整體性治理國內外研究綜述

○葉璇

（武漢理工大學 湖北武漢 430000）

整體性治理理論的發展至今已有十余年，該學說影響了英國、加拿大、澳洲、紐西蘭、芬蘭及荷蘭等國。國內和臺灣對整體性治理的研究從理論探討逐漸轉向實踐應用，其理論思想逐漸獲得越來越多人的認同。

一、國外相關研究

整體性治理強調在組織結構上建立協調與整合的連結性機制，其代表人物是佩里·希克斯和帕卻克·登力維。英國學者佩里·希克斯（Perri 6）首倡整體性政府（holistic government）的概念，主張21世紀的政府應為整體性政府、預防性政府、改變文化的政府及結果取向的政府（Perri 6，1997；Perri 6 et al.，1999；Perri 6 et al.，2002）。從1997年至2002年，希克斯的理論體系構建逐漸豐富和完善，在其第三本著作（Perri 6 et al.，2002）中，他將整體性政府改為整體性治理。希克斯（2002）指出，整體性治理就是政府機構組織間通過充分溝通與合作，達成有效協調與整合，彼此的政策目標連續一致，政策執行手段相互強化，達到合作無間的目標的治理行動。希克思的整體性治理理論吸收了新涂爾干理論（the new-durkheimians theory）和組織社會學中的有關組織協調的思想，追求在治理層級、治理功能和公私部門三個面向上，完成政策、規章、服務供給和監督等過程的整合。希克思將整體性政府與協同型政府、貴族式政府、漸進式政府和碎片化政府進行比較，明確其特征，并從政策目標和政策機制、顧客目標和顧客機制、組織目標和組織機制、機構目標和機構機制等多方面介紹了整體性治理的具體措施。

其后，國外的許多學者展開了對整體性治理的研究。英國學者帕特里克·登力維（Dunleavy，2006）通過對一些發達國家（美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭以及荷蘭）的公共管理系統的實證研究，認為因為產生碎片化等一系列問題，新公共管理已宣告結束，而信息系統是形成公共行政變革的重要因素。登力維認為，與重新整合中包括的狹隘的眾人參與式治理的變革相對照，整體主義的改革旨在以公眾的需要為基礎，簡化和變革政府機構與其客戶之間的整個關系。波利特（Pollit，2003）指出，整體性治理是指一種通過橫向和縱向協調的思想與行動來實現預期利益的政府治理范式，具體包括：消除政策間的矛盾和緊張以增加政策的效力；減少重復，整合稀缺資源；增進某一政策領域中不同利益主體的協作；為顧客提供無縫隙而非分離的服務。波利特認為整體性治理包括決策與執行的兩方面的整體性體現，還包括橫向和縱向兩個維度的協調與合作，其改革對象可以是整個地方政府，也可以是一個政府部門，甚至是某一個具體的項目小組。學者Adreti Di Maio（2004）具體指出了“整體性治理”在公共服務中的四個作用和多項技術，四個作用域即四個“what”：同一政府層級中的“整合”服務發生的預期是什么？跨層級“整合”的地方政府和中央政府的相關責任是什么？跨流程等級“整合”政策與執行的含義是什么？連接政府與私人部門的紐帶是什么？三項支持技術即交互的協作和一體化的技術。挪威的Tom Christensen和Perlagreid（2006）等從結構、文化和迷思的角度闡釋了什么是整體政府。從結構的角度看，整體政府是有意識的組織設計或結構重構。從文化和制度角度看，組織的演進過程是對內對外壓力的雙向適應過程，形成獨特的、制度化的或非正式的規范和價值。從迷思、象征和時尚的角度看，整體政府只是一個虛飾和時髦的專業術語。

此外，國外學者還將整體性治理的思想及理論運用到社會可持續發展（Loomis，2000）、高等教育（Enders，2004；Holloman etal.，1996）及公司治理 （Kikbride and Letza，2004；Young and Thyil，2008）等多個不同領域的治理研究中。

二、我國臺灣地區相關研究

我國臺灣地區較大陸更早開展了整體性治理的研究，主要從理論探討和實踐運用兩個方面展開。

臺灣大學政治學系彭錦鵬（2004）認為“整體性治理理論可望成為21世紀有關政府治理的大型理論（grand theory）”，是繼傳統官僚制、新公共管理之后的第三代公共行政理論典型范式，并構建了實現整體性治理的三項制度化策略：運用資訊科技而形成的線上治理模式是科技基礎、整合型政府組織是組織基礎、主動型文官體系是人員基礎。

臺灣中央大學通識教育中心的韓保中（2009）從理論面詳細探討了整體性治理理論的發展歷程、組織協調論題、新涂爾干學說的意義與啟發等，深入闡述了整體性治理理論的價值所在。他認為整體性治理強調政府組織的整合關系，援用新涂爾干理論及組織社會學的分析框架，而碎片化政府、棘手問題與協調三個概念是理解整體性治理的重要基礎。韓保中還指出新涂爾干理論闡釋了協調論題的組織社會學基礎，其主張面對多元與復雜的組織關系，依據化異與求同兩原則，有容忍性制、分、互賴與妥協四種基本協調之法及解決之道，這體現協調工作必須采取多樣的方式。

而廖俊松（2006）則認為整體性治理是一個待檢證的未來命題，李長宴（2004）、江大樹（2011）、史美強（2010）等則以整體性治理理論為分析工具，應用于臺灣的區域政府設計、長期照顧體系、都會永續發展、公務機關橫向聯系及服務流程整合方面的實踐研究。

三、國內相關研究

我國大陸對整體性治理理論的研究起步于2002年，最初主要集中于對這一新理論的詮釋與解析，停留在引介和譯介層面，近兩年開始逐步轉向實踐運用，目前的相關文獻達到30篇左右。

1、理論詮釋與解析

思路一：引介和分析整體性治理理論興起的時代背景、理論溯源、內涵、特征、目標、基本內容和對我國的啟示與借鑒意義。

我國大陸的陳錚（2002）是國內最早介紹整體性治理理論的學者，他介紹了英國的行政改革由“競爭政府”轉向“合作政府”的發展軌跡以及朝“整體政府”邁進的改革方向。而張立榮和曾維和（2008、2009）則就“整體政府”公共服務模式的緣起、特征、內涵、目標、基本內容和實踐模式發表了數篇研究文獻，認為這種模式具有公平正義的公共服務目標、聯合的公共服務方法和協調的公共服務政策。其在價值取向、組織結構、技術手段等方面對我國建設服務型政府和改革公共服務體系有重要的啟示借鑒意義：一是建立“內聯”治理結構，如大部制；二是發展“外協”合作關系；三是轉變政府職能，建設和諧行政文化。曾維和（2010）還梳理了當代西方政府治理模式創新的理論化系譜，指出公共服務從以競爭為特征的新公共管理改革向以合作為特征的整體政府改革邁進。竺乾威教授（2008）認為整體性治理的思想的提出是基于對新公共管理實踐的反思，著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。但這一整體性治理的實現還有賴于一種恰當的組織載體，尤其有賴于信息技術的發展。周志忍教授（2009）指出整體政府理念并不是否定分工和專業化，它所針對并試圖取代的是“碎片化政府”。整體性治理是當代政府管理的一個新理念，是當今發達國家政府改革的熱門實踐和學術研究的熱門領域，其理念和機制對我國政府管理現代化具有重要的現實意義。譚海波、蔡立輝（2010）分析了“碎片化”政府管理模式的形成、流弊，認為政府需要從機構、信息資源、業務流程、服務與溝通渠道等方面加以整合，建立“整體型政府”。胡象明、唐波勇（2010）總結了整體性治理反新公共管理“碎片化”的興起背景、網絡狀的治理結構，認為整體性治理的實現有賴于協調機制、整合機制和信任機制的培養和落實。李淵、李文軍（2010）指出整體性治理是在對官僚制與新公共管理實踐中機構碎裂化和公共服務分割化的反思中發展起來的。從“復雜性—棘手問題—碎裂化—協調—整合”入手，著眼于政府內部機構和部門的協調與整合，實與涂爾干理論之整合觀有相似之處。通過建構一套容忍的制度、分立或權變的作法、建立交易及相互依賴的方式、妥協或混合，達到政府整合與服務的無縫隙供給目的。曾凡軍（2010）研究了整體性治理的深層內核，從過程面向和組織關系面向論述了協調是碎片化問題的解決之道。褚松燕（2006）認為：整體性政府的目的和基礎在于由顧客社會向公民社會轉變，而解制和建制構成行政服務機構建設拉動整體性政府構建過程中的兩大措施。蔡英輝（2008）認為府際爭議影響了政府間協作與合力的發揮，造成了非逆轉性內耗，指出立足于法治精神的整體政府是化解沖突的良策，整合共同目標以促進府際協同，是整合資源和彌合府際爭議的正道。曾令發（2010）認為整體性治理是指在管理理念上強調中央地方結合以及公私合作，以整體性組織模式，重點在于解決人們民生問題，采取網絡式組織模式，在具體管理中注重授權與結果，從而實現政府管理與公眾價值、科技以及資源的高度整合。孫志建（2009）探討了整體性政府理念興起的背景與訴求、整體性政府的制度化路徑和將整體性政府理念納入我國行政管理體制改革的策略。翁士洪（2010）介紹了整體性治理理論興起的時代背景、概念、特征、實際運用情況、存在的障礙和缺陷及其前景。認為整體性治理強調整體與合作，其組織創新主要體現在以協同為特征的組織形態、以結果為導向的組織目標和以整合為核心的運作機制，同時強調官僚制的組織結構基礎。崔會敏（2011）介紹了整體性治理的興起背景、組織基礎和主要內容，指出整體性治理理論以公眾為中心，改進了“管理主義”的價值傾向；以整體性為取向，克服了碎片化管理的困境；以綜合組織為載體，修正了過度分權帶來的弊端。蔡英輝、曹文宏、劉晶（2011）從歷史的角度探討了總體性治理的淵源和根基，分析了多元政府間關系的現狀及總體性治理的導向性作用。趙石強（2011）則討論了數字時代的整體性治理理論及其啟示。

思路二：將整體性治理與網絡治理、分散性治理、無縫隙政府和新公共管理等理論的異同進行比較分析。

劉波、王力立、姚引良（2011）從理論溯源、側重對象和研究層次等方面探討了整體性治理與網絡治理的區別，認為前者側重政府“內修”，后者更強調政府、市場和社會的“外聯”。趙石強（2011）比較了無縫隙政府理論和整體政府理論的異同，認為兩者強調對政府功能的整合，都以顧客或公民為導向，都依賴于現代信息通訊技術，但具有不同的理論范式、支撐文化和整合角度。朱玉知（2011）以“整合還是分立”、“合作還是競爭”為參量將公共治理分為整體性治理和分散性治理兩種類型。認為整體性治理主張建立較少數量的大部門以強化合作，以此解決政府改革所引發的空心化和碎片化問題。分散性治理則認為只有建立更多較小的部門以強化專業性，才能在日益多樣化的政府組織形式下保護公共利益，從而實現“良好的治理”。兩者不是簡單的替代關系，能夠在一定的條件下實現互補。王甲（2011）則就新公共管理、無縫隙政府和整體性治理三種范式下整合功能的異同進行了分析。

2、實踐應用

近幾年，學者們逐步以整體性治理理論為基石，開展實踐領域的研究。胡佳（2009）認為，以協調、整合為核心的整體性治理理論對我國地方公共服務改革提供了新思路。劉超（2009）則認為在整體性治理理論框架下，建立整體性公共危機治理體系應從整體性公共危機治理戰略的制定，大危機管理部門的建構，政府與社會、市場的協作治理，統一、高效的危機治理信息中心建設等入手。

2010年，曾凡軍、歐陽昌永及韋彬以整體性治理理論為分析工具，先后研究了我國的公共服務型財政，中國政府預算治理存在的問題及整體性政府預算治理的建構路徑，考察了整體性治理應用于服務型政府治理邏輯上的合理性，探索了服務型政府實現整體性治理的路徑。

高建華（2010）認為，作為區域公共管理政府合作治理的重要形式，整體性治理在區域公共管理政府合作治理中發揮著重要的作用。區域政府合作整體性治理需要在整體性政府構建、整體性治理模式、整體性治理協調機制、信任機制和承諾機制以及監控機制等方面加強努力。隨后，他又深入討論了區域公共管理政府合作整體性治理的政府信任機制構建、協調機制構建和合作監督機制構建的問題。

黃滔（2010）從深入分析整體性治理理論的背景、內涵，與新公共服務、無縫隙政府、網絡化治理和協同治理理論的異同入手，剖析長沙市循環經濟治理問題與整體性治理的契合性，提出了長沙市循環經濟實現整體性治理的具體策略途徑。

宋亞娟（2010）分析了我國養老保險的碎片化問題，提出了整體性治理視角下我國養老保險改革的路徑，認為在整體性的養老保險改革的框架中，政府、社會和市場的關系是以政府為主導，市場和社會參與的“協作關系”。

劉筱紅（2010）運用“整體政府”理論作為分析框架，以湖北G市村委會選舉為個案，分析了在推動農村婦女參與鄉村治理進程中所存在的效率取向、政府空心化、管理碎片化以及政府缺乏管理合作伙伴能力的問題，提出了構建農村婦女參與鄉村治理支持網絡的建議。

方堃（2011）認為公共治理的碎片化和分散化是導致城鄉及區域之間教育、醫療、社會保障、基礎設施以及勞動就業等基本公共服務非均等化的根本原因。借鑒整體性治理理論，構建以“服務三角”為宏觀旨趣的新型農村公共服務體系的操作策略是：按照農民需求強弱分類提供公共服務，實行政府主導、市場運作和社會協同的服務政策，建立“市、縣、鄉（鎮）、村”一體化服務網絡，營造“跨界合作”的公共服務組織文化。

崔晶（2011）以整體性治理理論為基礎，并借鑒國際經驗，嘗試構建了京津冀大都市區地方政府的整體性協作模式。王潔（2011）以長江三角洲為例，進行了整體性治理視角下的區域行政協調機制創新研究。趙宇、傅瓊從研究整體性治理與府際治理機制出發，探討通過建立“西三角”整體性治理機制來推進“西三角”經濟區的府際合作的思路與對策。已有研究在分析治理現狀時均用到了“碎片化”，且紛紛提出了破解碎片化問題的整體性治理路徑。

四、結論

整體性治理理論興起于英國學者對新公共管理所造成的“碎片化”政府的反思，它強調多元主體間通過網絡狀連接進行充分溝通與合作，達成有效協調與整合，使彼此的政策目標連續一致，政策執行手段相互強化，達到合作無間的目標的治理行動。整體性治理理論的出現對發達國家的政府改革實踐帶來了重大影響，臺灣和大陸對于整體性治理理論的研究從最初的理論探討逐步轉向實踐領域的應用分析。但密切聯系中國國情，將整體性治理理論納入科技管理實踐的分析研究尚屬空白。

[1]Perri 6：Holistic government[M].London:Demos，1997.

[2]Perri6、Diana Leat、Kimberly Seltzer、Gerry Stoker：Towards HolisticGovernance:TheNew Reform Agenda，Houndmills，Basingstoke，Hampshire:PALGRAVE，2002.