我國減稅規模與政策選擇研究

■楊志勇

2008年國際金融危機爆發以來，中國政府一直在強調 “結構性減稅”。2012年5月以來，世界經濟增長的不確定性仍然較大，中國大陸正致力于“穩增長”。政府擴大支出與減稅，都是政策的選擇項。但是，如何做才更有效，如何做才有利于加快經濟發展方式的轉變，則是當下“穩增長”應著重考慮的問題。

關于減稅規模，已有研究者從不同角度提出了政策，如高培勇（2012）認為應至少有6000 億元的減稅規模，再如謝國忠（2012）堅持至少有一萬億的減稅規模等等。本文擬結合大陸擴張性財政政策工具的選擇、稅制結構的轉換、稅收增幅等視角，探討大陸減稅規模，提出一攬子減稅的政策建議。

一、減稅比擴大支出更可取

2008年“保增長”，特別是財政收支手段并用，穩定了經濟，但也留下了巨額的地方政府債務，影響了經濟社會的可持續發展。2012年“穩增長”又該如何去做呢？ “穩增長”不能走老路。政府的所作所為應該轉向尊重市場力量，讓市場在資源配置中發揮基礎性作用。擴大支出刺激市場需求可以收到立竿見影的效果，但是擴大支出也有諸多不利之處。支出受益面可能存在不均，結果可能會使市場中強者得到更多的資源，而弱者得到很少的資源或什么也沒獲得。四萬億刺激計劃強化了國有經濟的力量，但在壯大國企的同時，也削弱了民企的競爭力。如果持續采取擴大支出的政策，那么資源很可能更多地流向國企，從而不利于不同市場主體之間的公平競爭，特別是不利于中小企業的發展。

擴大支出規模很可能要借助于政府投資項目，這么做也可能導致政府行政審批權限的擴大并帶來體制性復歸問題。

擴大支出規模或意味著債務融資規模的擴大，抑或意味著財政收入的增加。從中國大陸當前情況來看，政府舉債仍有較大的空間，但由于地方政府性債務問題仍未得到最終解決，地方債在一定意義上仍有可能向中央轉嫁，擴大債務規模勢必會增添未來財政風險的不確定性。

要靠增加財政收入的方式來擴大支出，這會給已經處于不確定性狀態中的經濟帶來更多的不確定性，給本已陷入困境的企業雪上加霜。

財政支出規模不宜擴大，但可以借助財政支出結構的調整，來增加公共服務的投入，如擴大養老、醫療、教育、住房等方面的支出，從而釋放出更多的居民可支配收入，為經濟增長提供最為根本的支撐。

與此同時，減少包括稅收在內的財政收入也是非常重要的舉措。減收最終會增加居民的可支配收入。減收不僅包括減稅，還包括對非稅收入如收費和基金等的削減。減收還會減輕企業負擔，從而讓企業輕松上陣，增強企業活力。面向所有市場主體的政府減少收入行為是直接培養市場力量的行為，是尊重市場力量的做法。減收會帶來財政壓力，但減稅的收益也是顯而易見的。企業競爭力的增強，居民可支配收入的提高，最終會在帶動經濟增長的同時，從根本上促進了財政收入的增加。

二、稅制結構轉換與減稅

（一）以間接稅為主的稅制結構在一定程度上導致物價高位運行

國內市場上許多商品價格高于其他國家和地區，有市場結構所致的廠商高定價因素，有國內某些畸形消費所致的過旺需求因素，也有間接稅稅負偏高因素。2011年中國大陸稅收收入中，僅增值稅、消費稅、營業稅和關稅四種間接稅（不扣除出口退稅）占稅收總收入的比重就達到了69.75%。亞太地區的增值稅稅率一般為5%或10%。17%的增值稅基本稅率，屬較高水平。消費稅征收范圍也較廣，稅率較高。以間接稅為主體的稅制結構決定了商品總價所含稅收比重較高。所有這些稅收，在很大程度上都會以稅負轉嫁的形式，抬高物價，并導致部分消費外流，影響擴大內需政策的落實。從擴大內需的發展戰略來看，中國大陸需要調整以間接稅為主的稅制結構。

（二）以間接稅為主的稅制結構不利于經濟社會的協調發展

1998年以來的稅收收入增長是在基本上未出臺大規模增稅政策的條件下實現的。相反，自1994年以來，增值稅轉型、內外資企業所得稅制的統一、個人所得稅制的多次改革等，均屬于減稅政策。

稅收收入增長除了經濟增長、稅收征管加強和物價上漲之外，還應包括以間接稅為主的稅制結構。以間接稅為主體的稅制結構，意味著只要有經濟交易活動，不管其是否盈利，都會產生稅收收入（增值稅、消費稅、營業稅等等）。其結果是使企業競爭力下降，人民消費流向海外。在這種背景下，政府收入與居民收入、企業收入的增長速度就可能背道而馳。調整以間接稅為主的稅制結構，才可能讓稅收收入與居民收入、企業收入在同一軌道上運行，實現增速的統一。

（三）高稅率的直接稅制不利于培育稅收的國際競爭力

2011年9月，中國大陸降低了中低收入者的個人所得稅稅負，這有助于促進社會公平。但是高收入者稅負同時提高，特別是將45%的最高邊際稅率擴大到月應納稅所得額8 萬元以上的個人，這不利于稅收國際競爭力的形成。在經濟全球化時代，一國稅制的選擇必然要考慮全球因素。中國大陸1980年確立個人所得稅制時所確定的45%的最高邊際稅率，就是參考主要國家稅率后進行的選擇。45%的最高邊際稅率在當時的世界上處于較低水平。但1986年美國稅制改革后，世界各國紛紛進行了減稅改革，使得45%的最高邊際稅率變成了稅率高位，這不僅不利于吸引高素質人才，也導致部分潛在稅源流失海外，使得國內一些地方為吸引高素質人才采取了 “個人所得稅收入財政返還”等違規做法。

三、減稅規模：結合稅收增長速度的判斷

就當前的情況來看，中國大陸一年減稅空間至少有5000 億。2011年，中國大陸稅收總收入為89720.31 億元，比上年增加16509.52 億元，同比增長22.6%。稅收收入維持較快增長速度并不鮮見。2010年全國稅收收入為73202億元，同比增長23%。1998年以來，中國大陸稅收收入基本上保持了快速增長。2004－2011年，稅收增幅分別超GDP10.6、8.7、7、20.7、9.2、0.6 、12.7 和13.4 個百分點，其中除了2009年因遭遇國際金融危機，稅收收入增幅嚴重下滑外，其他年份均保持了較快的增長速度。前些年，稅收收入預算數的增幅與GDP 增速是一致的，也就是說，只要稅收收入完成預算，預算支出安排就沒有任何問題，那么稅收超GDP 增長部分就可以大致視為減稅空間。如果經濟保持正常增速，那么減稅空間的高限大約為稅收收入的10%。2012年，預算安排的稅收收入為98289 億元，同比增長9%；2012年GDP 計劃增長7.5%。按此，減稅空間的高限仍有8.5%。按此推算，2012年減稅的高限大約為8300 億元。如果考慮到2012年以來稅收收入增幅下降的事實，按保守估計，即按減稅空間5%計算，2012年減稅的低限仍可達5000 億元左右。

“穩增長”時期，減稅就要大大方方地減稅。增稅措施不必考慮出臺。即使是以節能減排和收入分配名義出臺的增稅措施也不宜出臺。增稅不僅要考慮經濟因素。公共政策視角也不可忽略。前段大幅度提高成品油價格之后全社會的普遍反應，就說明了這一點。

減稅如果能夠與減費、減少基金收入等措施結合在一起，那么政府減收規模一年就有可能達到1 萬億。這就關系到了稅制的完善，關系到政府收入體系的再造問題。收費、基金的征收和征稅一樣，是會上癮的。去癮很難。況且，收費和基金往往已經成為某些地方或某些部門可以自由支配的財力，要去除不合理的收費必然要動這些既得利益集團的奶酪。“穩增長”的減收措施絕非方式的選擇那么簡單，也不只是通常意義上確定減收空間的問題，還牽涉到利益格局的重新分布問題。

減稅難度不小。世界稅制改革經驗表明，即使是以減稅為主旋律的稅制改革也必須保證國家財政收入的基本穩定。中國政府的減稅可與國有經濟結構調整聯系起來，部分國有經濟收入可彌補因減稅所可能導致的可支配財力不足； 減稅可與政府預算改革聯系起來，進一步增加預算透明度，以提高財政資金效率；減稅還可與政府支出結構調整聯系起來，一些階段性的支出任務到期就要停止，從而為減稅爭取更大的空間。

財政收入的持續穩定增長是減稅的基礎。2011年，全國財政收入103740.01 億 元，比2010年 增 長 了24.8%，財政收入繼續保持較快增長。1998年以來，除2009年上半年因受金融危機嚴重影響之外，財政收入快速增長是財政收入變化的主旋律。1995年財政收入占國內生產總值（GDP）的比重僅為10.83%。該比重自1998年起快速上升，近年來穩定在20%左右。2011年據初步統計，該比重約為22%。

政府掌握的資源還包括政府性基金、國有企業上繳的紅利等，這為進一步實施減稅計劃提供了更為扎實的保障。

四、從“結構性減稅”轉向全面減稅

2008年開始實施的所謂 “結構性減稅”應轉向全面減稅。按照有關方面的解釋，在“結構性減稅”下，減稅與增稅并存，但最終結果是什么并未明確。最終結果如果是稅負上升，那么“減稅”就名不副實； 最終結果如果是減稅，那么為什么不直接稱為“減稅”呢？

要保證積極財政政策背景下的“結構性減稅”與財政政策目標一致，那么其結果只能是“減稅”。況且，“結構性減稅”很容易導致在“結構性”名義下的“增稅”。

在經濟下行壓力下，政府的任何增稅或增加其他收入的努力，都不利于“穩增長”。當年所提的“增稅”更多地指向資源稅和環保稅，旨在配合經濟發展方式的加快轉變。

如今，資源稅稅負已提高，稅負再度提升的空間極其有限。首當其沖的是國際市場的約束。試想，當澳大利亞的煤炭進口到東南沿海，價格比從中國北方運來的還要便宜時，那么市場自會作出選擇。公眾反應也會約束稅負的提高。民主社會中，稅收制度和政策的選擇不再只是政府機關的事，而必須更多地反映民意。稅負上升，最終必然會表現為資源價格的提高。聯想到最近一次油價上漲之后公眾的反應，可以得出一個結論：資源價格并不是越高越好。最后，如果再考慮到東部和中西部資源地區分布嚴重不均的國情，那么資源稅制的選擇將是極其復雜的。我國既不能學習資源豐富國家的資源稅制，也不能學習資源貧瘠國家的稅制。

預期中的環境稅是 “費改稅”，是將現有的環保收費改為環境稅。從理論上說，“費改稅” 不能增加納稅人的負擔，但收費與征稅在征收管理力度有別，后者強于前者，因此，環保稅的出臺也可視為一種增稅政策。在經濟下行壓力較大的背景下，這種政策也不宜出臺。

“減稅”雖然已有若干措施，如個人所得稅工資薪金費用減除標準的提高，再如增值稅和營業稅起征點的上調，但減稅力度相當有限。相反，以提高財政性教育經費占GDP 名義而在全國推行的地方教育費附加，就可以增加1000億元左右的財政收入。這樣，減稅效果很容易為增收舉措所抵消。

綜上所述，“結構性”名義下的“增稅”，與當前的宏觀經濟形勢是相悖的；“結構性減稅”必須轉向“全面減稅”。

面對稅收增幅下降甚至負增長，一些地方已采取措施，穩定稅收收入。這與稅收收入任務不無關系。從稅務管理的目標來看，設定稅收收入任務無可非議。但現實中，過去較多地將稅收收入任務的實現與否作為稅務征管人員績效的重要考核標準。這有其必要性。但是，隨著經濟形勢的變化，稅收收入任務能否完成受到經濟基本面的制約。稅收收入任務即使不能完成，也可能并不是稅務征管人員努力不足。僅僅將此作為判定績效依據，有失偏頗。

在這樣的背景下，強調不收“過頭稅”是必要的，稅務征管人員的績效考核也應作相應調整。區分完成稅收收入任務的各種主客觀因素很有必要。經濟下行對稅收收入的負面影響應充分考慮。這樣才有可能從根本上改變稅務人員的行為方式。

對于一些會計核算制度不夠健全的企業，特別是中小企業，稅收征管中經常采用“定額”征稅的方式。“定額”的確定往往有一定的彈性空間。在收入任務壓力下，少數地方采用的調高“定額”做法，貌似有助于稅收收入任務的完成，實則對經濟危害較大，且可能遺患無窮，對未來的稅收收入也會有負面影響。

對于納稅人來說，感受得到的是實際稅負。在稅制不變的條件下，加強稅收征管，即意味著實際稅負的提高。經濟下行條件下，過多地強調收入任務，很可能會收到相反的效果。

五、關于分步實施一攬子減稅計劃的政策建議

現在的關鍵是一年5000－8300 億元的減稅空間的分布問題。中國大陸應分步實施一攬子減稅計劃。短期內可著手實施消費稅減稅政策，擴大“營業稅改征增值稅”試點范圍，加大對中小企業的稅收優惠力度，繼續下調個人所得稅稅負；從中長期來看，要逐步降低增值稅基本稅率直至10%的水平，以提高稅收的國際競爭力，要通過增加專項扣除降低個人所得稅稅負，要恢復出口商品零稅率制度。

從發揮減稅政策的合力來看，零敲碎打式持續進行的減稅政策，很容易被忽略，而人們更容易記住的是增稅政策。這必然會嚴重影響到減稅的效果。因此，中國大陸需要實施一攬子減稅計劃，并分步實施。

（一）迅速實施消費稅減稅政策

消費稅減稅影響面較小。當下即可降低消費稅稅負，包括對奢侈品消費的課稅。對奢侈品課稅要走出“重稅所帶來的高價不會影響奢侈品消費”的認識誤區。境外購物、網絡購物、海外代購等的流行就說明了這一點。奢侈品具有時代性，人民的消費也會隨著收入的提高而升級換代。當基本生活有了保障之后，人民轉向消費或多或少的奢侈品，并不需要限制。相反，從促進消費的政策目標來看，這種消費行為還應該鼓勵。如果再考慮到中低收入的國人也有集中較長時間收入消費奢侈品的偏好，那么降低消費稅還會降低中低收入者的稅負。

（二）擴大“營業稅改征增值稅”試點范圍

2012年1月1日，中國大陸已開始實行“營業稅改征增值稅”的試點工作。從試點行業新設11%和6%兩檔稅率來看，“營改增”具有減稅效果。改征不僅減少了試點行業的重復征稅，而且由于進項稅額可以抵扣，也降低了購買試點行業服務的增值稅納稅企業的稅負。

試點工作已得到一些地方的積極響應。從8月1日起至年底，“營改增”試點還將陸續在八省市進行。為了避免地區間稅收競爭所帶來的稅源爭奪問題，中國大陸應進一步加快試點工作，盡快將“營業稅改征增值稅”推廣至全國，以最大限度地通過減少重復征稅和降低稅負，促進現代服務業的發展，促進經濟結構調整。

（三）繼續下調個人所得稅稅負

間接稅比重下降，意味著直接稅比重的上升。但卻不必借助直接稅稅率的提高。諸多國家個人所得稅稅率比中國大陸低，但還是成就了個人所得稅的主體稅種地位。個人收入水平的持續提高，意味著所得稅稅源將繼續擴大。個人所得稅征管水平的提高，可以減少個人所得稅收入流失。

2011年9月份個人所得稅改革進一步提高了工資薪金所得費用扣除標準，調整了稅率表，對中低等收入者確實起到了較為良好的減稅效果，而對中高收入者的減稅不明顯，甚至有增稅的效果。這也會導致部分潛在稅源流失到其他國家和地區。如果降低最高邊際稅率，那么因稅源擴大而增加的稅收收入就可用來幫助低收入群體。此外，在分類所得稅制下，各類所得的稅負水平應基本協調。工資薪金費用減除標準多次提高，勢必要求勞務報酬所得、稿酬所得等稅負相應下調。

（四）其他減稅政策

應結合中小企業的特點，制定更有針對性的減稅方案。在認識到稅收不可能解決所有中小企業經營問題的前提下，大幅上調增值稅和營業稅的起征點，以更有效地對中小企業進行減稅。相應地，中小企業適用的所得稅稅率也可再次下調。

（五）中長期減稅政策建議

1、下調增值稅稅率。增值稅和營業稅必然要融合，營業稅改革的趨勢是全面轉為增值稅。增值稅稅率檔次過多，影響中性作用的發揮，需逐步解決。現有的17%的基本稅率和13%的低稅率應逐步下調。可考慮用5-10年的時間，將增值稅的基本稅率下調至10%，將低稅率下調至5%。

2、增加專項扣除，降低個人所得稅稅負。個人所得稅稅制必然轉向綜合所得稅制。未來個人所得稅減稅的重點應轉向增加專項扣除，以更好地促進養老、醫療、教育、住房等民生的改善。綜合所得稅制，應致力于打造一個中低收入者低稅負，高收入者稅負具有較強國際競爭力，同時有助于擴大中等收入者規模的所得稅制。此外，還需要采取措施，降低企業所得稅稅負，減少企業所得稅和個人所得稅的重疊征稅問題。

3、逐步恢復出口商品零稅率制度。從長遠來看，應逐步恢復出口商品零稅率制度。出口退稅率調整頻繁，與人民幣匯率政策、資源能源價格形成機制的市場化改革不到位、間接稅占稅收收入比重較高等因素有關。目前的出口退稅實際上屬于政策，而非一種制度。出口退稅率調整頻繁，無異于更改出口企業稅制，給企業及整個市場經濟的決策帶來諸多不確定性。全世界絕大多數國家都實行零稅率，中國大陸沒有必要采取獨特的政策。出口商品零稅率，可以進一步提高中國大陸商品的國際競爭力。★