央企特殊資金、“小金庫”存在的問題及進一步規范措施

江蘇師范大學管理學院 梁棟楨

國務院國資委近日發布了 《加強中央企業有關業務管理防治“小金庫”若干規定》和《關于加強中央企業特殊資金(資產)管理的通知》，要求中央企業要進一步完善內控制度，規范會計核算，強化審計監督。據悉，這是國資委首次對央企“小金庫”和特殊資金的管理提出規范要求。長期受到各方質疑的央企“小金庫”和“特殊資金”問題將有望得以解決。

不管是特殊資金還是“小金庫”，有明確的規定是非常必要的。總的來說，央企及各級子企業在日常的工作中涉及到的資金金額都很大，如果對這些資金的使用沒有明確的規定，則大部分資金的管理處于空白地帶，各級子企業更為嚴重。于是，特殊資金和“小金庫”便成為了少數人用以斂財的工具。而實際上，除了中央企業之外，還有包括國有企業在內，特殊資金和“小金庫”問題都是一個存在很久的問題。

據悉，在2010年至2011年期間，國資委便組織開展中央企業“小金庫”專項治理工作，經過兩年的專項治理，“小金庫”問題取得了明顯的成效。在治理的過程中發現，有一部分的央企，尤其是基層子企業，在某些方面存在著管理隱患，規章制度不健全，如績效薪酬分配、工程項目趕工費、代扣代繳手續費返還等方面。而所謂特殊資金，是指包括職工互助基金，企業慈善基金會管理的資金，企業工會管理的資金，職工持股會管理的資金，企業代管的社會保險資金、企業年金、住房公積金等企業雖不擁有所有權但承擔資金安全管理責任的資金。對這些資金，企業不具有所有權或未納入會計報表合并范圍，但要承擔管理責任，一旦出現損失將影響職工利益。

一、特殊資金及“小金庫”形成途徑

從以往經驗來看，特殊資金及“小金庫”的形成主要有兩種途徑，一種是自然形成于業務和工作往來之中的，如當一筆業務做成之后所收到的手續費或者回扣之類，另外一種是部分企業特意的、有目的的提前建立“小金庫”，比如一項業務談判的表面價格是30 萬，合同簽訂的也是30 萬，但是私下真正的合同金額可能只有23 萬，那么中間7 萬的差價便形成了小金庫。這些“小金庫”一旦形成，其后果基本一致，就是由領導掌握，雖然有時候也會進行記賬等管理，有一定的公開性，但其本質仍是灰色收入。正是因為“小金庫”管理不夠透明和公開，所以出現問題也在所難免。

在對近年來小金庫及特殊資金的案件進行統計并分析后，我們發現“小金庫”及特殊資金的使用成為了少數人得以大肆斂財的慣用伎倆。有些企業在長期經營及管理中，逐步將預算外資金及部分經營收入設置為小金庫，雖然其性質仍屬于國有資產，但名義上主要是用于計劃外支出、對外投資及給職工發放福利。又因為只有少數的經手人員及主管人員知道，且在日常的保管中手續又不健全，所以存在著較大的隱蔽性，很難被紀檢、審計及司法機關發現，因此，特殊資金及“小金庫”就很容易導致私分、貪污、挪用等犯罪行徑的發生。

二、特殊資金及“小金庫”管理方面存在的問題

在之前對特殊資金及“小金庫”的治理中發現，部分中央企業特別是基層子企業，在很多方面存在著隱患，在績效薪酬分配、廢舊物資處置、工程項目趕工費、代扣代繳手續費返還等業務處理、改制上市剝離資產與輔助經營單位管理等方面存在著管理要求不清晰、管理責任不明確、規章制度不健全等問題。根據財政部數據，從2009年中央正式開展“小金庫”專項治理工作以來，在三年間共發現“小金庫”60722 個，涉及金額315.86 億元，責任追究10429 人。

“小金庫”在管理上存在著一定的難度，主要有以下原因：一是思想認識不到位，也是最為普遍的原因，部分領導認為搞“小金庫”又沒有完全進自己的腰包，而是為了大家謀取福利，同時普通職工對于“小金庫”也是比較理解和容忍。二是領導的權利過大。國企的管理模式是金字塔式的，并且大部分的一把手都是從上級委派的，行政級別很高，一旦發生“小金庫”問題，貪污腐敗的問題就極易發生，尤其是當審計單位同企業有一定利益關系的時候。三是，雖然部分企業也花了大量的時間和精力制定了很多切實可行的規章制度，但當遇到問題的時候，覺得遵循規章制度辦事比較麻煩，所以在執行規章制度上存在著較大的隨意性，甚至會有章不循，有制不遵，部分企業長期違規操作，私設賬外賬、“小金庫”，部分企業對財產支配權、經營決策權、行政管理權監督不力，尤其是對一把手基本沒有任何的監督，所以才導致產生了大權獨攬的局面。四是治理“小金庫”的法律法規方面存在空白。當前的法律法規中，關于“小金庫”方面的法律法規不夠明確，比如部分“小金庫”的資金來源是通過假發票等非法票據騙取資金，這種行為顯然違反了現行的關于發票管理的規定及稅收征管法，而通過虛列支出轉出資金而設立的“小金庫”，則違反了預算法、會計法，因此在一定程度上導致法律對于“小金庫”懲治力度削弱的原因是法律法規的分散性。同時從以前的案例看，有人認為私設“小金庫”是一種不折不扣的腐敗行為，又有人認為私設“小金庫”應被視為違規違紀，因此從法律上進行定性是一大難點。因為截至目前我國法律對此仍未有明文規定，所以不能籠統地說私設“小金庫”屬于違法行為，只能說是違背了黨紀、政紀，是群體組織離軌行為。

三、進一步規范特殊資金及“小金庫”管理建議

正是基于以上原因，《加強中央企業有關業務管理防治“小金庫”若干規定》才應運而生。文件中明確規定，項目業主以趕工費等名義支付給央企及各級子企業的，合同金額之外的各類補貼、獎勵，均構成施工單位的工程收入。央企及各級子企業不得以其他單位或者個人名義直接發放職工福利、獎勵或者單獨留存。以往，召開會議的費用具體花費多少也沒有確切的數字。針對這個問題，規定指出，央企及各級子企業要遵循勤儉節約、提高效率的原則，完善各類會議申請、審批、報銷程序，進一步強化各類會議費的管理，壓縮不必要的會議開支，嚴格控制會議規模，規范會議憑證管理、報銷單據，嚴禁虛構會議名目預存會議費或者用于其他地方。

（一）對中央企業領導權力進行制約和監督，加大黨紀政紀懲治力度。因為法律上對特殊資金及 “小金庫”管理方面存在著模糊性，因此，此次國資委明確定義中央企業及其基層下屬企業的特殊資金及 “小金庫”，其積極意義非常顯著。“小金庫”的出現都是千方百計地挪用資金，鉆法律法規的空子。一旦規定明確了特殊資金的用途，也就間接鏟除了特殊資金及 “小金庫”得以生存的土壤。但是如果想要從根本上規范中央企業的財務管理，還是應該對中央企業的領導，尤其是其一把手的權利進行有效監督和制約。

據悉，規定中共十條，要求中央企業堅持糾建并舉、注重預防與綜合治理的原則，進一步規范會計核算、完善內控制度、強化審計監督，建立并且完善防治特殊資金及“小金庫”的長效機制。由于特殊資金及“小金庫”的特殊性質，很多時候選擇的都是以批評教育加警示為主。此外筆者建議在治理“小金庫”的過程中還應該加大黨紀、政紀的監督及懲治力度。

（二）加強審計監督工作，建立特殊資金管理報告制度。國資委下發《通知》，意在加強對中央企業的資金監管，確保國有資產保值增值。《通知》要求中央企業要對特殊資金的對外投資情況進行一次全面清查，并定期對企業特殊資金開展內部審計或專項檢查。且對中央企業應當依據特殊資金的性質以及委托管理機構的要求，分類建立報告、公示制度，保障資金繳納人或受益人對資金使用情況的知情權。值得關注的是，此次《通知》明確指出嚴禁將特殊資金用于投資風險不可認知的業務或高風險業務，嚴禁將特殊資金用于對外拆借、擔保或抵押、質押。建立管理機制。

從當前的情況看，一些中央企業的資金管理制度還不夠完善。一方面企業自身資金管理不嚴格，一些資金的使用會產生浪費、違規違紀的現象，另一方面企業生產經營所需資金難以滿足企業需求。因此除了查漏補缺之外，中央企業的資金管理更重要的是應該建立完善的資金管理機制，使得中央企業的資金更加有利于企業的發展，更好地促進國有資產的保值增值。所以與“小金庫”有針對性的堵漏相比，更應該建立管理體系對特殊資金予以管理。這部分資金雖然不屬于企業，但是其規模很大。而目前的文件更多地是指出了不能做用于什么事情，而對于探索資金的管理和保證資金的保值和增值方面并沒有提出一個確切可行的解決思路。因此，筆者建議對這部分資金的投資方式除了進行監管以更好地促進特殊資金的合理利用以外，還應該對其增加審計監督工作，并建立特殊資金的管理報告制度，使特殊資金的使用能夠每時每刻受到監管部門及員工的有效監督，防止資金的流失。

國有資產管理委員會.2011.關于加強中央企業特殊資金（資產）管理的通知，國資發評價【2012】6 號。