非政府組織的社會功能及其優化

姚邁新

一般認為，非政府組織是在政府、企業之外的“第三部門”，它具有組織性、非營利性、自主性、公益性、志愿性等特征。從實踐來看，20世紀80年代以來，非政府組織在世界各國的發展可以說是風起云涌，它掀起了一場“全球性的結社革命”，至今這股浪潮仍是方興未艾。為什么非政府公共組織在實踐中引起了如此普遍的關注呢？學者們分別從市場失靈與政府失靈、第三方管理、契約失靈等多個角度進行了解釋，這些解釋專注于非政府組織與市場機制、政府權威機制在提供產品與服務等方面的區別與優勢，說明了非政府組織存在的功能依據，例如，提供多樣化的物品供給、防止生產者機會主義行為等。但在中國，研究非政府組織的功能，不能離開社會轉型的時代背景，在這一背景下，非政府組織承擔了推進中國政府職能轉變、促進社會管理轉型等方面的作用和功能，這是不同于西方發達國家的重要方面。因此，本文首先從一般意義上來討論非政府組織能夠擔當什么樣的社會功能，在此基礎上指出，在中國當前的社會轉型背景下，非政府組織已成為社會管理必不可少的微觀社會基礎，并討論了優化非政府組織社會功能的主要途徑。

一、非政府公共組織的四大社會功能

當前，我國正處在社會轉型時期，社會結構分化、利益及觀念多元化、社會矛盾與沖突頻發而顯性化，保證社會穩定和諧成為政府供給的公共物品之一。在以往的視角中，社會管理是政府的當然職責，政府是社會管理的唯一主體，但由于社會管理事務趨于復雜化與擴大化，亟需要新的社會基礎——非政府組織參與到社會管理事務中來。非政府組織的發展既有利于改變社會管理由政府統包統攬的局面，也有利于建立政府與社會合作共治的社會管理新模式。以下是對非政府組織的一般社會功能進行的分析探討。

劉祖云研究認為，非政府組織具有區別于政府組織與企業組織的資源配置機制、組織形態，它以中間組織的特色而存在，具有兩大社會功能，一是應對社會不確定性的緩沖功能，二是利用社會不確定性的創新功能。[1]在此研究的基礎上，筆者進一步認為，在中國社會轉型的現實情境下，非政府組織不僅具有緩沖和創新功能，而且還能夠起到明顯的聯結和整合功能。所謂緩沖功能，即非政府組織可以容納和主張社會轉型背景下的社會復雜性訴求，并且調和現實社會中多樣化的社會價值觀，以緩和不同社會群體之間的矛盾沖突，一方面，避免政府組織權力行使刻板化以及科層官僚制過度理性的缺陷，另一方面，依靠自身的志愿性、非營利性等特征，克服企業組織在市場運作中對利益的過分追逐、“經濟人理性”擴張帶來的弊端。所謂創新功能，是指非政府組織能夠以其靈活的組織形式、多變的自組織形態參與到社會不確定性與復雜性的治理當中，其本身就是社會管理中的組織與制度創新的重要載體，很多動態多變的社會管理難題在政府組織與企業組織看來是不可治理的，非政府組織卻可以勝任，它是利用不確定性獲得社會價值的創新性平臺。同時，聯結作用應當是非政府組織作為中間組織的最為明顯的功能，非政府組織是聯結政府與企業、民眾與企業、民眾與民眾等的橋梁與中介，它具有廣泛的群眾基礎，遍布社會、政治、經濟等各個領域，有著復雜而廣大的信息與關系觸角，可以在極為寬闊的范圍內把政府與民眾、政府與市場等聯結在一起，增進國家與社會之間的互動。從整合功能來看，非政府組織作為公民社會的重要組成與表征，它開展的一系列活動，如在人權、教育、政府參與、信息流動等領域的活動能夠使得公民社會獲得發展，并且增進社會資本的質與量，促進社會利益關系的博弈調整，并控制社會矛盾和沖突的激化，加強具有統一文化價值核心的意識形態的發展，使得社會不同的要素或部分結合成為統一、協調的整體。可以認為，緩沖、創新、聯結、整合這四大功能是非政府組織具有的一般社會功能，需要進一步思考的問題是，這些社會功能對于社會轉型期的中國非政府組織來說，具有特殊的意義。因為緩沖意味著矛盾、沖突的遲滯與減弱，創新帶來了社會的調適與改革，聯結、整合導致了競爭、博弈的均衡，它們與建設社會主義和諧社會的內在機理與要求高度吻合，因此當我們在討論社會和諧穩定、社會管理的有關問題時，不能離開非政府組織這一新的社會微觀基礎。

二、非政府公共組織：社會管理的治理主體

把非政府組織的一般社會功能放在中國社會管理的領域來看，無論在理論還是實踐中都能夠發現，它的作用正日益不容忽視，在提供服務、反映訴求、維護權利、危機管理等方面，非政府組織已和政府一樣成為了有效的治理主體，它是社會管理必不可少的微觀社會基礎。

（一）提供服務：實現多樣化的供給

非政府組織在參與社會管理中的功能首先突出地表現在彌補政府的不足，增加公共物品供給的總量和多樣性上。事實表明，當前中國的非政府組織已經在環境保護、慈善救助、扶貧開發、社區服務等領域中發揮了積極的作用，解決了這些領域里叢生的社會問題。這一作用與非政府組織的創新功能是一脈相承的，由于非政府組織是社會的自治組織，組織靈活且行動富于變化，對于組織專業領域內的實踐多擁有敏銳的觀察和捕獲力，能夠根據服務對象的需要調整服務的內容與形式，從而有效拓展政府對公共物品供給的范圍，滿足不同層次公眾的需求。從這個側面也反映出非政府組織具有廣泛聯結和創新的社會功能，它的成員大多數來自于基層社會民眾，規模小、靈活性強、與社會聯系密切，因而能夠深入到民眾最需要的領域中去，發現需求并提供符合實際需求的服務。

（二）反映訴求：完善利益表達機制

在我國，利益表達與反映訴求有多種渠道，例如人民代表大會、信訪等常規的方式，但非政府組織可以較好地解決個體無力表達的問題，并避免個體利益表達無組織化、無序化的弊端，它提供了利益表達與訴求反映的有效平臺和渠道，能夠把眾多分散的意見集合凝聚起來，降低社會管理的成本，使政府部門迅捷高效地了解公眾的需求，為公共決策提供參考和咨詢意見，提高政府公共決策的質量與效果。反映訴求其實非常明顯地體現了非政府組織的緩沖功能，非政府組織既是聯結國家與社會的方式，也是國家與社會的邊界所在，當社會利益訴求和社會矛盾沖突發生時，可以借助非政府組織這一平臺得到有效釋放和緩解，直接效果是既集中各行各業、各個領域的民眾的意見、要求和愿望，溝通和密切了政府與社會之間的信息，又良好地調節了兩者的互動狀態，協調了相互間關系，減少了社會矛盾沖突的激烈和破壞程度，有利于形成和擴大社會共識，最終促進社會的和諧穩定。

（三）維護權利：謀求生存發展權及公民權利

西方公民社會的理論蘊含著以下思想，非政府組織作為公民社會的重要組成部分，與政府是相對而立的，它以謀求和維護公民權利和政治權利為已任，從而間接調適和維護著社會的穩定。從中國的經驗來看，社會轉型期的非政府組織更加關注于許多非對抗性的社會問題，如扶貧賑災、環境保護、婦女權益保護、貧困地區教育等以謀求經濟權利以及發展權和生存權為行動目標的社會問題。與此同時，還可以觀察到，許多自下而上的草根類或是由政府組織的非政府組織，在實踐中開始發揮著維護公民權利的作用，尤其在弱勢群體權利和利益保護方面起到了積極作用。例如，農村維權組織的出現能夠把農民個體利益和權利通過一定的自組織形態整合集中起來，進行維護和擴張。于建嶸的研究發現，目前全國農村的許多地區存在各種形式的農民維權組織，它們多以未經民政局注冊登記的“非正式組織”的形式而存在，并事實上起到了壓力集團的作用，促進了農民的理性維權，并有利于農村社會秩序的重建與穩定。[2]

（四）危機管理：協同參與突發事件應對

在面對危機或突發性事件時，由于非政府組織具有廣泛的社會聯結功能，它可以充分發揮其組織優勢，在信息傳遞、資源補給、人群動員、維護穩定等方面起到巨大的作用，協同政府做好突發事件的應對與處置。以汶川大地震為例，眾多非政府組織在地震發生后，迅速開展了即時性的抗震救災活動，如捐款捐物、獻血等，廣泛動員社會群眾以各種方式參與救災活動，并且以自身及組織間的網絡體系為載體，聚合社會各界的資源與力量，調動社會資源共同參與到地震救災中來，其作用與貢獻顯著而突出。從反映速度來看，抗震救災活動中非政府組織反應相當迅捷，不慢于政府，在一些方面還快于政府。例如，2008年5月12日晚上到5月14日，南京愛德基金會、李連杰壹基金、自然之友、綠色和平、綠家園志愿者等非政府組織紛紛采取行動，緊急采購救災物資、展開募捐，發起“小行動＋許多人＝大不同”的抗震救災行動等。而南都公益基金會等十多家非政府組織還發出《抗震救災十萬火急，災后重建眾志成城——中國民間組織抗震救災行動聯合聲明》，據了解，13日當天就有57家非政府組織參加。再從協同作戰形成合力來看，抗震救災過程中，一些由非政府組織組織起來的聯盟組織成立并發揮了協調、信息發布、物資發放等實際作用。其中最為突出的是“NGO聯合辦”和“‘五?一二’民間救助服務中心”兩大平臺的成立和運作，改變了單兵作戰的局面，擴大了救災行動的效果。此外，非政府組織還能夠彌補政府職能不足與組織力量不夠的缺點，拾遺補缺，在政府無暇顧及的領域中發揮其獨特的作用。危機提供了樹立組織形象、進行社會變革與關系調整的一種社會機會，類似抗震救災等重大的突發性事件帶來的損失是慘重的，但與此同時也提醒政府與社會民眾，要高度重視非政府組織應對危機管理的功能與作用，并妥善建立政府與非政府組織對危機事件的協作共治機制。

非政府組織擁有政府組織、企業組織不具備的組織資源優勢，包括在其本身建構的“公民參與網絡”、自愿聯合帶來的社會適應機制、調動社會要素參與社會管理等方面的優勢，這使得非政府組織擔當了政府、企業之外的“第三方”的角色，而且成為社會管理政府、企業、社會三邊共治中不可或缺的一方。

三、非政府組織社會功能優勢的發揮

從現實觀察來看，在我國推行政府職能轉變、實行社會管理轉型的當前，非政府組織力量還很弱小，沒有能夠很好地承接政府職能，發揮其作為民間自治力量的社會自治作用，其緩沖、創新、聯結與整合的社會功能遠未得到很好的體現，可以認為，非政府組織的社會功能出現了嚴重的缺位——這使得政府不能從社會管理的各項活動中抽身出來，而是繼續干預社會各領域的運作，“有限政府”與政府職能轉變無法得到有效實現。[3]那么，應當如何進一步優化和完善非政府組織的社會功能呢？筆者認為，亟需從非政府組織自身能力建設、與政府關系處理、加強法規建設等方面著手，對非政府組織的社會功能予以優化。

（一）強化非政府組織自身能力建設

從組織本身來看，中國非政府組織的整體運營水平有待提高，組織內部治理結構不健全，缺乏正式、民主的決策機構，決策和執行機制、財務制度不完善，內部管理缺乏科學性和規范性，組織人員自身素質不高，這都影響了非政府組織的靈活性、服務水平及效率。而部分非政府組織由于自律不足，外部監管又處在缺失狀態，出現了非營利性喪失的現象。現實中，有不少非政府組織利用非營利的幌子從事營利性活動，謀求利益最大化，諸如決策失誤、貪污腐敗等問題的出現，嚴重影響到了組織信譽，致使其社會公信力低下，損害了非政府組織社會功能的正常發揮。因此，優化非政府組織的社會功能，首先要著眼于非政府組織自身能力的建設，加強組織自律，一方面，要完善自身內部的管理制度，尤其是財務管理與審計管理制度；另一方面，要健全內部治理結構——理事會，通過理事會的權利配置行使，確保非政府組織有效率、有效能地完成其自身使命。其次，非政府組織的宗旨是發展社會公益事業，要充分注重其聯結服務公眾、整合利益訴求等作用的發揮，明確非政府組織是服務于特定群體利益需求的組織，要關注服務對象，在服務對象需求的基礎上定位自身的角色，以不斷滿足公眾多層次、多樣化的服務需求為出發點，充分發揮自身在服務民生中的積極作用，積極參與社會事務管理和社會利益協調，例如為低收入城鄉居民、外來務工人員等提供免費法律咨詢、訴訟代理等法律援助服務，協同有關方面處理好群眾利益問題，使非政府組織在發揮社會功能的同時獲得可持續發展。

（二）處理好非政府組織與政府的關系

要優化非政府組織的社會功能，在實踐中不能夠回避非政府組織與政府關系的處理問題。從中國非政府組織與政府之間的關系來看，近年來對此關系的判斷有兩種研究取向，一是認為部分草根志愿組織在開拓公共空間、促進公民社會發育方面發揮了重要作用，它們獨立于政府之外，形成了對國家權力的制衡和約束，即非政府組織的市民社會視角；二是認為中國許多新興的社會團體受到政府的控制，政府通過注冊、資金、人事等方式，參與和控制到民間組織的活動中去，使得政府與非政府組織之間呈現出某種制度化的聯系特征，即國家與非政府組織之間其實形成了一種法團主義關系，也有學者將中國的非政府組織視為被納入體制內運行。[4]筆者認為，綜合市民社會視角和法團主義關系來看待和建立中國的非政府組織與政府之間的關系，才是比較準確和全面的，兩者之間理想的關系，既不應當是單純對立、抗衡的關系，也不應當是完全的吸納與被吸納的關系。有學者認為，社會組織和政府之間建立新型合作伙伴關系，是符合中國特色社會主義發展需要的，有利于推動社會組織和政府建立良性互動、相互促進、相得益彰的關系。筆者贊同這一觀點，并認為在這種新型合作伙伴關系中，政府是處于絕對主導地位的，非政府組織要依靠政府的推動和影響來獲得發展，發揮自身的社會功能。個中原因是，目前，我國政府是社會管理和公共服務的主要承擔者，它掌握和支配著大量的公共權力與資源，絕大多數社會服務和公共產品是由政府單方面提供的，非政府組織的社會功能發揮得怎樣，很大程度上取決于政府提供的條件與環境，例如政府職能轉變的力度、提供的資金、創造的政策環境如何。為了創建非政府組織與政府間的新型合作伙伴關系，一方面，非政府組織要獲得來自于政府部門的支持，包括資金與制度、活動項目等的支持，贏取生存發展的空間和資源，例如有些地方政府專門制定和出臺了促進基層社會組織發展的各項優惠政策，為萌芽期、初創期的基層公益性社會組織提供了包括場地設備、項目運行、小額補貼等經費支持，還研究制定了扶持基層社會組織穩步發展、扶持公募基金會等增強可持續發展能力的免稅政策等；另一方面，非政府組織又不能過度依賴政府部門，不能缺乏自主性和獨立性，甚至淪為政府的附屬性機構，因為一旦依附在政府部門之下，非政府組織自身特有的功能和優勢將無法得到充分的發揮，非政府組織作為公共事務治理的重要主體，應該與政府具有平等的地位，在與政府關系上具有相對的自主性，才能夠發揮其治理社會的功能。換言之，在前述的新型合作伙伴關系中，非政府組織受政府主導，但并不意味著它就依附于政府。只有與政府間形成一種主體地位平等的關系，在面對社會問題時，非政府組織才能夠以輔助者和合作者的身份與政府共同行動，在多元而復雜的社會公共事物領域中發揮其自身的社會功能優勢。

（三）加強法律政策與制度環境建設

優化非政府組織的社會功能，還需要良好的法律政策環境和制度保障。目前，我國規范非政府組織的法律法規主要有1998年頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》以及2004年頒布的《基金會管理條例》，“重進入管理、輕過程管理”是其顯著特征。借鑒國外經驗，應當積極推動出臺制定規范統一的非政府組織基本法律，提高其立法的位階，形成層次不同、規范有序的社會組織法律法規體系，進一步細化和配套非政府組織的管理法規，明確規定其性質、宗旨、組織形式、經費來源等，規范其權利與義務，為社會組織發展提供足夠的發展空間和法律環境。與此同時，還要加強對非政府組織的外部監管等機制建設，實現對非政府組織的制約與引導，為其創造一個規范的生存環境和發展空間，促使其更好地發揮社會功能。例如，對非政府組織引入社會評估機制，通過聘請或組建相對獨立的第三方或政府評估機構，借助相應的評估指標體系，對非政府組織進行客觀、公允的評估，評估結果與承接政府購買服務、年檢簡化等是直接有關的，以外部評估來提高監督管?理的效率。經驗表明，評估機構作為外部力量，可以打破過去非政府組織發展中“一放就亂，一亂就收，一收就死”的惡性循環，有助于增強非政府組織的社會公信度，有利于非政府組織走上健康發展的軌道，發揮其參與社會治理的功能與優勢。

[1]劉祖云.非政府組織：興起背景與功能解讀[J].湖南社會科學，2008，（1）.

[2]于建嶸.當代中國農民維權組織的發育與成長[J].中國農村觀察，2005，（2）.

[3]宋敏,吳曉云.和諧社會語境下我國非政府組織的發展路徑[J].廣西社會科學，2009，（10）.

[4]范明林.非政府組織與政府的互動關系——基于法團主義和市民社會視角的比較個案研究[J].社會學研究，2010，（3）.