中國農村公共物品供給非均衡制度的博弈分析

何修良

中國農村公共物品供給短缺是不爭的事實。本文從公共物品供給的制度分析入手，認為中國農村公共物品供給短缺的原因在于供給非均衡制度的存在，沿著這一思路，運用博弈論的分析手段，分析農村公共物品供給非均衡制度存在的深層次原因。

一、農村公共物品供給非均衡制度的含義及表現形式

在新制度經濟學中，所謂制度均衡是指在各種資源稟賦約束條件下，制度目標群體——人群（制度實施所作用的受眾）對特定制度安排或者制度結構的一種滿意狀態。

然而制度均衡是一種理想狀態，制度非均衡比比皆是，對制度非均衡的打破是形成下一次制度均衡的必然要求，從制度非均衡到打破這種非均衡從而形成新的制度均衡過程的中間狀態，稱之為非均衡制度。在制度變遷中，這段時間也被稱為制度創新時滯。[1]P316也可以從邊際的角度進行解釋，由于制度集合邊際改變或者整體劇變或者因某一因素引起的裂變，打破了原來的制度均衡點，使得制度需求與供給發生新的變化，直到下一個均衡點出現，這之間制度存在的狀態及形式，稱之為非均衡制度。

非均衡制度引起的制度變遷情形不能表現出人們所期望的適應經濟發展的制度形式，或者說，這種制度安排選擇在整個制度選擇集合中不是最有效的，背離了制度設計者的初衷。而引起非均衡制度的原因主要有“①制度選擇集合改變；②技術改變；③制度服務的需求改變；④其他制度安排的改變。”[2]P384這說明引起非均衡制度的原因是多方面的，在不同階段需要認真地分析和研判。農村公共物品非均衡供給制度有三種表現形式。

第一，由于進行制度創新的需求不足和供給不足所造成的。前者主要是因為新制度不能夠使得帶來的凈收益大于現有制度下的凈收益；后者主要是指推動創新者的個人凈收益小于維持舊制度的收益。這兩種情形引起非均衡供給制度都是因為制度變遷主體在新制度中不能獲得大于變遷或者維護舊制度成本的收益。

第二，由于制度初始安排的偏頗，硬性不夠①導致了在制度實施中形成了偏離原來設計的軌跡和宗旨，制度設計滯后、制度實施不力、制度不予重視等是其表現形式。

第三，在一個制度結構中，由于正式制度和非正式制度安排與實施不協調導致了非均衡，制度走樣、制度沖突、制度失靈等是其表現形式。

當然，在每一個階段出現的非均衡制度狀態不是單一原因引起的，往往是多個不同因素相互耦合、不斷摩擦，在碰撞與協同中所呈現的持續狀態。

二、農村公共物品非均衡供給制度變遷的深層次探討

在這里，構建一個演化博弈模型，主要是構造一個以國家（政府是代理人）、農民和其他主體（包括在多樣化供給中的供給主體）參與人共同參與的博弈模式，其中戰略選擇空間是農村公共物品供給，各個主體所支付的報酬函數是在農村公共物品非均衡供給制度中的得失。

在演化博弈中，基本假設是：首先，演化博弈參與人都是處在“當時歷史條件下”，每一個階段都有明顯的“歷史背景”，他們在不同階段被賦予了歷史空間所沉淀下來的和當時“在場”所重新形成的社會習俗、規范規則和意識形態等影響所形成的潛在“基因”，在博弈矩陣中，博弈參與人無不受這些“基因”的影響。

其次，參與博弈主體并不是固定不變的，農民也可以隨時“退出”，采取“以腳投票”變成其他主體，例如寄居在城市邊緣，成為農民工。同時，占強勢的博弈主體國家也不是一個抽象概念，也存在著多重代理（從中央政府到各級地方政府），每一層代理都有自己的局部利益。因此，國家內部也形成了多重利益格局，但是在參與利益博弈格局上，他們行為取向有著共同的特征，因此把他們當作一個博弈參與人。

再次，博弈行動中“共同知識”是關于農村公共物品供給均衡中所采取的行動，行動戰略是“費邊式”的，每一個階段或者小的局部博弈中所形成暫時均衡的結果將成為“新的知識”而被下一輪博弈的“戰略選擇空間”使用或者成為其它局部均衡戰略分布的一部分，也就是博弈主體采取邊際調整，如何對其他主體博弈行動作出戰略回應，也稱為“相機行動方案（contingent action plan）”。②

（一）非均衡供給制度演化的路徑

第一，由于社會主義建設初期，國家千瘡百孔，滿足人民最基本生活需要是國家經濟建設的一個重要目標。對于一個農業大國而言，大力發展農業，提供充足糧食，解決人民溫飽問題成了國家建設的前提。于是，提供農村公共物品成了前提。但是，在建設社會主義知識匱乏和社會資源緊張的資源稟賦條件約束下，農村公共物品供給方式也只有在不斷摸索中尋求最佳的“次優”制度選擇。在人民公社期間，國家在各種資源約束的條件下，采取了集體動員型的農村公共物品供給，利用充足勞動力和當時人民公社建設的極大熱情，利用領袖人物領導魅力和意識形態的灌輸機制，掀起了農村公共物品供給的高潮，使之出現了私人物品公共供給的“泛公共物品”病變。

初始資源稟賦即社會中各種積存的文化、規則、習俗和國家本身先前的制度路徑因襲，再加上當時意識形態的“鎖定”和各種政策偏好，博弈各方所能采用的戰略選擇空間依賴于他們在既定歷史和約束條件下的相對權衡取舍，尋求農村公共物品供給制度均衡點，盡最大可能滿足農民需求。國家無力利用本身積累的、脆弱的原始資本直接地提供農村公共物品，就只能利用農村“自然資源”——豐富的勞動力來提供，既為國家節約了資源，這些資源可以用于其它方面的建設，又可以使得剩余農村資源得到充分利用并促進生產力發展；同時作為農村公共物品的“受眾”——農民來說，國家是一個強制型組織，農民根本沒有“退出”的權力或者“以腳投票”的機會和資格，只能在國家指導下行動，是典型的“配合型群體”③，政策目標群體的博弈空間和采取的戰略都相對比較被動。

因此，在此階段的農村公共物品供給制度完全是在國家設計下進行的，農民對政府的討價還價意識和能力都比較差，重工業化選擇和意識形態影響，農村公共物品非均衡供給制度由此形成。政府隨時可以進行事前和事后的規則變更，要么是改變政府政策，例如大煉鋼鐵，農村一切政策的實施都是為了煉鋼服務；要么是不斷通過其它途徑加大農民的負擔，為政府節約供給公共物品的費用。由于在農業初始選擇集合不成熟，作為主導性力量的國家總是利用選擇的習慣性和信息分布“內生”出成本較小、風險較低的公共政策。利用集體勞動形式、用勞動力代替資源和資金匱乏等措施相繼出臺，農民在博弈選擇中只能是“接受”和“贊同”，因此，國家選擇是“占優戰略”（dominant strategy）④，農民選擇是“劣戰略”，當農民意識到這一點并自身有能力改變的時候，他們就會選擇其自身利益最大化的行動。因此，隨著農村公共物品供給質量下降，雙方都進入了“喊價”的交易過程，政府開始在策略上松動，各種有利于農村公共物品提供措施的不斷出臺，加大了對農村公共物品供給力度。

第二，隨著對農村公共物品重視程度的提高，國家開始根據農村實際情況不斷調整博弈戰略。在制度設計伊始，制度硬性不夠，對農村建設知識儲備不全，對農村公共物品供給缺乏整體考慮，不了解農民需求偏好，因此政府戰略選擇不是最優的策略選擇，博弈進入了不確定型的制度安排“波浪起伏”狀態，農村公共物品供給滯后，各種自然災害頻頻發生，基礎設施質量不堪一擊，農民收入下降，政府對農業支持持續減少，各種上訪事件不斷上升（盡管并不全是公共物品事宜所引起），農民利益和權利沒法保證。雙方博弈收益減少，陷入了“囚徒困境”。政府作為國家“潛能暴力”的代理人，為了盡快擺脫博弈起伏狀態，開始不斷進行自身學習和不斷為農民創造自我學習的空間，尋求雙贏路徑，力圖克服“囚徒困境”所帶來的災難。于是雙方進入了重復博弈（repeated games）⑤階段，隨著外部環境對農村公共物品約束條件松弛（例如技術條件降低），博弈參與人開始加緊學習，并采用一系列漸進措施，例如先利用某成熟地區試點，然后推廣，20世紀80年代開始的“以工代賑”措施來帶動農村公共物品供給就是一個明顯的例子。經過理論的不斷醞釀和實踐的不斷“試錯”，制度內和制度外供給相結合，農村公共物品需求緊張情形在家庭聯產承包責任制下得到了一定程度的緩解。但是在制度結構中，過多的制度外供給存在使得農村公共物品非均衡供給制度更加嚴重。

但是不管怎么樣，這個博弈過程必須進行下去，因為任何一方的缺席都會使得雙方收到不可估計的損失，陷入新的更棘手“囚徒困境”中。假設政府采取機會主義的方案，例如減少農業財政撥款，加大農業稅賦，尋求更多的租金，那就會在下一個博弈矩陣中，遭到對方懲罰，例如農民大量地涌向城市，造成大量農田荒蕪和城市問題不斷涌現，使得政府在政治上處于不利的地位。從整體情形上看，政府行為在時間允許的范圍內能夠通過知識積累和國外范式借鑒得到自動矯正。因此，農村公共物品非均衡供給制度將持續地演化下去。

第三，隨著市場經濟發展，政府行為方式也不斷從政府主導模式逐漸走向政府誘導和服務型的模式。在博弈客觀內容上，人們對農村公共物品屬性知識的認識不斷深化和政府行為方式在不斷改變；在博弈參與人中，博弈雙方變成了三方甚至是多方，博弈空間加大，對戰略選擇難度加大。博弈由于內容和主體演變而需要更多均衡點。與先前相比，此時博弈初始條件及其要素稟賦發生了變化，博弈參與人必須重新思考自己在博弈空間中所處的地位，思考自己行動的優先序列和程序，思考自己所選擇的戰略，在必要的時候需徹底改變戰略。這是因為制度變遷的選擇集盡管被限制在社會結構的約束之中，但是，更貼近現實、具有影響意義的選擇集合基本上取決于農村公共物品制度變遷主體多方博弈均衡的解。

雖然制度變遷有著路徑依賴的先天習性，但是，隨著市場經濟日益成熟，在外部條件上，知識不斷開發和放大、信息傳播速度和途徑突變與耦合、異質文化滲透和影響、潛在利益不斷被認識和獲取；在其本身上，先前漸進改革經驗積累的戰略選擇空間拓廣，農民、社會中介和社區力量壯大，政府對自身認識的加深和能力提高，也必將使得博弈參與多方行動經過磨合、碰撞、妥協折中得出一個更優的均衡博弈解，在此均衡過程中，實施的農村公共物品的成本和效率都達到一個理想化標準。由于博弈初始稟賦發生了根本變化，農民要求更多的自主權力和更高層次的休閑型公共物品，承擔更輕的負擔；政府則卸下了更多供給公共物品無力的“包袱”，在最大程度上從農村公共物品供給中“退出”，讓給其他社會主體去供給，其他主體在市場經濟條件下進一步加深對農村公共物品認識，認識到只有自己去經營才能獲得潛在利益，于是，多元化供給制度逐漸的形成。政府在這個過程中由于知識和經驗的累積，開始對自己在社會中的角色進行反省和建構，也逐步開始進行機構改革和職能轉變。農村公共物品供給體制逐步在不斷的、反復的博弈中得到了建立和鞏固。

在這輪博弈中，出現了新景象，那就是供給者主體的變化，于是在博弈矩陣中出現了多重博弈過程。一切農村公共物品變遷都是對制度不均衡的供給機制的反映。當出現制度不均衡的獲利機會，就會產生誘致性的制度變遷，通過誘致性制度變遷形成的新制度直接回應了社會制度的需求。當這些利益主體在市場經濟中意識到自己參與到農村公共物品供給中能夠獲得在現有制度下不能獲得的利益時，他們就通過各種途徑采取漸進措施來推動政府對農村公共物品供給理念轉變，由于政府公共財政能力的脆弱，也心甘情愿地讓出這一部分很少獲利的領域，讓其他社會主體參與到農村公共物品供給，從而自己從中解脫出來，集中力量干好自己該干的事情。但是這些主體與農民一個很大的不同是，他們隨時可以中途“退出”，去尋求到收益大于成本的領域中從事經營，擺脫政府過多的政府管制以及由于管制使得成本高于利益的供給事項，“跳”到別的獲利領域。因此，政府在與這些主體進行博弈過程中，很多時候處于“劣戰略”的選擇空間，不敢過多的指手畫腳。但是政府畢竟是現有組織中一個強大的支配機構，這使得在多元農村公共物品供給中其他供給主體也不能在博弈中戰略選擇過于固執，否則就會被另外主體所替代。同時，由于政府先天擁有權力稟賦和干預經濟領域的慣性行為，也會使得私人或者小型組織供給主體讓出自己的一部分利益，從而贏得自己長期的供給利益。這樣，政府和其他供給主體就是在不斷的反復的博弈中完成每一項農村公共物品的供給。從對各個主體的分析中可以看出，通過其他主體利益得失的博弈，農民是最大獲益者——獲得最高質量的公共物品，滿足了經濟發展的需要。

但是由于中國政府職能轉變的滯后和其他競爭主體實力有待發育成熟，因此在新的供給方式中呈現出新的非均衡制度狀態。也就是舊制度均衡已經被打破，新的尚未形成，使得農村公共物品處在制度不斷演化的博弈中，什么時候各個博弈主體經過反復博弈達到新的均衡，那就是新的制度均衡，非均衡制度才能被打破。但可能由于新制度在實施中調整不力或者不當，有可能會出現新一輪非均衡供給制度持續狀態，因為一項制度成功發揮成效，必須是“無偏私的制度與制度無偏私應用”[3](P126)。

（二）制度變遷方式影響分析

在農村公共物品供給制度變遷中，既有誘致性的制度變遷也有強制性的制度變遷，后者顯然占居主導地位，這與政府本身功能和農村公共物品供給離不開政府支持有關。

第一，在農村公共物品供給制度的強制性制度變遷中，政府發揮著對農村各種資源的支配和配置，對農村公共物品能夠起到宏觀調控和指導平衡的作用。但是，強制性制度變遷主要是由于“政府命令和法律引入和實行”[2]P384，徹底的范式轉換，直接實施更加貼近現實和理論的有效方法是改變農村公共物品供給制度較快的路徑。但是，政府法令制定的復雜性和實施的環境約束，使得強制性制度變遷呈現反復的博弈和不斷的試驗性，這樣往往造成公共物品供給制度設計時滯較長，耗費大量的交易成本，并且極有可能導致變遷有時過境遷的嫌疑，導致新供給制度在當下環境中失去應有的設計效果和初始設計的目的。

同時，強制性制度變遷更少地照顧農村社會的“慣習”，對本土資源缺乏關注，更多關注市場經濟和世界大的環境下對農村公共物品供給的沖擊，對宏觀關注過多而忽視微觀方面因素關照，國家往往通過按照計劃、制度的移植或者對原來的制度通過比較分析進行縫縫補補的辦法推行制度變遷，缺乏對農村公共物品考察和設計的調查，于是政府推行的正式制度變遷往往和鄉村社會實施的非正式制度相抵觸，加大制度實施交易成本。

最后，與誘致性的制度變遷相比，強制性制度變遷更體現了農村公共物品制度上的突變，對整個社會變遷起著推動或者是阻礙作用，對農村公共物品變遷主體權力配置格局與利益分配的現狀有著更深遠的影響。這種變遷的優點是目標明確，缺點是政府收集信息的成本較大，談判和公共政策的制定博弈過程較長，制度宣傳推行的時間和成本較大。雖然能夠在制度實施后能有立竿見影的效果和參與主體立即知道的優點，但是對制度調節和邊際修改的成本較大。同時這種制度在制定中實施“一致性同意原則”的成本和談判成功可能性較小，很可能使得制度滑到為一部分制度供給主體服務的軌道，偏離了公共物品供給制度的公共利益原則。

從誘致性制度變遷上來看，由于市場經濟催生能力不足和政府釋放給社會主體的空間狹小，誘致性制度變遷環境和行動團體都顯得不夠成熟，不能誘致起中國農村公共物品制度變遷動力。在家庭聯產承包制下的誘致性的制度變遷，也是“綁縛”在當時社會經濟發展速度所帶來的變遷獲得利益的嘗試，但是由于政府改革滯后與經濟發展改革困頓，也必然使得農村公共物品誘致性制度變遷不徹底或者效果不明顯甚至是失敗，最終滑到非均衡制度深淵中。

第二，在變遷的深度上，農村公共物品制度變遷屬于邊際調整的制度變遷，具有很大的中間擴散效應和慣性。它始終圍繞著制度內核，通過單個的社會個體行動不同程度地觸及到制度內核，引發政府不斷地對現存的制度內核進行修補和更添，從而用一種更有效的、理想的制度類型誘致替代先前的制度，使其邊緣逐漸的向內核漸變和生成，直至到制度變遷成功，各個制度變遷主體反復博弈結束，形成均衡制度局面為止。如果套用庫恩的學科范式理論，這樣一種制度變遷過程也是從一個范式到另一范式的過程，只不過在他那里指的是學科變化，而這里指的是農村公共物品供給制度變遷，在理論語境中具有很大的通約性，也是從一個先前制度范式過渡到當時情況下的制度范式。

在常態下，制度變遷基本都是在現有制度的核心外層做邊際調整，主要是通過對先前的、過時的制度做部分的調整及其創制部分現實的、需要的和輔助的制度。在這里，農村公共物品制度變遷在邊際調整的情況下又呈現出兩種類型，一種是稱為“維護性”的制度變遷，它的主要功能是輔助性的，主要是對制度核心層面進行維護，其目的是更好地維持現行政策的實施，相當于對制度的核心層面做功能上的補充和完善。第二種類型是逐步地改變農村公共供給制度的內核，在各種背景下，確定具有典型意義的供給制度，來取代傳統的供給制度。

但是在中國農村公共物品中，先前制度的路徑依賴和政府行為方式改革滯后，使得農村公共物品制度內核非常堅硬，政府主導力量顯得特別強大。打破內核需要的成本和時間都是一個漫長的過程，任何一次撞擊制度內核的不成功反而會增加制度內核的堅固性，增加下一次打破的成本、時間和變遷主體的信心。因此，制度內核的堅硬也說明中國農村公共物品非均衡制度存在長期性。

從上面分析也可以看出，無論是強制性的制度變遷，還是誘致性的制度變遷，它們的成功皆依賴于它們是否與特定時空中具有力量優勢的社會群體對制度安排的需求相一致。農村公共物品供給最后的均衡制度形成也必然是各種利益需求和制度博弈形成均衡相一致的產物。兩者不一致便會形成非均衡供給制度，阻礙農村公共物品供給。

三、結論

中國農村公共物品的“歷史和邏輯起點”使得農村公共物品制度變遷受到很多約束，也使得農村公共物品供給制度變遷呈現出政府主導性、漸進性、系統性、多變性、反復性和復雜性，說明了農村公共物品制度變遷的過程基本上呈現為進化的特性。這也正印證了阿爾欽所提出的演進性假設：普遍存在的競爭將會遺棄那些不好的制度，而那些有益的制度則會幸存下來，它們將用于更好地解決人類面臨的問題。”[4](P8)但是，這個過程是長期的。

這也說明農村公共物品供給制度變遷必須是采取邊際性調整改革，不能通過一次到位的“休克療法”的劇烈制度變遷，快速和急功近利的改革和變遷只會使得公共物品供給制度更加地非均衡和無效率。在這個過程中，政府并不是凈觀風云的“智豬博弈”中的主體，而是主動出擊的“先動”主體；同時農民和后來的其他供給主體也不能任政府“擺弄命運”，而是主動的或者在看到政府“先動”決策后立即作出能夠反映其自身利益的行動，努力地從體制外修改戰略來汲取經驗，進化完善。博弈雙方呈現戰略互補性，彼此在重復博弈中實現自身利益最大化。

農村公共物品供給制度變遷這些特征，也必然形成農村公共物品非均衡供給制度，同時也決定了打破這種非均衡，形成新均衡的長期性、艱難性、迂回性和重復性，也說明了對農村公共物品供給制度均衡研究的長期性。

[1]L.E.戴維斯，D.C.諾斯.制度創新的理論：描述、類推與說明[A].（美）R.科斯，A.阿爾欽，D.諾斯.財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集[C].上海：上海三聯書店，上海人民出版社，2003.

[2]林毅夫.關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷[A].（美）R.科斯，A.阿爾欽，D.諾斯.財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集[C].上海：上海三聯書店，上海人民出版社，2003.

[3]（英）簡·萊恩.新公共管理[M].北京：中國青年出版社，2004.

[4]諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：上海三聯書店，1994.

［注 釋］

①這是本文使用的新詞，主要是指該制度在整個制度結構設計中由于重視程度不夠或者實施次序處于其他制度之后的情勢。

②“相機行動方案”的概念是和“戰略”的概念一起提出的，因為“戰略”信息集包含了一個參與人有關其他參與人之前行動的知識，“戰略”告訴該參與人如何對其他參與人的行動作出反應，因而“戰略”是參與人的“相機行動方案”。參見張維迎的《博弈論與信息經濟學》第50頁，上海人民出版社，2002年版。

③“配合型群體”是指在政策實施中，政策目標群體中一部分對政策貫徹表示主動支持的公眾，他們與政策執行機構和人員緊密配合，保證政策能順利執行。參見張國慶的《公共政策分析》第139頁，復旦大學出版社，2004年版。

④其中“占優戰略”是指一個參與人的最優戰略可能并不依賴其他參與人的戰略選擇，就是說，不論其他參與人選擇什么戰略，他的最優戰略是唯一的，這樣的最優戰略被稱為“占優戰略”。參見張維迎的《博弈論與信息經濟學》第57-58頁，上海人民出版社，2002年版。

⑤“重復博弈”（repeated games）是動態博弈的一種特殊類型，是指同樣結構的博弈重復多次，其中的每次博弈稱為“階段博弈”（stage game）。參見張維迎的《博弈論與信息經濟學》第207頁，上海人民出版社，2002年版。