我國農村信用社發展現狀與改進監管工作的政策建議

■張曉琴 王躍飛

我國農村信用社發展現狀與改進監管工作的政策建議

■張曉琴 王躍飛

作為最基本的農村金融體系構成之一，農村信用社是支持農村經濟和農業發展的中堅力量，在社會主義新農村建設中發揮了巨大的作用。成立于二十世紀五十年代的農村信用社，經過60余年的發展，其生存環境、經營模式均已隨經濟的發展產生了巨大的變化。面對在市場經濟的搏擊中不斷涌現的新情況、新問題，農村信用社自身的發展和監管工作面臨著更高的要求和更大的挑戰。

一、農村信用社現狀

（一）生存環境

隨著我國工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化的步伐加快，農村經濟以此為契機有了長足的發展，農村地區對金融服務的總量需求越來越大，多層次多元化需求迫切。

一是大量農村人口進城務工，帶來大量的匯款業務需求；二是國家對“三農”扶持力度的不斷加大，農業產業快速發展，資金需求巨大；三、農民收入的提高和農村富裕人群的出現對金融多元化的需求開始呈現；三是隨著信息技術的發展，金融知識在農村得到進一步普及，有效地促進了農民對金融的需求向實際業務轉化。

在國有銀行和股份制銀行在農村地區缺位的情況下，農村信用社作為農村地區網點最多的金融機構，無疑在提供農村金融服務中發揮了主力軍的作用。一方面，農民收入增加后，農村信用社的存款大幅增加；另一方面，“三農”貸款需求的大幅提高，促進了農村信用社貸款業務的快速發展。與此同時，隨著國有銀行和股份制銀行逐步向經濟較發達的農村地區擴張，農村信用社，尤其是地處城區的農村信用社面臨著越來越大的競爭壓力。經營地域局限、金融產品傳統、金融服務手段單一等因素令農村信用社在與大型銀行的競爭中處于明顯劣勢。如何在激烈的市場競爭中優化自身結構，提高核心競爭力，既是農村信用社面臨的難題，也是監管工作促進轄內農村信用社穩步發展所要思考的問題。

（二）風險狀況

隨著農村經濟的發展，農村信用社打破了“主要為入股社員服務”這一限制，放款渠道逐步放寬，其貸款性質已與商業銀行近似。雖然農村信用社近年來有了長足發展，盈利能力不斷增強，但其面臨的風險也越來越大，對風險把控與監管提出的要求也越來越高。

一是信用風險持續偏大。受《擔保法》限制，農民的“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”均不得抵押，使農村信用社在向農民貸款時較難取得足值的抵押。而農業生產極易受自然災害影響，一旦受災，農民就會出現還款困難問題，而農村信用社貸款客戶較高的同質性則令這一風險進一步累積。二是操作風險進一步增加。除了傳統的因內部控制和治理機制不完善引發的內部人員監守自盜、外部人員欺詐得手等風險外，隨著信息科技的發展，電子化經營在農村信用社日常經營管理中得到大力推廣應用，信息科技風險逐漸成為農村信用社最主要的操作風險之一。由于自身經濟實力有限，農村信用社大都不具備自主研發系統的能力，而信息科技專業人才的缺乏則令農村信用社的系統維護能力低下，隨著農村信用社業務規模的擴張和業務種類的增加，其電子信息系統承受的壓力也就越來越大，信息科技風險日益突出。三是流動性風險仍然存在。農村信用社普遍規模偏小，自有資金數額有限；且其資產質量普遍較低，不良資產占比高且難以清收和盤活；而負債主要來源于存款，穩定性不足，以上多方面的因素導致農村信用社的流動營運資金越來越少，應付流動性風險的能力較低。而農村信用社為了爭奪優質客戶而放松貸前調查的短視行為則加劇了這一風險。因此監管部門要切實關注農村信用社以降低貸款業務準入標準而換取發展的短視行為，嚴密監控風險，并及時指正。

（三）監管體制

2003年，國務院下發了《國務院關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》(國發【2003】15 號)和《農村信用社省(自治區、直轄市)聯合社管理暫行規定》(銀監發【2003】14 號)，提出了“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”的改革總體要求，從而推動形成了當前以省級人民政府為主、省農村信用社聯合社具體負責，銀監會、人民銀行依法加強對農村信用社的監督管理，協助省級人民政府、省級聯社管理的農村信用社進行監管的體制。

二、當前農村信用社監管存在問題

（一）省農村信用社聯合社行政化管理色彩濃厚，阻礙制約了農村信用社的自主發展

自成立以來，省農村信用社聯合社在扭轉基層信用社管理混亂局面、處置風險方面發揮了積極的作用。作為省級人民政府管理農村信用社的具體承辦機構，有相當一部分省農村信用社聯合社已經掌控了地方農信社的人事任免、信貸項目審批等權力，強勢的行政化管理導致農村信用社內部權力制衡機制的功能喪失，無法進一步完善現代公司治理結構，這在很大程度上制約了農村信用社的自主發展。

（二）監管指標設置無法達到服務“三農”的目標與審慎經營的目標完全統一

作為農村金融的主要力量，國家和社會都對農村信用社服務“三農”、服務“小微企業”提出了很高的要求。因“三農”貸款和“小微”企業貸款均存在信用風險大、人工成本高等問題，大量發放該兩類貸款極易導致農村信用社不良貸款率偏高，令農村信用社計提大量的貸款損失準備，從而進一步降低其資本充足率。所以，農村信用社服務“三農”的目標與審慎經營的目標并不能完全統一，這令監管部門的監管無法發揮最大的效果。

（三）內部控制和公司治理結構不完善

農村信用社普遍存在內部控制能力差的問題，一是理事長擁有絕對的決定權，監事會形同虛設；二是內部控制規章制度不完善，領導和員工均對內部控制沒有充分認識；三是內部控制制度落實不到位，感情代替制度的情形仍大量存在；四是部分網點人員過少，不能滿足內部控制的要求，而導致農村信用社內控管理能力差的根本原因就是內部控制和公司治理結構的不完善，監管部門的監管行為作為外部監督，具有固有的時滯性，難以及時發現和防范風險，風險的控制要從源頭抓起，從農村信用社內部抓起。

三、政策建議

（一）進一步規范省農村信用社聯合社的職責

目前中國銀行業監督管理委員會已著手啟動省農村信用社聯合社改革，要求省農村信用社聯合社逐步“淡出行政管理職能，強化服務職能”。而鑒于大多省份農信社歷史包袱仍然較沉重、很多縣域法人機構管理仍然較為混亂的實際情況，監管部門應當根據各省的實際情況穩步推進省農村信用社聯合社改革。

（二）優化審慎性指標監管

這一問題的解決有賴于社會信用體系的進一步完善和農村擔保方式的創新，而監管部門對農村信用社支持“三農”和“小微”企業的考核也應由貸款總額向優質貸款數額轉變。

（三）強化公司治理，加強管理人員履職情況監督

全面構建農村信用社的制度體系，完善高級管理人員考核辦法，保證監事會的獨立監督地位，同時通過股權改造引入法人股東，充分發揮股東的監督作用，確保系列制度能真正落實到位。監管部門應督促農村信用社加快完善公司治理結構的步伐，強化農村信用社高級管理人員履職情況考核，保證農村信用社穩健經營。

（四）加快農村信用社改革步伐

1、推進股權改造。農村信用社的設立方式決定了其股本結構過度分散的現實。這一狀況弱化了信用社利益與股東利益之間的聯系，令所有社員對農村信用社經營的好壞都漠不關心，無法發揮股東應有的監督管理作用。針對這一狀況，中國銀行業監督管理委員會于2010年11月9日下發了《中國銀監會關于加快推進農村合作金融機構股權改造的指導意見》（銀監發[2010]92號），要求 “2015年底前，地（市）及城區機構法人股平均比例應高于50%，縣域機構平均比例應高于35%，單家機構一般應有3至5家持股比例5%以上的股東”，通過引入法人股東監督約束農村信用社的決策經營狀況，健全監督機制。

2、改制為農村商業銀行。改制為農村商業銀行有助于農村信用社摸清家底、化解不良資產、提高資本充足率和貸款損失準備充足率、明確固定資產產權。目前大多數農村信用社改制農村商業銀行都得到了地方政府的大力支持，如有的地方政府以現金或優質資產置換農村信用社的不良資產，幫助信用社降低不良貸款率；有的地方政府為農村信用社的網點補辦產權證和安全消防合格證開辟“綠色通道”等。

廣東省銀監局、廣東省東莞市銀監分局）