構代收的保費均在規定期限內劃入省級專戶，在保險公司向農戶開具保單后，由省財政集中向承保保險公司省公司支付保費及財政補貼資金，實現收支兩條線，從而避免資金運行過程中的滯留、挪用、到位不及時等現象。

（三）保險補貼標準應考慮客觀情況，區別對待

一是應根據地區差異，對不同地區中央財政給予補貼的品種應不同，使財政補貼資金發揮最大效益。二是補貼比例應隨標的累進提高，由于農業大縣往往是經濟弱縣，可以考慮投保標的數量越大，中央及省財政補貼比例越高的模式，緩解農業大縣的財政壓力。

要鼓勵保險公司創新保險品種，針對當地農業不斷設計適合農戶需要的新品種，財政補貼尤其是地方財政補貼應向這些適合當地需要的新品種傾斜，鼓勵不同保險公司進行創新競爭。

（四）整合惠農資源解決收費難問題

這個問題的解決，應考慮兩種方式：一是由政府承擔。以該省2007年小麥和水稻播種面積7095.7 萬畝來看，農民以自繳最低檔次保費每畝3 元計算，全省只有2 億多元；二是用整合支農資金的方式解決。目前國家對農民每畝農田的糧食直補、良種補貼和農資綜合補貼等支農資金已有一百多元，而農民應繳納的每畝保費 （水稻和小麥）不到其十分之一，比例很小。國務院在《關于保險業改革發展的若干意見》中已經明確 “將農業保險作為支農方式的創新，納入農業支持保護體系”，已經為這種解決方式提供了政策依據。而且，把農業保險覆蓋到全體農民后，保費在支農資金整合后統一收取就應該成為必然。對這兩種方式，都應以統一投保的基本檔次為準，選擇高于基本檔次的保費部分，由農民自己承擔。如果能這樣，將會大大減少農業保險的運作成本和工作難度。

（五）選擇適當的經營模式

在概率事件下，農業保險的個人邊際損益與社會邊際損益存在明顯差異，對個人而言可有可無的保險，對社會而言卻十分必要，這一性質決定了只有政府和保險企業發揮合力，才能把農業保險的效能發揮到最大。目前世界各國農業保險模式雖然不同，但都采取了市場和政府相結合的農業保險資源配置模式。就目前中國農村的特點，特別是關系到人民生活的糧食及農畜產品生產特點，決定著目前農業保險聯辦共保模式的必要性。一方面，政府的職能觸及到廣大農村的各個方面，這是任何一個媒質無法比擬的，其宣傳、技術、服務資源涉及農村的每個角落。就大眾而言，農村政府部門是廣大農民唯一依靠和信賴的，保險主體只是在農業風險上予以管理與控制，所以政府與保險主體的聯辦共保模式是試點的必然階段，即便是農業保險的發達國家也是采取市場和政府相結合的資源配置模式。我國是一個處于發展中的農業大國，建立農業保險補償機制符合我國國情，即通過財政、農業、水利、氣象、宣傳等部門的政策引導，鼓勵農戶、龍頭企業、專業合作經濟組織參加保險，調動多方力量，增強農業抗風險能力，通過保險主體市場商業化經營，建立風險預警管控機制，防范和化解農業生產風險，其中政府發揮社會管理、協調組織、財政支持的職能，保險主體發揮分散風險、專業服務的職能，這樣一方面減輕了政府自身負擔，促進了社會和諧；另一方面也充分發揮了保險輔助社會管理功能，拓展了自身發展空間。

（六）理順政府與保險主體關系

從該省農業保險試點情況看,理順政府與保險主體的關系對今后農業保險發展至關重要。首先，正確看待農業保險中的政府與保險主體的關系。一是要處理好參與各方的利益分配關系，制定合理的費用開支標準，協調有關部門制定農業保險手續費管理辦法；二是政府部門應增強大局意識，保證農業保險政策效能的發揮；三是政府和保險企業都要跳出局部利益，相關政府部門應加強溝通，從大局出發，相互協作，促進農業保險發展。保險同業間應通過管理、服務和科技含量來占領市場，抑制惡性價格競爭。其次，為農業保險發展提供有利環境。政府方面,一要強力推動擴大農業保險覆蓋面，拓寬保費籌措渠道，引導農民提高保險意識，為農業保險的發展提供保障。二要適度引入競爭，為保險企業提供公平競爭環境。三要不干預保險經營，保證保險企業有經營自主權。保險企業方面：一要加強和改善經營，嚴格管理，確保農業保險補貼政策用足、用對、用好，做到讓農民安心，讓政府放心。二要加大創新力度，在公司管理、產品設計、承保、理賠等環節下工夫，為農業發展提供全方位保障。三要提供優質高效的保險服務，讓農民真正得到實惠。

（七）為農業保險提供法律依據

農業保險業務仍處于試點階段，法律規范不完善。目前，各保險企業是參照商業險的經營規則來開展農業保險的各項業務。由于農業保險的特殊性，必須盡快推動相關立法工作，對農業保險的承保、理賠、財務處理、再保安排、稅收政策予以明確。一方面為保險企業自主經營管理和政府監督提供法律依據;另一方面督促政府減少干預保險經營，有效維護農民的利益，保障保險企業的償付能力。

提高農業保險經營的透明度。政府可以依法對經營農業保險業務的保險機構進行監督，對農業保險業務承保、理賠、財務核算等內容進行定期監督，監督信息在政府內部進行共享，對出現問題的保險主體按照有關規定進行處理，保證政府監督的合法性和透明度。保險主體應增強農業保險經營的透明度，自覺接受各方監督。該項業務作為非完全商業性運作的險種，涉及政策、保險主體、農民等多個利益群體，保險機構應制定相應制度，定期將農業保險的相關信息進行披露，提高經營的透明度。★