對(duì)央企特殊資金管理控制的對(duì)策研究

上海對(duì)外貿(mào)易學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院 吳 蔚

一、文件解讀

國(guó)務(wù)院國(guó)資委近日研究制定下發(fā)了 《加強(qiáng)中央企業(yè)有關(guān)業(yè)務(wù)管理 防治“小金庫”的若干規(guī)定》和《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)特殊資金（資產(chǎn)）管理的通知》，進(jìn)一步鞏固中央企業(yè)“小金庫”專項(xiàng)治理成果，建立防治“小金庫”的長(zhǎng)效機(jī)制；推動(dòng)中央企業(yè)加強(qiáng)特殊資金（資產(chǎn)）的管理。這是國(guó)資委首次對(duì)央企特殊資金的管理提出規(guī)范要求。由此，飽受詬病的央企“小金庫”和“特殊資金”問題將有望得以解決。國(guó)資委稱，嚴(yán)禁將特殊資金用于對(duì)外拆借、擔(dān)保或抵押、質(zhì)押。通知出臺(tái)有利于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理，提升國(guó)有資產(chǎn)的質(zhì)量和使用效率。堵塞資金漏洞在“小金庫”問題上，相關(guān)部門已強(qiáng)調(diào)多次。此次，國(guó)資委發(fā)布《規(guī)定》和《通知》是為了進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，提升國(guó)有資產(chǎn)的管理水平。

可以看出，國(guó)資委這次對(duì)企業(yè)“小金庫” 的各個(gè)環(huán)節(jié)都作出了明確規(guī)定，堵塞企業(yè)違規(guī)的出口。出臺(tái)《規(guī)定》應(yīng)該與之前中央開展的“小金庫”專項(xiàng)治理有關(guān)。在之前專項(xiàng)治理過程中，部分中央企業(yè)特別是一些基層子企業(yè)，在工程項(xiàng)目“趕工費(fèi)”、績(jī)效薪酬分配、代扣代繳手續(xù)費(fèi)返還等業(yè)務(wù)處理，以及廢舊物資處置、改制上市剝離資產(chǎn)與輔助經(jīng)營(yíng)單位管理等方面規(guī)章制度不健全，管理責(zé)任不明確，管理要求不清晰，存在管理隱患。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，自2009年中央正式展開“小金庫”專項(xiàng)治理工作以來，3年間全國(guó)共發(fā)現(xiàn) “小金庫”60722個(gè)，涉及金額315.86 億元，責(zé)任追究10429 人。保障“特殊資金”，國(guó)資委下發(fā)《通知》，意在加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的資金監(jiān)管，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。國(guó)有企業(yè)對(duì)“特殊資金”擁有管理權(quán)，但如果管理不善，也有可能導(dǎo)致資產(chǎn)流失。《通知》要求中央企業(yè)要對(duì)特殊資金的對(duì)外投資情況進(jìn)行一次全面清查，并定期對(duì)企業(yè)特殊資金開展內(nèi)部審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)檢查。并且對(duì)中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)特殊資金的性質(zhì)以及委托管理機(jī)構(gòu)的要求，分類建立報(bào)告、公示制度，保障資金繳納人或受益人對(duì)資金使用情況的知情權(quán)。值得關(guān)注的是，此次《通知》明確指出嚴(yán)禁將特殊資金用于投資風(fēng)險(xiǎn)不可認(rèn)知的業(yè)務(wù)或高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁將特殊資金用于對(duì)外拆借、擔(dān)保或抵押、質(zhì)押。建立管理機(jī)制從目前的情況來看，部分央企的資金管理制度還不盡如人意。一方面企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資金往往難以滿足需求；另一方面，企業(yè)自身資金管理不夠嚴(yán)格，部分資金使用中出現(xiàn)違規(guī)、浪費(fèi)的情況。除了住房公積金外，目前中石油、中糧集團(tuán)、中鋼集團(tuán)等多數(shù)央企都設(shè)立了企業(yè)年金，用于員工養(yǎng)老。此前國(guó)資委也專門給出關(guān)于央企試行企業(yè)年金制度的指導(dǎo)意見，但未就其使用情況做具體規(guī)定。

中央企業(yè)特殊資金主要包括：職工互助基金、企業(yè)慈善基金會(huì)管理的資金、企業(yè)工會(huì)管理的資金、職工持股會(huì)管理的資金、企業(yè)代管的社會(huì)保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金、住房公積金等企業(yè)雖不擁有所有權(quán)但承擔(dān)資金安全管理責(zé)任的資金。以及屬于企業(yè)所有但尚未并入會(huì)計(jì)報(bào)表的各類資金。從這部分資金性質(zhì)來看，它們大部分是職工自己集合在一起或者企業(yè)為職工所支付的資金，其用途也大都屬于為了提供住房和養(yǎng)老等的基本保障或者為了應(yīng)付不測(cè)之需。企業(yè)對(duì)這部分資金未納入會(huì)計(jì)報(bào)表合并范圍或者是不具有所有權(quán)，但是需要承擔(dān)管理責(zé)任，如果將這些資金用于高風(fēng)險(xiǎn)投資活動(dòng)，一旦出現(xiàn)了難以控制的虧損，非常容易引發(fā)一系列的問題，影響到職工的切身利益。

國(guó)資委之所以對(duì)央企特殊資金管理提出規(guī)范要求，是因?yàn)樵诮陙韺?duì)“小金庫”的治理中，國(guó)資委發(fā)現(xiàn)央企特殊資金管理存在著一定的隱患，于是發(fā)文專門加強(qiáng)對(duì)其管理。國(guó)資委表示，在清查治理中發(fā)現(xiàn)了“小金庫”產(chǎn)生的原因和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，尤其是央企的子公司，存在著管理隱患，管理責(zé)任不明確，也是“小金庫”產(chǎn)生的主要方面。“小金庫”指的是另設(shè)賬目于單位財(cái)務(wù)之外的公款，當(dāng)前單位私設(shè)“小金庫”僅屬違紀(jì)但不違法。腐敗的資金來源是“小金庫”，單位可以通過多種方式增設(shè)“小金庫”用于集體或者個(gè)人消費(fèi)，包括收入不記賬、截留上交款項(xiàng)、虛列支出等方式。實(shí)際上，在發(fā)出上述通知的同時(shí)，國(guó)資委也下發(fā)了防治“小金庫”的若干規(guī)定，特殊資金管理不到位，很容易變身為企業(yè)的“小金庫”，但是其流弊不止于此。通過通知我們可以了解到，有個(gè)別的央企把特殊資金用在了特殊地方，有些甚至是用在了擔(dān)保、抵押、質(zhì)押或者對(duì)外拆借等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。因此國(guó)資委要求加強(qiáng)特殊資金的管理，一是由于要進(jìn)一步防治“小金庫”，二是要將特殊資金的管理規(guī)范化，保障職工的合法權(quán)益。特殊資金的類別眾多，規(guī)模很大，一旦被挪用，或者用戶高風(fēng)險(xiǎn)投資活動(dòng)，很容易傷害到職工的利益，引發(fā)財(cái)務(wù)的問題。從理論上講，國(guó)資委對(duì)央企進(jìn)行監(jiān)管，特殊資金雖然不屬于央企所有但是由央企進(jìn)行代管的，因此國(guó)資委有責(zé)任，也有職權(quán)對(duì)特殊資金的使用作出管理規(guī)范。為加強(qiáng)央企特殊資金管控，筆者從以下幾方面提出建議。

二、政策建議

（一）建立特殊資金管理體系。“小金庫”治理著重在有針對(duì)性的堵漏，而對(duì)于特殊資金的管理更重要的是建立一套管理體系。特殊資金雖然不屬于企業(yè)，但是其規(guī)模很大，而《通知》主要指出什么事情不能做，并沒有提出一個(gè)解決思路來解決基金管理或者保值增值問題。很多央企的住房公積金、企業(yè)年金都有很大數(shù)額，若不對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，就有可能發(fā)生虧損或者違規(guī)使用情況。此外，對(duì)央企的資金管理除了查漏補(bǔ)缺外，還應(yīng)該建立完善的管理機(jī)制，確保利于企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。另外還需合理利用特殊資金，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督工作，建立資金管理報(bào)告、審計(jì)制度，使得特殊資金的使用受到監(jiān)管部門及員工的監(jiān)督，防止資金的流失。

（二）確立監(jiān)管主體。近年來，央企濫發(fā)福利的消息不絕于耳，在去年公布的17 家央企財(cái)務(wù)收支審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，有7 家涉及違規(guī)發(fā)放補(bǔ)貼、旅游費(fèi)、獎(jiǎng)金等現(xiàn)象，薪酬管理問題嚴(yán)峻。因此國(guó)資委試圖針對(duì)央企建立特殊資金和“小金庫”監(jiān)管制度，解決薪酬管理過度寬松的問題，出發(fā)點(diǎn)誠然很好，但在監(jiān)管主體的選擇及定位上存在一定的問題。通知要求，央企定期對(duì)特殊資金開展專項(xiàng)檢查或內(nèi)部審計(jì)，對(duì)特殊資金對(duì)外投資情況一次性全面清查。即國(guó)資委仍然是在實(shí)行內(nèi)部監(jiān)管，自查自糾。依然未解決以往的問題，那么究竟應(yīng)該讓誰來充當(dāng)監(jiān)管主體？ 當(dāng)然應(yīng)該要特殊資金的主人來定，然而，全民所有不可能全民都來監(jiān)管，可授權(quán)給代表來監(jiān)管，如審計(jì)部門、群眾組織、人大、政協(xié)、司法部門、人民團(tuán)體和媒體，對(duì)央企進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)要加強(qiáng)資金管理和使用的透明度，國(guó)資委的新規(guī)定才能起到實(shí)際的效果。

（三）理順關(guān)系，保障企業(yè)職工的“話事權(quán)”。因?yàn)樘厥赓Y金是企業(yè)職工共有或者所有的資金，所以這些資金企業(yè)究竟如何使用，企業(yè)的職工更加應(yīng)該有 “話事權(quán)”。比如職工互助基金是職工在自愿的情況下交納的互助金設(shè)立的群眾性專項(xiàng)基金。職工互助金怎么使用應(yīng)該獲得職工的認(rèn)可，或者最起碼應(yīng)該提高資金使用的透明度，定期進(jìn)行公示。又比如企業(yè)年金，是企業(yè)職工自愿建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，相關(guān)規(guī)定也指出應(yīng)該建立集體協(xié)商制度，同時(shí)企業(yè)年金的使用方案還應(yīng)該提交給職工代表大會(huì)或者職工大會(huì)討論通過。因此，企業(yè)年金并非企業(yè)想如何用就能如何用的。

在規(guī)范央企特殊資金方面，一方面國(guó)資委拿出了管理規(guī)定；另一方面，日常運(yùn)作中，還必須加強(qiáng)資金所有人主體權(quán)益，建立相關(guān)機(jī)制，理順相關(guān)關(guān)系，在遵循法規(guī)基礎(chǔ)上，讓企業(yè)職工能夠擁有決定權(quán)和自主權(quán)。比如，國(guó)資委要求，企業(yè)對(duì)于其投資方向有限制性規(guī)定的特殊資金，可在允許的范圍內(nèi)開展投資活動(dòng)。那么這部分特殊資金，企業(yè)是否開展投資活動(dòng)？投資活動(dòng)如何開展？ 都必須通過相關(guān)的程序，召開職工代表大會(huì)或者職工大會(huì)獲得企業(yè)職工的同意。

在理順國(guó)資委、央企、職工三者之間的關(guān)系后，便能清晰地認(rèn)識(shí)特殊資金的用途和性質(zhì)以及如何對(duì)特殊資金進(jìn)行規(guī)范化管理。如此一來，央企特殊資金便能逐漸得到規(guī)范管理及正確對(duì)待，不會(huì)被企業(yè)亂管濫用，使得職工合法權(quán)益受到損失。日常運(yùn)作中還應(yīng)該建立并理順相關(guān)機(jī)制，強(qiáng)化資金所有人的主體權(quán)益，讓企業(yè)職工在遵循法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，擁有決定權(quán)和自主權(quán)。

（四）加強(qiáng)特殊資金管理的規(guī)范化、透明化。《規(guī)定》和《通知》的下發(fā)，其目的是把企業(yè)的“小金庫”納入正規(guī)管理體系，對(duì)特殊資金出臺(tái)管理意見，則是希望企業(yè)不傷害所有權(quán)人的權(quán)益，對(duì)特殊資金的管理做到權(quán)責(zé)對(duì)等。《通知》要求管理要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效化、規(guī)范化，而建立長(zhǎng)效化、規(guī)范化的管理體系對(duì)于特殊資金來說，只是一個(gè)條件，想要達(dá)到這個(gè)目的的基礎(chǔ)是在于透明化。無論是中央企業(yè)還是其他國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)，都需要對(duì)特殊資金進(jìn)行透明化管理，因?yàn)槠渌麌?guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)也存在一些特殊資金，也需要在透明化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)管理的長(zhǎng)效化及規(guī)范化。

《通知》中指的特殊資金，其來源是企業(yè)對(duì)于職工福利的支出，其所有權(quán)屬于部分或者全體的企業(yè)員工，比較典型的比如補(bǔ)充住房公積金、企業(yè)年金等。因?yàn)閬碓从谄髽I(yè)，所以這些特殊資金由企業(yè)代管更具有經(jīng)濟(jì)性和便利性，而因?yàn)槠涔芾碛谄髽I(yè)，也來源于企業(yè)，因此部分員工或者是全體員工的所有權(quán)只體現(xiàn)在名義上，管理方具備調(diào)動(dòng)、支配這些資金的機(jī)會(huì)和條件。實(shí)際上，企業(yè)和職工等所有權(quán)人在特殊資金的管理中，是一種委托代理的關(guān)系，若沒有規(guī)范，則有可能出現(xiàn)違背所有者利益的事情。比如用屬于職工所有的企業(yè)年金抵押企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，就屬于越權(quán)行事，若虧損的話，年金就會(huì)受到傷害，盈利了企業(yè)年金也不能受益。

因此保護(hù)資金所有權(quán)人的必要條件是嚴(yán)禁對(duì)外拆借、抵押、質(zhì)押、擔(dān)保特殊資金，規(guī)定企業(yè)的特殊資金不能用在風(fēng)險(xiǎn)不可預(yù)知的業(yè)務(wù)或者高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)上進(jìn)行投資。但是因?yàn)樗袡?quán)人一般是企業(yè)的退休員工或者是在職員工，與企業(yè)博弈中處于弱勢(shì)地位，無法與企業(yè)進(jìn)行談判，無法結(jié)成利益共同體，在信息上一般是處于閉塞狀態(tài)，提供了土壤為企業(yè)更好地實(shí)行違背所有權(quán)人的利益的操作。所以能夠確保企業(yè)在管理中遵循規(guī)范的基礎(chǔ)或者前提是讓特殊資金所有權(quán)人全面、及時(shí)、無礙地了解特殊資金的動(dòng)態(tài)和狀況，了解自己權(quán)益的保護(hù)程度，做到這一點(diǎn)就做到了特殊資金管理上的透明化。

1.國(guó)資委.2012.加強(qiáng)中央企業(yè)有關(guān)業(yè)務(wù)管理 防治“小金庫”的若干規(guī)定。

2.國(guó)資委.2012.關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)特殊資金（資產(chǎn)）管理的通知。