我國政府購買服務的現狀分析及對策探討

■張麗君

近年來，隨著經濟社會的發展和政府職能的轉變，國內部分城市開始試點政府服務外包。從內容上看，政府服務外包具體包括機關后勤性服務外包、行政工作相關技術服務外包和公共服務外包。在政府服務外包中，政府購買服務是政府服務外包中最具典型和代表性的形式。從實施效果看，各試點地方取得了積極成效，促進了政府職能轉變、提高了服務效能、節約了財政資金，但也存在一定的問題和不足，需要進一步改進工作。

一、當前國內部分城市政府購買服務的情況

（一）上海浦東購買教育服務

上海浦東新區轄區內的教育，與上海市中心區相比，處于落后地位，就自身而言，城區教育和城郊教育也存在明顯的不均衡性。針對教育現狀和群眾需求，上海浦東新區采取“委托管理”方式將公辦學校交由民辦教育管理機構管理，以契約形式明確雙方責任。受托的民辦教育管理機構對公辦學校進行管理，政府教育主管部門組織對學校的辦學質量進行監控和評估。作為報酬，受托的民辦教育管理機構可從撥付的經費（不包括基建費、校舍維修等專項經費）中提取不超過7%的管理費。上海浦東教育“委托管理”機制取得了“三贏”效果：政府實現了資源配置機制創新,在不增加財政投入的情況下，提高了管理服務水平;培育和支持了非營利的專業機構;提高了現有學校的辦學水平和質量，滿足了群眾需求。

（二）北京市購買扶老助殘等公益服務

近年來，北京市朝陽區政府，通過媒體向社會組織發布購買服務項目的信息，公開征集社會組織服務項目，并由區社會辦聯合專業機構與專家組成評審工作組，制定項目征集原則和評選指標，確定購買項目。2011年，經專家組審核，最終確定59個服務項目從社會組織購買，這些項目涵蓋了扶老助殘、志愿公益、社會管理等諸多方面，其中尤以對弱勢群體的關懷服務為主，覆蓋了19個街鄉社區。政府通過購買社會組織服務，促進了社會組織的發展，推動了社會組織進入社區，同時，社會組織發揮其專業性和靈活性特點，滿足了公眾個性化服務需求。

（三）寧波、廣州購買養老服務

寧波市海曙區從2005年起，在全區65個社區中推廣“政府購買服務”的養老服務模式，該項目實行“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的機制?！罢龀帧笔侵竻^政府將購買服務的開支列入年度財政預算；“非營利組織運作”是指非營利性組織負責項目運作，承擔審定服務對象，確定服務內容，培訓服務人員，檢查和監督服務質量等工作；“社會參與”是指整合和利用社會資源，積極推行個人購買服務、企業認購服務以及社會認養服務等，同時積極開展社會動員，招募義工來提供服務。海曙區政府購買居家養老服務的探索與實踐取得了良好的社會效益和經濟效益。它不僅滿足了老年人的多樣化需求，發展了社會組織，改善了社區服務功能，幫扶了困難群體就業；更重要的是，減輕了政府的財政壓力，提高了公共服務能力。

2007年開始，廣州市在荔灣區、海珠區開始“居家養老”政府購買服務試點。通過政府與社會組織簽訂契約，由原來財政劃撥經費，轉變為政府按需購買服務。政府購買服務模式的推行，標志著“政府購買、民間運作”為特征的社會工作機制開始探索建立。2009年，社會工作試點擴展到廣州其他區市。

（四）深圳市購買清潔勞務服務

從1999年開始，深圳市羅湖區從環衛清掃外包入手，較早開始了政府購買公共服務方面的探索。以簽約方式，按一定的單價將部分道路清掃工作外包給社會公司。通過實施公共服務外包，取得了明顯的經濟效益：由環衛部門自掃道路的成本為每平方米17.8元，而承包給社會公司的成本為每平方米3.6元。目前，深圳市政府購買服務的范圍擴大到園林、綠化、環保、醫院、學校、公用事業和城管等。

（五）濰坊市購買社區衛生服務

適應深化醫藥衛生體制改革的需要，濰坊市開始實施政府購買社區衛生服務的試點。濰坊市擇優確定社區衛生服務中心和服務站，居民可以享受其提供的十大類公共衛生服務。費用全部由政府支付，按年均10元的標準進行購買。通過實施政府購買服務，財政投入效率大大提高，形成群眾、政府和機構三方受益的局面。

（六）佛山禪城區購買培訓成果

為提高工人技能，佛山市禪城區采取政府出資購買培訓成果方式，委托社會中介機構開辦培訓班，為市民提供培訓服務，取得了良好的效益。

另外還有煙臺市芝罘區在家養老、醫療衛生、教育培訓等方面進行了政府購買服務試點；泰州市海陵區將審計工作納入政府購買服務范圍；無錫市將結核病防治納入政府購買服務范圍等優秀做法。

二、政府購買服務工作的成效

各地進行政府購買服務試點，取得了積極成效，形成了多方受益的局面。

（一）促進了政府職能轉變

市場經濟要求政府實現由全能型政府向有限責任政府、由發展型政府向服務型政府兩個轉變。政府購買服務，將原本由政府提供的服務轉交社會組織來完成，提高了服務的供給效率，滿足了社會的要求，同時推動了行政管理體制改革。如上海浦東新區采取的委托管理方式，一定程度上讓教育行政管理部門從具體事務中解脫出來，騰出更多的精力用于加強行業管理，進而提高了教育主管部門的管理水平。

（二）降低了行政成本

隨著經濟社會發展，政府工作量倍增，許多機關滿負荷甚至超負荷運轉，為更好滿足工作需要，多數部門提出了增加機構和人員編制的要求。通過政府購買服務，改變政府自辦服務的模式，改變政府部門做一件事就要設立相應組織機構、養一批人的習慣，這在一定程度上阻止了行政事業單位人員的增加。政府購買服務，節約了財政資金，比如深圳購買清掃服務成本，不足環衛部門成本的四分之一。

（三）取得了良好的社會效益

在政府購買服務過程中，引入競爭機制，明確政府和受托社會組織的責任，進一步提高了服務質量。比如，上海浦東新區委托管理機制，采取“管、辦、評”模式，增強了受托方的責任意識，推動了城郊教育發展。濰坊市在購買醫療服務過程中，運用競爭機制，促使10分鐘就醫圈內的公立和私營衛生機構不斷提高服務質量，使居民享受到了便捷、優質的服務。寧波、廣州購買養老服務，滿足了老年人的需求。

（四）促進了服務業發展

政府購買服務帶有明顯的政策導向性，促進了社會服務業的發展，社會服務業的發展，產生了稅收效益。比如，將服務外包交由社會組織，特別是經營性組織，使原來政府自辦模式下的免稅服務變成應稅勞務，帶動了稅收增長，推動了財政增收。

三、政府購買公共服務將產生的問題

盡管各地政府購買服務試點工作取得了一定成效，但因該項工作處于起步階段，還存在一些問題。

(一)購買規模較小，購買力度不夠

政府購買服務是提高政府服務效率，節約成本的有效途徑，但多數地方在公共服務的提供上存在著思維慣性，還習慣于事無巨細地包攬和政府事權范圍的不斷擴張，加上政府行政成本與績效量化不明確，因此，多數地方政府購買服務的領域多局限于機關后勤性服務、行政工作相關技術服務和部分公共服務。呈現出購買范圍較小，僅限于部分服務項目；購買規模較??；購買方式單一等特點。

(二)提供服務的主體薄弱，缺乏競爭力

政府購買的公共服務屬于履行社會職能的責任范疇，多委托非營利性組織提供，而我國現階段不少非營利性組織發育不健全，缺乏成熟的運作能力和可靠的競爭力，使得政府選擇的面不夠寬，甚至只能選擇某一非營利性組織，長期下去會形成壟斷，因缺乏競爭影響提供服務的質量。

(三)制度不健全，需要不斷完善

現階段，多數政府購買服務處于探索階段，加上政府觀念尚未完全轉變，很多試點的地方沒有制定完整的程序，沒有制定總體規劃和政府購買服務項目目錄，沒有建立購買服務的評價標準。部分地方制定了指導性意見，但指導性和可操作性不強。缺乏淘汰機制，若受委托的一方提供的服務達不到標準，如何使其退出后順利補位，成為政府購買服務工作中必須完善的制度，否則就會影響政府購買服務工作的開展。

(四)缺失監管，個別政府購買服務遭遇失敗

近年來，各地的政府購買服務試點工作盡管面臨阻力，因各地積極推進，總體進展順利。但個別地方因制度設計等原因，影響了試點效果。如佛山市禪城區有關部門曾經嘗試把環衛工作交給廣州一家公司負責,因缺少約束機制、監管不到位等原因，企業提供的服務遠遠達不到要求,最終不得不作罷。

四、對策建議

政府購買服務，作為一種服務供給新方式，不僅減輕財政壓力，提高公共服務效率，而且推動服務業發展。國內部分城市的試點和探索，也證明了該種模式的優越性。為進一步發揮政府購買服務機制的作用，現就進一步做好政府購買服務工作提出如下對策建議：

（一）適時適度擴大政府購買服務的范圍和規模

從接受服務的對象來看，政府購買的服務可以分為直接用于政府工作的服務和直接用于社會大眾的服務。前者包括機關后勤性服務和行政工作相關技術服務；后者包括應由政府供給的公共服務。從降低行政成本、節約財政支出的目的出發，對機關后勤性服務，包括機關保潔、車隊服務等，原則上采取政府購買服務的方式；對行政工作相關技術服務，除涉及國家秘密以外，盡可能采取政府購買服務的方式。對于應由政府供給的公共服務，因受多種客觀因素影響，并非都適合購買。因此，應對政府購買公共服務的內容進行定性分析，對能夠購買的服務，在條件成熟時納入購買范圍。具體而言，可以將教育、醫療衛生、環衛、園林、法律咨詢、審計等逐步納入到政府購買公共服務范圍之中。

（二）建立健全政府購買服務制度體系

規范完善的制度是確保政府購買服務順利進行和取得成效的保障，應建立招標選拔機制、運作跟蹤機制、績效評估機制、淘汰退出機制等一套完整的制度體系。建立招標選拔機制，采取競標方式確定提供服務對象，并與之簽訂購買服務合同，明確雙方的權利義務和責任；建立運作跟蹤機制，實施過程監督，發揮受益群體的監督作用，增強服務提供者的責任心；建立績效評估機制，明確服務標準，重點從服務質量和公眾收益成效等方面，對政府購買服務進行考核，進一步提高所購服務質量；建立淘汰退出機制，對因服務質量不達標的服務提供者予以淘汰，并由補給保障機制，實現迅速、有效補位，確保政府購買服務工作的有效運轉。

（三）以政府購買服務方式對支持經濟發展專項資金進行市場化運作

從資金運作方式上看，政府購買服務是財政資金市場化運作的一種有效方式。對支持經濟發展專項資金，將專項資金中使用效益不高的單純獎勵資金，改變資金投向，用于支持科技研發孵化中心、公共中試平臺和開放性實驗室建設，低費用或免費向企業開放，變原先少數企業受益為多數企業受益。比如，通過完善科技孵化器功能，為更多企業提供物理空間和基礎設施，促進科研成果向生產轉化，推動高新技術產業發展；建立公共中試平臺，為相關產業特別是中小企業提供產品中試、檢驗設備共享服務等，推動有關產業發展；建立開放性實驗室，實現研發資源共享，改善企業特別是中小企業研發條件，通過提高企業研發能力促進企業乃至整個產業的競爭力。比如，支持會展業專項資金，按照先行培育、逐步退出的原則逐步推進市場化運作。依托既有的優勢，重點培育品牌會展，待品牌會展在行業影響力增大、對企業吸引力增大、具有一定盈利能力，形成良性循環后，政府退出并將多年來培育形成的品牌產權委托給會展公司，不再予以財政資金支持，由會展公司進行獨立化運作。