淺議中央企業資金管理

河南科技學院 孫居文

一、引言

2012年2月7日，中石化銷售有限公司參股的中石化四川銷售有限公司（以下簡稱四川中石化）被人實名舉報，舉報稱四川中石化利用高利放貸搶奪借款企業四川金鑫房地產開發有限公司（以下簡稱金鑫公司）的股權，四川中石化被卷入了高利放貸的漩渦，站在了輿論監督和政府監管的風口浪尖上。事件剛處于爆發的初期，金鑫公司一方稱是放高利貸，而四川中石化則辟謠說是房地產投資。在事情定性之前我們不可妄作結論，但可以從其中看出一些端倪：相關人士提供信息稱四川中石化挪用成品油銷售款和銀行貸款用于發放高利貸，總共有6 家房地產企業拿到四川中石化的貸款，年利率為36%，高額利息只有少部分用來入賬，其他都通過劃入“小金庫”的方式被相關利益方私分了。最讓人無法理解的是，金鑫公司的股權被黃波（四川中石化投資處副處長）劃到了自己名下，即使在承認這部分貸款屬于投資的前提下，我們也無法想象公司的投資行為最后卻讓利益歸于個人所屬。

盡管四川中石化高利貸事件需要在相應監管部門的取證調查后才能昭白天下，但這一事件反映了中央企業資金管理上存在化公為私的問題。國有企業是我國國民經濟的重要支柱，對國民生產總值的貢獻率占有相當大的一部分比重，而中央企業又是國有企業中的主力軍，因此加強中央企業的資金管理工作，防止中央企業利益的流失是極為重要的，正如《問政》有云：“政在去私，私不去則公道亡。”近期，國務院國有資產監督管理委員會發布了 《加強中央企業有關業務管理防治“小金庫”的若干規定》以及《關于加強中央企業特殊資金（資產）管理的通知》兩個文件，要求中央企業構建防止“小金庫”的長效機制，同時還要建立特殊資金（資產）管理報告制度，加強對特殊資金（資產）的管理。這是國務院國資委首次對中央企業“小金庫”和特殊資金（資產）的管理提出明文要求，反映了國務院國資委對中央企業資金安全的關注，長期受到質疑的中央企業“小金庫”和“特殊資金（資產）”問題將有望得到解決。本文也試圖從這兩個方面來談談中央企業的資金管理工作。

二、中央企業“小金庫”形成原因及防治對策分析

（一）“小金庫”概念的界定。我國對“小金庫”大范圍的治理主要有三次，隨著經濟的發展，關于“小金庫”概念的界定也有所區別。第一次是在1989年，國務院下發了《關于清理檢查‘小金庫’的通知》，將其定義為“侵占、截留國家和單位的收入，化大公為小公，化公為私，未列入本單位財會部門收支，私存私放的各項資金”；第二次大規模的治理是在1995年，黨中央和國務院批轉了《關于清理檢查‘小金庫’意見的通知》，將“小金庫”定義為“違反國家財經法規及其他有關規定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務會計部門賬內或未納入預算管理，私存私放的各項資金”；第三次是在2009年，將“小金庫”的概念界定為“違反法律法規及其他有關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金(含有價證券) 及其形成的資產”。除了實務界關于“小金庫”的規定外，還有學者從財務角度探討了“小金庫”的定義。金珧漢（2011）認為，“小金庫”表現為主體資金的體外循環，實際上是資金運作過程中的某一個環節出現了漏洞，使得財務管理體系失效了。此外，有些學者還通過“賬外賬”和“小金庫”之間的關系分析來界定“小金庫”的概念，如李永濤（2003）認為“小金庫”不等于“賬外賬”，二者沒有任何的交集，是兩種完全不同的財政違規行為。

筆者則認為兩者在邏輯上具有屬種關系，“賬外賬”是泛指，具有屬的概念，而“小金庫”是它的一種表現形式，具有種的概念，是具有聯系又有區別的財經違規行為。因此，筆者對“小金庫”是這樣認識的：它是“賬外賬”的一種表現形式，是單位及單位負責人為了私人利益，濫用職權、違反國家法規及其他相關規定而損害國家和單位的利益，通過侵占、截留國家和單位的收入以及虛列支出費用等方式而不列入本單位賬簿核算的各項資金。

（二）中央企業“小金庫”形成原因的分析

1.委托代理機制是“小金庫”產生的制度基礎。中央企業屬于全民所有，出于提高資源配置效率的需要，國有資產監督管理委員會作為國有股權的代理人，委托中央企業經營者從事管理和經營活動。但由于國資委并不享有國有企業剩余索取權，就缺乏了對經營者形成有效產權約束的動力，實際上就造成了國有產權主體缺位的問題。此外，中央企業經營者是國有資產經營管理的直接執行者，對于中央企業的運行機制和財務狀況有著更多的信息，這樣也出現了委托代理機制下的信息不對稱問題。于是，在委托代理機制的制度背景下，使得中央企業經營者的道德風險和逆向選擇變為現實，具體表現為剝離國有資產形成“小金庫”，從而謀取私利。

2.利益驅動是形成“小金庫”的內在動力。中央企業的經營者代為行使控制權，同時也是存在著機會主義的理性經濟人。利己心是理性經濟人的本性，是其從事經濟活動的動機。因此在經濟發展的浪潮中，由于道德覺悟不高以及管理約束體制不健全，一些中央企業的經營者為了小團體或個人的私利，無視國家財經法規，指使財務人員設立“小金庫”，列支一些不合理的開支，化公為私，中飽私囊。

3.內部控制制度不健全。健全的內部控制制度可以保證企業對法律法規的遵守、資產的安全和完整以及財務報告的真實可靠性。但有一些單位內部控制制度存在著很大的缺陷，如重要部門缺乏嚴格的制度約束，沒有形成有效的權力制約；財務、采購部門分工不明確，不相容職位沒有設置相互牽制的管理制度；沒有嚴格遵守收支兩條線的規定等等，這些不完善的內部控制制度難以起到有效的監督作用，為“小金庫”的產生埋下了隱患。

4.現行法律法規缺乏威懾力。目前，對于“小金庫”的認定依據主要是《中華人民共和國會計法》和《財政違法行為處分條例》，其中關于設立“小金庫”的處罰還只處于行政處罰和經濟處罰的層面上，沒有刑事責任的規定。這就導致了設立“小金庫”的處罰程度過輕，讓違規者覺得違規成本過小，不具有威懾力，難以達到懲戒的目的。

（三）中央企業“小金庫”的防治對策

1.加強宣傳，培養防治小金庫的人文環境。首先要使中央企業責任人在思想上認識到 “小金庫” 的危害性，私設“小金庫”會導致國有資產流失，滋生腐敗以及嚴重擾亂社會經濟秩序，這種行為不僅違反了企業規章制度，也違反了相關財經法規。其次要加強廉政教育，不斷地引導企業責任人自我教育、自我約束和自我修正，斷絕私設“小金庫”的想法。

2.強化企業制度建設，加強企業日常業務管理，使得中央企業管理人員不能設立“小金庫”。中央企業要不斷完善企業內部控制制度，規范企業的財務管理和經營活動行為，從而從源頭上斬斷“小金庫”的來源。中央企業可以從以下方面加強相關業務管理：完善內部薪酬管理體系，規范基層單位績效薪酬分配，不得單獨留存、二次分配或挪作他用；中央企業在合同金額外取得的趕工費也屬于企業收入，應該加強這方面收入的管理，統一納入收入核算，不得以個人或單位名義私自留存或用于直接發放給職工； 開展代扣代繳個人所得稅等工作取得的手續費收入也應該納入收入統一核算，不得私存私放，單獨處理；建立健全的資產剝離制度，保證資產剝離的全過程得到有效的控制，形成的收益也應并入企業統一核算；強化各類會議費的管理，控制規模，壓縮不必要的開支，規范報銷單據，嚴禁虛構會議名目套取資金用作他用； 加強對中央企業各類輔助經營實體和各類社會團體的資產管理，這些單位收入不得私自留存，必須歸于中央企業統一核算；規范廢舊物資的處理工作，保證廢舊物資處置及綜合利用收入應當納入企業賬簿進行統一核算，不得賬外留存；建立健全的現金賬目，明確備用金的管理程序和報賬期限，加強現金和備用金的管理。

3.暢通監管渠道，發動社會監督力量。“小金庫”隱蔽性強，直接檢查往往難以發現，因此內部知情者舉報是一種非常有效的方法。中央企業要暢通監管渠道，建立健全的舉報機制，指派專人負責舉報登記和查處督辦，對舉報人實行重獎；此外還要嚴格執行保密制度，保護舉報人的權益。

4.加大懲罰力度，嚴懲違紀行為。“小金庫”屢禁不止，處罰過輕就是一個很重要的原因，因為相關法律對“小金庫”的處理只限于行政和經濟手段，部門高管私設“小金庫”獲得的收益要遠遠大于“小金庫”被查處后付出的成本，部門高管有可能在權衡后選擇設立“小金庫”。因此要想防治“小金庫”，應該加強懲處力度，對相關人員要嚴肅處理，按照程序先予以免職，再按照相關法律追究經濟責任乃至刑事責任，使得中央企業管理人員不敢私設“小金庫”。

三、中央企業特殊資金（資產）的管理

（一）特殊資金（資產）的界定。在2009—2011年開展的“小金庫”專項治理工作過程中，國資委組織各中央企業將“小金庫”治理與管理隱患排查相結合，對中央企業不屬于“小金庫”的范圍但可能存在管理隱患的特殊資金（資產）一并進行了清理。國資委在《關于加強中央企業特殊資金（資產）管理的通知》文件中所稱的特殊資金 （資產）主要包括代管資金和表外資產兩大類。代管資金的范圍包括職工互助基金、企業慈善基金會管理的資金、企業工會管理的資金、職工持股會管理資金、企業代管的社會保險資金、企業年金、住房公積金等企業雖然不具有所有權但是要承擔資金安全管理責任的資金。表外資產并不是指企業人力資源、信譽以及品牌價值等無形資產，而是指由于部分中央企業的各種歷史原因，一些不符合《企業會計準則》規定報表合并條件的資產，形成未納入企業財務決算合并范圍的資產。

（二）代管資金的管理。中央企業應該加強對代管資金的管理，確保資金的安全。首先應該從完善內部控制和規范業務流程開始著手，結合企業的實際情況和代管資金的具體特點，建立健全的代管資金內部控制制度：明確資金管理機構、崗位設置和職責、收入支出范圍和標準、日常管理、投資運作、監督檢查、損失責任追究的具體內容；規范資金籌集、支出和投資的決策、授權、審批、報告等環節的業務流程；規定資金支出的審批權限和程序； 規范代管資金的會計核算和財務管理，建立必要的經費審查制度，加強預算執行監督和控制。其次要嚴格收支管理，規范投資運作：代管資金的來源要合法，符合國家相關法律的規定和會計制度的要求；代管資金支出必須符合有關規定，不得超范圍開支； 將代管資金賬戶及其收支納入集團資金管理系統進行監控，加強對代管資金賬戶的統一監管、對資金收支的審查監督和資金流向的動態監控； 在國家規定的要求下開展投資活動，控制投資規模，防范投資風險；嚴格執行決策審批程序，實行專業化運作、規范化管理，確保投資效果；加強對投資項目的動態跟蹤，及時掌握投資項目的風險變動狀況，制定完善的應急止損措施。最后要加強審計監督，建立問責制度：定期進行內部審計或專項檢查，關注收支規范性和投資經營的風險，檢查內部控制的執行情況和業務操作的規范性，對管理失職行為建立問責制度。

（三）表外資產的管理。表外資產由于沒有納入企業財務決算合并范圍，很容易造成管理隱患，因此中央企業應該采取有效措施，加強對表外資產的管理。對于因歷史原因或政策原因等尚未確權的資產及權屬存在瑕疵的資產，企業應當積極協調有關方面，采取有效措施盡快明確權屬，符合條件的應當盡快納入企業賬內統一核算和管理； 對于暫時難以確權未納入賬內核算的，應當納入企業統一的資產管理體系，建立健全資產管理臺賬，加強實物資產管理，防止國有資產流失。一經確權的表外資產及其投資形成的產權，應當按照相關規定辦理產權登記等手續； 對于委托工會等內部機構管理的資產及其投資，應抓緊進行清理處置，并將清理處置收入及時納入企業賬內核算，一時難以清理處置的，也應建立健全管理臺賬，規范表外資產管理，落實管理責任。

中央企業是國有企業的主力軍，在中國經濟的發展中有著舉足輕重的地位，中央企業的資金管理工作同時也是極其重要的，國資委近期兩份通知也顯示了對中央企業資金安全的關注以及管理工作的重視。本文在界定 “小金庫” 的概念和分析其形成原因的基礎上，有針對性地提出了加強宣傳教育、強化制度建設、暢通監管渠道以及加大懲罰力度這四個防治“小金庫”的舉措。此外，本文也結合了國務院下發的《關于加強中央企業特殊資金（資產）管理的通知》這份文件，對中央企業特殊資金（資產）的管理工作進行了相應的分析和建議。

1.金珧漢.2011.防治“小金庫”的關鍵在于實施資金運行全過程監管.財政監督,19。

2.李永濤.2003.“小金庫”≠賬外賬.中州審計,7。

3.唐言亮、鄭平.2011.“小金庫”形成的經濟學分析.經濟研究導刊,33。

4.王石生.2011.關于“小金庫”的成因、定義、表現形式、危害性及其對策的研討綜述.經濟研究參考,18。