公務用車問題的解決路徑探析

■畢文利 談孝禮

公務用車問題的解決路徑探析

■畢文利 談孝禮

長期以來，公務用車在為黨政機關、社會團體人員執行公務帶來方便的同時，也帶來了諸多社會問題。特別是自從1984年取消了只有黨和國家高級干部才有資格配備公務用車的規定以來，一些地方就開始競購公務用車，導致公車資源浪費、公車私用、公務人員腐敗等多方面的問題。大量消耗了公共資源，損害了黨政機關及其工作人員在廣大人民群眾心目中的形象。同時，也給財政增加了沉重的負擔。黨政機關公務用車已成為社會普遍關注的話題。因此，黨中央國務院從戰略的高度，決定在全國范圍內開展為期一年的黨政機關公務用車問題專項治理工作，中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于開展黨政機關公務用車問題專項治理工作的實施意見》（廳字〔2011〕6號）。通過這次專項治理，進一步摸清公務用車的底數，找出癥結，完善制度，為規范公務用車管理，建立長效機制提供重要保證，有力促進了服務型政府和諧社會的建設。為建立公務用車管理的長效機制，走出“治理-膨脹-再治理的怪圈”，有必要對公務用車的問題、成因及解決的路徑做粗淺的探討。

一、公務用車中存在的問題

所謂公務用車，通常是指黨政機關用于履行公務的機動車輛。隨著公務用車的配備、使用，促進了公務活動的順利開展，提高了公務人員的辦事效率。但是在公務用車的配置、使用和管理等環節上仍存在一些問題，突出表現在以下幾個方面：

（一）公務用車數量越來越多，呈膨脹趨勢

原財政部長劉仲藜曾說過，令他頭疼的事情有三件：人、車、會。官太多、會太多、車太多。車，主要是指轎車。中央國家機關主管小汽車部門明確規定正部級（省）級和常務副部（副省）級配專車，在上世紀90年代后期有關部門就有一個統計數字：當時有350萬輛公務用車，每年耗費3000億人民幣，這些公車消耗遠高于國家對國防、科技、農業、教育等方面的投入，也可以再建三個三峽工程。隨著時間的變遷，改革開放的推進和經濟社會的發展，公務用車迅速壯大，開始急劇膨脹，不少地方的一般干部如正處、副處甚至科級干部均配有專車，公務用車的檔次上盲目超標與攀比也日趨變本加厲，浪費了大量錢財。在實際生活中，也經常會看到，上級機關到同一個鄉（鎮）、同一個地點、解決同一件事情，往往是一個領導一個車，一個部門多輛車，車水馬龍，浩浩蕩蕩，一路春風，走馬觀花，不深入實際，造成了黨群、干群關系的緊張。

公車數量的膨脹，占用了大量的道路資源，是造成城市交通擁堵的一個重要原因。因而，一些地區不得不出臺諸如限購令、限行令、封存令。特別是近十多年來，部分地區，不斷進行公車改革的試點。1998年國家就正式推動公車改革，但是雷聲大、雨點小，公車改革喊了十幾年，試驗了十幾年，進展緩慢，公車繼續大量增加。

（二）公務用車標準越來越高，呈攀比趨勢

國家雖然對公務用車配備標準作出了嚴格的規定，但在目前的公務用車配備方面，仍然存在著相互攀比、嚴重超標的現象。從1994年9月到2011年1月，中央辦公廳、國務院辦公廳曾先后三次修訂下發了黨政機關公務用車配備使用管理辦法，從排氣量到購車價格均有所下降，同時規定，黨政機關原則上不配備越野車，確因特殊需要的，可配備國產越野車。但在現實中，掛著政府及有關職能部門牌照的各種類型進口超標車并不少見。據調查，為了舒適體面，有一些部門和單位的領導繞著法子坐上了超標車，置法律與規定于不顧。他們一般采取三種方法，一是“換車”方法。幾個部門的領導采用“換車”的手段，這個部門的領導私人用車向其他友好單位或下屬單位去借，自己單位的車由任其他單位的領導換用。二是“化妝”方法，在購置車輛的時候，為了不超標，盡可能地選擇一般的，車價也就不超標了，就一款車而言，除了發動、底盤、車身幾大件相對固定外，其他一些設施諸如座椅、空調、音響等隨意性相當大，價格懸殊也相當大。等辦完手續，正常使用后，這個月換真皮座椅，下個月換高檔空調等，用不了多長時間這輛車的檔次就提高了，仍然是一輛豪華車。三是“更標”方法。一些單位的領導為了避嫌，將原本是3.0的排氣標識，更換成1.8的或者2.0的排氣標識。

（三）公務用車支出越來越大，呈腐敗趨勢

由于受管理體制、監督體制、政治文化及政策缺陷等因素的影響，公務用車的腐敗現象沒有得到有效的遏制，反而愈演愈烈。一輛公務用車每年的運行成本（包括司機工資、福利、燃油費等）不少于6萬元，有的甚至要更高。公務用車支出過多、過大，必將會擠占其他財政項目的支出，這將不利于整個社會的發展和公平，這是其中一個方面。另一方面，公務用車誘發的腐敗問題，可以毫不夸張地說，與公車相關的多種支出已經成為各級機關單位職務消費的“黑洞”。購置公車給回扣，買保險給回扣，修理公車給回扣等已不成為什么秘密了，國有資產因此大量流失。還有公車私用的問題更是在社會上造成了極壞的影響，社會上有一種說法，就是公車使用3個三分之一，即，領導使用三分之一，駕駛使用三分之一，領導及其親朋好友使用三分之一，“公車不公”，治而仍亂的問題具有一定的普遍性。

（四）公務用車效率越來越低，呈浪費趨勢

首先，公務用車費用過高。有媒體曾做過一個關于公車使用費用的調查報告：私人轎車每萬公里的運行成本是8215元，而公車轎車每萬公里的運行成本是50361元，個體出租車的運輸成本則更低，僅為6798.7元。從這組數字中不難發現，從運輸成本看，公車是私人轎車的6倍，按說投入大產出也應該相應增加，但事實上，公務用車的使用效率是非常低下的，只占到私人轎車和出租車使用效率的五分之一至四分之一，公車使用效率的低下，暴露了公車使用過程中執行、監督存在漏洞，造成了車輛資源的嚴重浪費。

其次，公務用車嚴重閑置。大部分公務用車成為單位領導的專車，領導開會或在家處理日常公務時，公務用車大多處于閑置、待命狀態，即使公車閑著，其他人也沒有動用的權力，特別是有些領導干部一般都有兩輛公務用車，一臺轎車，一臺越野吉普車，閑置狀況更加突出，資源浪費更加驚人。

再次，公務用車影響部門內部的團結。配有車的人產生優越感，沒有配車的人心存怨氣，正職和副職之間，同事與同事之間相互嫉妒、相互攀比用車的情況比比皆是，嚴重影響了單位成員的團結和機關的辦事效率。

二、公務用車問題的成因

分析造成公務用車問題的原因是多方面、多層次，且是相互交錯的。既有政策法規的因素，又有監督舉措的問題，既有體制機制的因素，又有處罰處置不完備的問題，出現公務用車的問題不能簡單歸結于一個方面或一個問題上，而是有著更加復雜的原因。

（一）政策法規的不完善

隨著我國汽車工業的發展，國產汽車的檔次在逐步提高，款式不斷創新，車型不斷增加。對此，為了進一步規范黨政機關公車配備標準化，中央“兩辦”（國辦、中辦），于1994年9月、1999年3月和2011年6月，先后三次下發了《關于調整黨政機關汽車配備使用標準的通知》，除上述高層的規定外，全國各地也自行制定了地方政府規章或暫行辦法。但由于這些規定大都是行政機關自己制定的，法律效力的層次較低，不能對公務用車提供規范化、法制化的制度性保障，造成了公務用車隨意性較大，故出現了發展迅速急劇膨脹的現象。

（二）監督措施的不到位

在現階段，防止腐敗的自律機制尚不健全，內外監督的力量比較有限，主要表現：一是監督方式單一。上級對下級的監督往往是聽匯報，看報告，很難了解到全部真實情況，甚至一些地方弄虛作假欺騙上級部門，大大降低了內部監督機制的作用，從而也增加了腐敗的機會，成為了滋生了腐敗的溫床，對領導干部 “屁股下一座樓”、“車子上的腐敗”、“馬路上的腐敗”，老百姓反映非常強烈。二是輿論監督弱化。新聞輿論的監督離人民群眾的要求和期望值差距很大，主要是因為新聞輿論監督權實施難，阻力大，常常受到權利、地域的限制。三是人大、政協及公檢法監督力度有限，職能沒有充分發揮。

（三）體制機制的不科學

一般而言，經費來源過多，擁有較預算外收入的部門，就有條件配備數量較多，檔次較高的公車。因此，必須對現行的財政預算制度進行徹底的改革，隔斷機關部門與其下屬單位的利益鏈條，防止公務用車費用的轉嫁、隱瞞，建立和完善對違反財政預算責任追究的機制迫在眉睫。從現實看，一是政府財政預算法案的不完整。政府的預決算的報告對于列舉的分項財政開支項目都很簡略，沒有列出相關分項支出，尤其是公務用車費用所占的份額模式沒有明確標出，沒有具體的細化，不能反映真實情況。二是資金控制不嚴格。預算外資金的大量存在為公車消費提供了保障，很大程度上是因為對預算外資金控制力度不夠，縱容了公車浪費行為。三是決策機制不科學。行政機關實行首長負責制，這種決策方式，很難保證公車財政支出的科學性、合理性，決策者又是公務用車的使用者和獲益者，其“經濟人”特性決定了其具有利用此決定來損公肥己、假公濟私的傾向。

（四）處罰機制的不完備

避重就輕，或下不為例是當今對領導干部處理處罰的一個通病，特別是對違反公務用車規定的行為應當承擔什么樣的責任沒有一個具體的規定。例如對違反公務用車使用管理規定的責任人應受任何種的處罰，沒有具體的規定，或者是比較抽象，較難把握，實用性和操作性不強，處罰力度不夠，即使處理，往往在處理時也會受人情網，關系網的束縛，由于處罰力度在實際操作過程中的弱化、淡化，結果對官員不會造成多少經濟和政治上的損失。總之，沒有很強的處罰措施，對政府官員構不成威脅。

三、解決公務用車問題的路徑

解決公務用車的問題，是廣大人民群眾都很關注的“焦點”和“熱點”問題，隨著經濟社會的不斷發展，公務用車的弊端也日益顯現。加快推進公務用車改革，規范公務用車管理刻不容緩，這是完善社會主義市場經濟體制的需要，是反腐倡廉的需要，是構建和諧社會的需要。因此，推進公務用車貨幣化、社會化、市場化，促進機關后勤事業自身改革，是解決公務用車問題的大勢所趨和必然選擇。

公務用車的改革，應本著既有利于規范公務用車的使用，防止職務消費中的腐敗問題，又要在保證日常公務活動用車需要的同時，有利于車輛購置、使用、處置等環節的成本控制，提高效率的原則。

（一）大膽實踐，有力推進公務用車貨幣化

公務用車貨幣化，是目前我國許多地區改革所采用最多的一種模式。從實踐看，補貼發放主要有以下三種方式：

1、發放交通補貼。具體做法為：黨政機關現有公車一分為二，除少部分車輛如公檢法等特殊業務公務用車不變外，其他車輛編制轉為經營性實體，供黨政機關有償使用，按里程等交納費用；按照行政級別、崗位性質等以現金形式給公務人員發放公交補貼，自行支配，超支不補，結余歸己。其余車輛向社會公開拍賣。

2、一次性發放購車補貼。可向享有車輛配備待遇的官員一次性發放購車補貼。具體做法是：按級別、執行公務量等情況，一次性發放給車改對象，單位負責養路、年審等固定性費用，以及一部分汽油費用，其他費用由個人承擔，如維護、路橋等費用，補貼超支部分由個人負擔。產權依然歸單位所有，期限滿后產權歸個人，單位不再承擔任何費用。

3、包干使用交通費，即誰用車誰出錢，結余歸己，超支自負，具體做法為，按市場運營的交通工具正常耗費，對公務人員實行乘車補貼政策，按照級別每月或每年核發一定數量的補貼費用，一月計算一次，以確保公車不超標、不超價、不超編。對每人用車費用限額包干，所有交通費用由所在單位管理。

以上三種模式的優點是：有利于培養和加強公務人員“公私分明”的意識，解決公車私用的問題；有利于減輕財政壓力；有利于密切黨群、干群關系和黨風廉政建設。

弊端是：公務交通費補貼標準和使用范圍的界定，公務用車額度難以把握，不利于差旅費管理；補貼也不好平衡，補貼標準過高不符合我國現階段的國情。

（二）打破常規，有序推進公務用車社會化

公務用車社會化改革也是解決公務用車問題的有效途徑之一。也是黨中央積極提倡和現在國際上的基本做法。總的思路是將黨政機關和事業單位的車輛（公檢法等特殊部門除外）全部拍賣，采用“由具備資質的出租汽車運營商承包公務用車服務”模式（簡稱“運營商承包”模式）是比較合理的社會改革之路。“運營商承包”是指機關事業單位將公務用車事務委托給出租汽車運營企業管理經營，與運營商簽訂合同進行有償使用，根據合同的約定，完成公務用車服務。

“運營商承包”模式的核心內容應包括：第一，取消本單位部門原有的公務用車，聘請出租車運營商承包用車服務，車輛統一管理、統一調度、統一使用。第二，車輛實行有償使用，公務人員需要用車時，憑派出單出車，運營商登記造冊，每月報里程、車輛等結算費用。第三，機關后勤部門負責公務用車的組織、領導和監督工作。第四，配備專人從事監督車輛性能、協助登記、費用核對等方面的工作。

這種做法的優點是：實行總額控制，集中管理，調劑使用，不以貨幣形式向個人發放，個人可在限額內憑據實報實銷，超出不補，節余轉入下年使用。這種補貼方式整個過程不出現貨幣，可規避一些矛盾。

弊端：用車手續繁瑣，車輛使用不方便，單位人員分散不利于公務用車保障。

（三）多措并舉，有效推進公務用車市場化

對公務用車嚴格按照已有規定，除保留部分車（正省級領導用車），以及公檢法等執法執勤等特殊需求外，其他車輛包括副省級、廳局級干部的工作用車和一般公務人員的公務用車則完全推向市場，組成公務用車服務車隊，實行獨立核算、自主經營、自負盈虧。服務對象不局限于政府公務員，也可以向社會公眾開放，做到既為政府服務，也可為公眾服務。公務車隊具體在操作上可把公務用車按照規格區分為高檔、中檔、低檔，參照市場規則定價，這將使原有的公務用車不是單純的折舊或損耗，而是起到保值、增值，從單純的消耗性活動向生產性活動轉變。

目前，沈陽渾南新區的公務用車改革就接近上述做法，其將區屬干部公車全部取消，轉而組成由140臺車輛組成的公務車隊，供各部門公務使用，實行刷卡消費。公務用車全部裝配GPS行車記錄，以杜絕公車私用，同時，將公務用車進行噴涂“渾南公務”標識，以方便監督。經過核算，通過車改一年來，全區共減少車輛經費開支2946萬元，把省下來的部分經費作為通勤補貼，按每月1800元、1500元，800元和500元四個檔次發放公務IC卡，實行刷卡消費，超過不補，節約留用。

公務用車市場化的優點是：解決部分干部拿著了補貼，仍伸手向下級要車的問題，取消所有公務用車，一部分干部盡量少打車（租車）辦事。

弊端是：不利提高工作效率。

（四）健全制度，有機推進公務用車規范化

公務用車改革已有十幾個年頭了，很多地區仍處在探索階段，或是進退兩難，舉步維艱的境地，在沒有統一模式或模式選擇存在困難的情形下，當務之急是要建立健全各項規章制度，切實解決目前公務用車中的管理不規范，政策“漏洞”多的問題。

1、要完善公務用車的管理制度，建立一整套制度。及時修正原有制度中存在的不合理之處。這次公務用車專項治理后，為鞏固治理成果，中央有關部門及各省市，應出臺一份關于規范公務用車管理的指導意見，嚴格標準管理，嚴格制度執行，防止治理前與治理后一個樣，對治理中發現的問題，應跟蹤整改，防止死灰復燃。

2、嚴格編制管理。為杜絕黨政機關以下屬事業單位名義超編制購車和長期借用、占用下屬事業單位車輛現象的發生，可對黨政機關和所屬事業單位車輛配備實行捆綁式管理。如果事業單位需要購置車輛，須經主管部門同意后，再報控辦辦理相關手續，所需編制從主管部門車輛總編制中解決。

3、加強日常管理。公務車輛要實行定點加油、定點保險、定點維修等制度，通過招投標方式，減少公務用車的日常開支。對公務用車實行公務標識制度，公務車輛在明顯部位張貼標識，還可以采用高科技手段，對公務用車實行動態監控和管理，實時掌握車輛的運行地點、行程和出入庫情況。

4、建立嚴格的懲戒機制。公車私用等違規行為沒有上升到法律層面，從而導致了腐敗現象頻現，世界上不少國家都視公車私用為違法行為并予以嚴懲，假如我國也能以嚴厲的手段予以懲處，把公車私用行為納入法律調整的范疇，那么公車私用就會大大減少。

公務用車改革已成為大勢所趨，但從各地的改革成效看，推不進、難度大、鋪不開、成效低，既消耗了大量的改革成本，又消耗了民眾信心。當前，中央有關部門應借這次公務用車專項治理的有利契機，抓緊出臺關于黨政機關公務用車改革指導意見，使公車改革有依據，有模式。否則，公務用車問題仍會反復、跑偏，難以在規范的軌道上運行。唯有讓民意當“方向盤”，以民智為“驅動器”，視民權為“加油站”，才能順利抵達車改目的地。

遼寧省財政廳監督檢查局）