創新財政監督機制的幾點思考

■朱傳勇

創新財政監督機制的幾點思考

■朱傳勇

隨著國民經濟持續快速發展，財政收支規模也越來越大。在新形勢下，要確保財政收入依法征管到位、財政資金安全高效運行，加強財政監督便顯得尤為緊迫。筆者認為，從目前財政監督的實踐來看，加強財政監督，必須創新機制，走出四個誤區，立足四個轉變，落實三項保障。

一、走出四個誤區

（一）走出財政監督就是“事后查賬”的誤區

財政監督從一年一度的 “三大查”（財務、稅收、物價大檢查）走來，長期以來給人們的感覺就是 “事后查賬”，是“找碴子”收罰款。實際上，“事后查賬”只不過是財政監督的手段之一。從確保財政資金安全、提高財政資金使用效益的角度來說，事前把關、事中控制、防患于未然，才是財政監督最根本的目標；對財政資金分配機制進行監督、對財政資金運行過程進行監督、對履行財政資金管理責任情況進行監督，才是財政監督最核心的要求。

（二）走出財政監督是“自尋煩惱”的誤區

財政部門的有些同志特別是有些領導，認為財政部門是一個管錢的部門，是政府的“管家”、國家的“錢柜”，做的是好事、送的是人情。做好事、送人情，大家都歡迎，但監督工作是讓用錢的人不能亂用、讓違規的人付出代價，就會得罪某些人和部門，從而“做事不討好”、“好人”變“惡人”，擠壓自己的生存空間。甚至有人認為財政部門只要把錢撥出去就行了，至于有些人要貪污、挪用、私分，自會有人摘他的“帽子”、請他進“班房”，不必自己“惹火燒身”遭人記恨。還有人覺得做監督工作如果遇到強勢的部門、霸氣的領導，還會下不了臺，是自討沒趣、自尋煩惱。須知“監督管理”是與資源配置、經濟調控、收入分配同等重要的四大財政職能之一，不僅是權力，而且是責任。

（三）走出財政監督是一種“創收手段”的誤區

現在一些地方領導把財政檢查罰款作為一種創收手段，認為監督就是檢查，檢查就為處罰，處罰就能把部門的錢“摳”到政府的袋子里。也還有一些部門的負責人按這種思維方式理解財政監督。殊不知，規范，才是財政監督檢查的核心目標；處罰，只不過是促進“規范”的一種手段，并不是為了“創收”。只有把財政財務收支行為攆上依法、依規的軌道，財政監督檢查才算達到了目的。

（四）走出財政監督是“多管閑事”的誤區

很多人認為，現在有紀檢監察監督、人大以及政協的監督、審計監督，還有司法機關監督，財政部門還“監督”是多管閑事。其實，財政的監督就像“日常巡防”，是一種基于源頭控制、經常性查漏補缺、防微杜漸的監督；而其他監督則往往以事后檢查處理為主，對資金分配、使用回歸正常渠道基本沒有可逆性，因而對財政的監督也就不具備可替代性。

二、立足“四個轉變”

（一）轉變監督理念，強化監督職能

就是確立財政監督與財政預算、預算執行同等重要的“三位一體”理念，把財政監督職能定位于 “發揮五個作用”上。一是發揮“財經衛士”作用。以監督檢查為手段、以“違法必究”為原則，嚴厲查處財政違法行為，整肅財經紀律，規范財經秩序，維護財經法規權威。二是發揮決策參謀作用。把監督檢查作為調查研究的平臺，以翔實的資料和中肯的分析比較，為預算編制、預算管理、經濟決策提供可靠的依據。三是發揮控制預警作用。在資金運行的最后環節設立“邊防檢查站”，由獨立于資金日常管理機構之外的專職監督檢查機構“站崗防哨”、把關檢查，確保資金出庫的依據真實、程序規范、手續齊全。四是發揮“亡羊補牢”作用。通過監督檢查，發現資金運行過程中各個節點的漏洞，并提出切實堵塞漏洞的意見，為進一步規范財政管理提供保障。五是發揮促進改革作用。以監督檢查為抓手，發現推進財政改革過程中的難點、盲點和亮點，客觀評估改革成效，有針對性地提出完善改革的意見，為深化財政改革服務。

（二）轉變監督格局，形成監督合力

通過對財政監督工作實行統籌安排、歸口管理，形成專職財政監督機構與財政業務管理部門整體聯動、齊抓共管的“大監督”格局。具體就是要達到“三統一、四協同”。“三統一”：一是統一規劃。為了避免重復檢查、多頭檢查、查而不落腳、違規不處罰等問題，對非稅收入管理、會計管理、政府采購等相關職能部門和各個業務主管部門擬定的檢查項目集中篩選后編制整體規劃，并正式發文明確；檢查計劃正式確定之后，由專職監督檢查機構、財政各職能部門和業務主管部門分頭組織實施；對查出來的問題，由專職財政監督檢查機構歸口下達整改意見、處罰決定。二是統一定性。對監督檢查查證的違規問題，由專職監督檢查機構與財政相關職能部門、業務主管部門共同會商，按有關法律法規定性后提出處理處罰建議。三是統一研究對策。對財政監督檢查發現的管理缺位、越位、不到位問題，由專職監督檢查機構與財政相關職能部門、業務主管部門共同分析存在問題的原因，研究提出改善和加強管理的環節與對策，形成“整改通知書”。“四協同”：一是協同整改。對《財政監督檢查報告》提出的整改意見，財政相關職能部門、業務主管部門要逐條逐項跟蹤督促，確保不折不扣落實。二是協同處罰。對拒不執行財政監督檢查作出的處罰決定的，由財政相關職能部門和業務主管部門共同督辦，必要時由財政業務主管部門停止其經費撥款，以確保處罰決定的嚴肅性。三是協同問效。對達到一定數額的專項支出，由財政業務主管部門一一跟蹤問效；專職監督檢查機構對業務主管部門的跟蹤問效情況要定期進行檢查、抽樣進行復核、年終全面考評，以嚴格的跟蹤問效確保日常監督的滲透力。四是協同把關。對應該進行投資評審、統一采購的項目，未經評審或未按規定采購的，財政業務主管部門一律不審核撥款，國庫部門一律不辦理支付。

（三）轉變監督方式，前移監督關口

就是由事后監督為主，向事前、事中、事后監督相結合轉變，實現監督關口前移。重點是落實“五個強化”。一是強化預算編制監督。對部門預算編制的依據是否真實、標準是否合規、程序是否規范、支出細化程度是否到位等進行審查監督；對單位的基本建設、設備采購預算是否可行、是否有必要、有資金來源進行審查監督；對單位非稅收入是否全額納入預算進行審查監督。二是強化預算調整監督。預算支出指標追加必須經過專職監督檢查機構審查，看追加依據是否真實可信、程序是否到位、手續是否齊全。凡沒有經過專職監督機構審查的追加事項，國庫一律不受理。這種監督主要是程序監督，不代替可行性論證。三是強化資金出庫監督。對通過國庫集中支付的支出，辦理支付前要對原始憑證進行審核。發現有偷逃稅費的、明顯不真實不合法的、規避投資評審、政府采購等財政管理舉措的，一律止付。財政監督檢查機構在對預算單位實施檢查時發現有把關不嚴的，要追究支付辦理人員責任。四是強化控稅控費機制監督。對稅、費征管一體化各個環節定期進行監督檢查，防止節點控制不嚴、擅自降低稅基；防止少征、不征稅費而提供后續服務；防止把稅款作為本部門非稅收入入庫等導致制度失靈的行為。五是強化稅費減免監督。稅費減免、退庫，都要經過專職監督檢查機構對減免、退庫的理由和原始依據進行審查，確認無誤后方可辦理，以防止弄虛作假、徇私舞弊。

（四）轉變監督重點，規范財經秩序

就是落實“五個突出”：一是突出內部監督。由專職監督檢查機構經常性對財政內設機構的賬戶統設、印鑒分管、資金分配、存款余額等進行監督檢查，守住資金安全源頭；經常性對經費開支、內部制衡、票據繳銷等情況進行監督檢查，守住制度安全源頭；經常性對密碼保管、數據備份、計算機安全操作規程執行情況進行檢查，守住數據安全源頭；經常性對預算指標管理、國庫支付、非稅收入匯繳結算、各類打卡到個人的資金發放情況進行網上實時監控，發現問題，及時糾正，防止小問題釀成大問題、小漏洞變成大缺口。二是突出會計執法檢查。重點對會計機構設置、會計人員任用是否合法，會計賬簿是否規范，會計信息是否真實、準確、完整，內部控制機制是否有效、可行等情況進行監督檢查、督促整改，維護會計秩序和社會誠信。三是突出收入政策執行檢查。對財政收入征管責任部門依法履行職責情況進行監督檢查，查處該收不收、亂罰亂收行為，確保收入的真實性、合法性。四是突出支出績效檢查。對重大預算支出項目的經濟效益、社會效益進行檢查評估，并將評估結果作為預算安排、資金撥付的重要依據。特別是關系經濟調控、民生福祉的項目，不僅要跟蹤問效，而且要跟蹤問責，確保辦事的錢真辦事、辦真事，而不是被擠占挪用、揮霍浪費；確保惠民的資金真惠民、惠真民，而不是被虛報冒領、中飽私囊。五是突出監管制度落實檢查。定期對投資評審、政府采購等一系列財政監管制度的落實情況進行監督檢查，通過“再監督”延長監督鏈、防止“走過場”，提高制度的執行力和公信力；對國有資產處置、公共資源交易行為落實公開競爭制度情況進行監督檢查，防止暗箱操作；對工資打卡發放、收支兩條線制度落實情況進行監督檢查，防止“吃空餉”、私設“小金庫”等。

三、落實三項保障

（一）制度保障

創新財政監督機制是一個大課題，首先必須要“有法可依”。就是說，財政監督要上升到法律、法規的層面，要有明確的法律法規作保障，而不是以財政部門的內部規定作依據。因為財政監督的對象是所有涉及預算收支的單位、是所有進行會計核算的單位，僅僅以財政部門的規定作依據，有些“部門自重”的嫌疑，顯得效力不足。今年5月1日開始實施的《財政部門監督辦法》，雖然在財政監督立法上邁了一大步，但也只是“部門規章”。湖南省2000年率先頒布的《財政監督條例》，一方面由于是“率先出臺”，不可能那么完善，另一方面由于時過境遷，已不能完全適應形勢發展的需要。所以，財政監督立法已顯得十分緊迫。在修訂的《預算法》中，一定要有明確的規定，以保證《預算法》實施為前提，要制定出具體的條例。

（二）機構保障

目前，財政監督檢查機構在絕大多數地方都是常設機構。這些專職監督檢查機構，有與其“母體”當地財政機構平級的、也有低半級的，還有完全屬于內部職能部門的。但也還有個別地方，財政監督檢查機構尚掛靠在別的職能部門下面，與別的職能部門“合署辦公”，甚至有名無實基本虛設。由于財政監督檢查的對象基本上都與當地財政部門平級或只低半級，專職監督檢查機構的級別如果不高一點，獨立執法時難免有些“底氣不足”。因此，財政監督檢查機構必須是常設機構，而且是級別高于財政內部職能部門的、享有獨立執法權的機構。

（三）人員保障

開展財政監督檢查，必須要由政治素質高、政策水平高、業務能力強、職業操守好的人員來擔任，否則就會“監”不到位、“督”不落腳、“查”不透徹；就會找不出問題、提不出建議，從而讓監督檢查對象不服你、讓違法違規人員不怕你、讓廣大人民群眾不信你。因此，財政監督檢查機構必須要有獨立的編制，要大力引進、培訓綜合素質高的專業技術人才，要用待遇留人、用事業留人，確保隊伍穩定。

湖南省津市市財政局）