推進我國房產稅改革的思考與建議

■王敏

推進我國房產稅改革的思考與建議

■王敏

本文通過闡述滬渝房產稅改革的具體情況，分析了我國現行房產稅制度中存在的稅率較低、征稅范圍過窄、計稅依據不合理等問題。并在借鑒美國等發達國家先進經驗的基礎上，提出了進一步完善我國房產稅的政策建議。

一、滬渝房產稅改革試點情況

自2011年1月28日起，上海、重慶正式啟動對部分個人住房征收房產稅的改革試點工作，并公布房產稅征收標準和相關具體措施，由此拉開了在全國進行房產稅改革的序幕。

重慶房產稅的征稅對象包括本地居民的獨棟別墅，房價達到當地均價兩倍以上的高檔公寓，在重慶無戶口、無工作、無投資的“三無人員”在征稅范圍內所購的房產；其中，購買兩套以上住房的，從第二套開始征收房產稅，適用稅率為0.5%—1.2%。如無存量商品住宅，購買首套獨棟商品住宅和高檔住房都可按規定抵扣免稅面積，存量獨棟商品住宅可以抵扣180平方米，高檔住房可以抵扣100平方米，且以戶為單位進行核算。

上海房產稅的征收對象是本市居民在本市新購而且是該家庭第二套以及以上的住房和非本市居民家庭在本市新購的住房，規定稅率為0.6%；應稅住房每平方米的市場交易價格不高于本市上年度新建商品住房平均銷售價格兩倍（含兩倍）的，規定稅率為0.4%。另外，本市居民家庭在本市新購且屬于該家庭第二套及以上住房的，如果家庭人均住房面積合計后平均低于60平方米的，則暫時減免其房產稅的征收；合計平均后，人均住房面積大于60平方米的，對超過的部分面積征收房產稅。上海和重慶兩地的房產稅收入在征收之后都用于保障性住房和公租房建設支出。

上海方案只涉及增量，但依靠信息系統支持把新購房與原有房合并后計算出人均擁有面積，再對高端征稅；重慶方案涉及了轄區內幾千套獨立別墅的存量住房，但明確規定了180平方米的“起征點”，仍是只調節高端（賈康，2012）。由于房產稅征收的“高門檻”，自上海、重慶房產稅改革實施一年多以來，其調控房價的效果并不顯著。稅率低、征稅范圍窄、稅收優惠較多，使得房產稅的政府調控信號作用大于實際操作效果。

房產稅具有稅基不易隱藏、稅負不易轉嫁、稅收收入穩定和可對納稅人收入進行二次分配等優點 （劉洪玉，2011）。對于房產稅改革，賈康認為其意義重大，其一，房產稅改革是中國稅制完善的必要環節，有利于完善我國的財產稅體系，增加直接稅比重；其二，房產稅改革對于增加地方財政收入和完善地方稅制發揮著重大作用；其三，房產稅改革可用于抑制房價，促使房地產業健康發展；其四，房產稅改革可抑制兩極分化，縮小貧富差距。高培勇表示，我國房產稅改革的難點涉及到我國的稅收征管機制能否對存量而非增量房征稅，使我國的征管機制安排更加合理。尹伯成指出，上海、重慶出臺的房產稅改革方案還應進一步完善，如逐步適當擴大征稅范圍，設置靈活的差別比例稅率等。劉尚希指出房產稅改革應注意兩點：其一，多占多繳，即對擁有房產越多的人征收越多的房產稅；其二，稅制設計要旨在節約住房和土地資源，避免住房資源的浪費。這種做法在調節住房消費的同時，對于社會財富再分配和抑制房地產投機，也發揮著一定的作用。

程輝和楊孟著認為，與“重慶模式”相比，“上海模式”具有更加簡便易行、更具人性化、更利于政策推進的特點，也更符合我國國情以及國際的實施通則。房產稅改革的出發點是保障房地產市場長期的健康發展，但是其最終目的在于完善稅制，增加地方主體稅種，從而使地方政府的職能與其財力相匹配。

二、我國房產稅制度中存在的問題

（一）征稅范圍過窄

我國房產稅的征收范圍限于城鎮經營性住房，對于個人自住住房實行免稅。隨著經濟的發展，很多人擁有房屋并不單是為了居住，越來越多的人基于投機目的購買住房，而我國在保有環節的房產稅稅負過低，加劇了房價的上升。即使是實施房產稅改革的上海、重慶，也由于只對獨棟別墅、高檔公寓或新購且屬該居民家庭第二套及以上的住房等小范圍內的住房征稅，沒能從根本上擴大房產稅的征稅范圍，對國家稅收收入和地方財政收入影響不大。此外，隨著城鎮化進程的推進，一些農村發達地區也具備了城市的功能，房產稅征收忽略這些地區的房地產，不利于社會公平機制的建立。

（二）計稅依據不合理

我國現行房產稅的計稅依據分為從價計征和從租計征。從價計征是按照房產余值征稅，即在房產原值的基礎上，減除10%至30%后，按照余值計算繳納房產稅，稅率為1.2%；從租計征是對出租的房產按照房產租金收入為計稅依據，稅率為12%。其中，在從價計征方面，由于房產原值是歷史成本，不能真實地體現房產的價值，導致房產稅收入不能隨著房產的增值而增加。在從租計征環節存在重復征稅現象，不但征收房產稅，而且征收營業稅，稅制復雜且負擔較重，不能很好地發揮房產稅調節收入和優化資源配置等方面的功能。

（三）稅率較低

一方面，房產稅從價計征稅率為1.2%，低于國際平均水平，這種對保有環節征稅的“仁慈”，加劇了人們炒房的熱情，提高了房價和房屋空置率，不利于資源的合理利用；另一方面，由于我國房地產稅率的統一性和固定性，導致其與經濟和房價的增長速度不夠協調，不能正確反映區域經濟發展不平衡的特點。

（四）立法權歸屬不清晰

我國房產稅的立法權屬于中央政府，而房產稅收入屬于地方政府，這導致地方財政不能根據自己的實際需要和具體情況征稅。房產稅是重要的財產稅，必須通過正式立法和聽證程序，基于這一點，上海和重慶房產稅試點的合法性受到很多質疑。在上海、重慶房產稅的試點改革中，由地方政府決定征稅范圍、稅率和稅收優惠，即便相關政策和稅制的制定符合當地的實際情況，卻又與房產稅立法權歸中央政府的規定相矛盾。

（五）減免稅范圍不合理

我國房產稅的免稅對象包括行政機關、人民團體、軍隊等單位自用的房產，財政撥付事業經費的單位業務范圍內自用的房產以及個人所有非營業用房等。目前看來，這些規定越來越不符合經濟的發展需要。首先，個人非營業用房比重不斷上升，免稅規定刺激了居民的投機欲望，造成房價和房屋空置率居高不下；其次，隨著部分事業單位從事盈利性活動，其性質發生改變，對其繼續免稅已不符合社會發展的需要。

三、國外的房產稅制及經驗借鑒

西方發達國家一般實行以直接稅（所得稅、財產稅）為主、間接稅為輔的稅制結構，而大多數發展中國家都實行以間接稅為主、直接稅和其他稅種為輔的稅制結構。房產稅是一種重要的財產稅，世界上大多數國家都設有房產稅，且在其稅制體系中占有相當大的比重。在英美日等發達國家，房產稅是地方財政重要的稅收收入，如美國所占比例為50%—80%。我國可以借鑒美國房地產稅收體系的部分先進經驗，使其服務于我國的房產稅改革。

（一）完善的房地產稅制體系

按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，美國的房地產稅制為地方政府提供了充足的財政收入，并且從橫向公平和縱向公平的角度使房地產稅制發揮了其應有的調節收入分配的作用。由于房地產稅的征收，豪宅并不是所有美國富豪的最佳選擇，因為豪宅擁有者每年都會為之付出高額的房產稅；由于出租房屋的稅率較高，房地產保有者一般會合理地消費和擁有房產，避免了房屋的閑置浪費。同時，稅收優惠政策形式多樣，對于專門用于公益目的的房地產、低收入和弱勢群體自住的房地產以及根據當地實際情況確定應享受稅收優惠的房地產都在各州稅收優惠的范圍之內。

（二）房產稅收入“取之于民，用之于民”

作為地方政府的主要財政收入，美國各州征收的房地產稅幾乎全部用在國民的教育、治安以及環境的改善上，對于國民來說，因稅收而獲得的收益遠大于所繳納的稅費金額。這種做法不僅提高了地方政府的公信度，同時提高了房地產所有者的經濟效益以及公共利益。美國房地產所有者從而自愿繳納房產稅，使得房產稅逐步完善，為地方政府提供長期穩定的財政收入。

（三）地方自主權

由于美國各州經濟發展狀況以及房地產繁榮程度不同，美國中央政府賦予各州較大的稅收自主權，政府允許各地根據其經濟發展程度、土地資源的真實狀態和納稅人的繳稅能力等具體情況，在國家規定的稅收制度基礎之上，靈活確定本地的稅率和稅收優惠制度等細則。美國各州的房產稅稅率幅度大致在1%—3%區間內。這種規定有利于激發地方政府的積極性，充分發揮房產稅的調節作用，同時有利于縮小貧富差距，促進當地經濟的均衡發展。

（四）精細的信息化管理

美國實行了健全的財產登記制度和完善的房地產評估機制，本著評估和征管相互獨立的原則，設置了稅基評估機構，規定該機構與地方稅務機關和房地產管理機構平級。三個部門聯系密切，既相互制約又相互制約，為評估結果的公正合理提供了有力的保證。與之相比，我國的財產登記制度和房地產征管配套體系很不健全，結果是導致我國房產稅收入流失，給國家造成了較大的損失。

除了美國，日本、韓國等國也有相對完善的房地產稅收體系。日本的房地產稅制按納稅主體的實際情況采取差別稅率的方式，兼顧社會公平，為抑制投機、保障房地產市場穩定起到了積極作用，而且在房地產交易環節采取了很多的優惠政策。韓國的房地產稅收制度比較嚴厲，對于打擊房地產投機行為發揮了重大作用。比如，對于擁有兩套住宅的家庭在購買房產兩年之內出售，要繳納50%的房產轉讓所得稅，擁有三套以上住宅的家庭在購買房產兩年之內出售，要繳納60%的房產轉讓所得稅，嚴厲的房地產調控措施使房地產資源得到了更好的利用。

四、進一步完善我國房產稅制度的建議

上海與重慶試點已經一年多了，從市場的反應來看，盡管這些試點對房地產市場所產生的影響不大，對遏制高房價所起作用更是十分有限，但調控房價并不是我國房產稅改革的目的。我國房產稅改革的最終目的是從完善房地產稅收體系入手，進而構建完整的地方稅體系。基于以上對我國房產稅改革相關問題的探討，本文認為應從以下方面進一步完善我國房產稅制度。

（一）擴大開征范圍

相比于以前的征稅范圍，應逐步擴大我國房產稅的征收范圍，將居民居住房屋（包括富裕農村用房）以及盈利性的事業單位用房等納入房產稅的征收范圍。在上海、重慶進行房產稅試點的基礎上，積極推進房產稅的試點改革，從我國當前情況來看，如果房產稅改革不能在全國范圍內大力推廣，那么地區發展不平衡的態勢將更加嚴重。這就決定了我國政府應逐步放寬房產稅的試點范圍，按照簡稅制、寬稅基、低稅率的原則，完善各地的房產稅征收體系。從上海和重慶的房產稅試點改革方案和實施情況可以看出，兩地的征稅范圍較窄，不能很好地體現稅收公平性的要求，且不能很好地調節貧富差距，對此，各地政府在擴大試點范圍時應給予重視和完善。

（二）提高稅率

提高房產稅從價計征稅率，根據經濟的發展水平制定合適的稅率，使稅率與房價的變動相一致，對于居民住房，實行第一套免稅，第二套輕稅率，第三套重稅及更多的房產實行更高的懲罰性稅率等。對此，各地政府應根據本地房產稅類型設置與實際情況相適應的稅率，借鑒美國的房產稅經驗，在國家規定的幅度內適當調整。如對于大城市的房地產實行較高的稅率，小城市則反之；對于豪華住宅和浪費土地資源較為嚴重的房地產實行較高的稅率，普通房地產則反之；對于收入較高居民的房地產實行較高的稅率，收入較低的居民則反之；等等。同時建議將目前從租計征環節征收的房產稅和營業稅等統一改為征收所得稅，簡化稅制，降低納稅人的稅收負擔。

（三）將部分稅收立法權下放給地方

稅權過于集中不僅不利于房地產稅收體系的完善，而且在很大程度上制約了各地政府通過房產稅調節經濟和增加財政收入這兩個作用的發揮。分稅制雖然賦予了地方一定的稅收管理權，但目前稅收立法權和稅收管理權仍然高度集中在中央，這在一定程度上限制了地方稅體系因地制宜地完善與發展。因此，中央應適度下放稅收立法權和管理權，統一制定房產稅征收的稅率范圍，然后由地方政府根據中央制定的上下限，并結合本地一定時期的情況，在該范圍內制定本地的房產稅政策和相應的稅收優惠，這在一定程度上也可以帶動地方政府主動推進房產稅改革的積極性。

（四）加強制度建設

對于房地產市場逐漸顯現出來的稅制缺陷等方面問題，政府應盡快建立完善的房地產登記制度、評價體系和定價制度，并建立常設監督機構，對有可能投機的交易者進行監督，使房地產市場規范化、公平化、透明化、效率化，更好地滿足廣大消費者的住房需求，促使房地產市場持續健康發展。

（五）規范稅收收入的用途

根據上海、重慶房產稅試點改革政策，其房產稅收入主要用于公租房建設和保障性住房等方面支出。作為未來地方政府重要的財政收入來源，房產稅收入應直觀體現“取之于民，用之于民”的原則，在地方政府擴大范圍征收房產稅的同時，對房產稅收入的用途實行透明化管理，用于建設本地保障性住房、教育、醫療衛生和文化等民生事業。

中國稅務雜志社）