績效指標：推進績效預算的關鍵

■趙長寶

績效指標：推進績效預算的關鍵

■趙長寶

績效預算，也稱以結果為導向的預算，它是二十世紀50年代伴隨著關注公共產出和結果而出現的，其核心是通過制定公共支出的績效目標，建立預算績效評價體系，逐步實現對財政資金從注重資金投入的管理轉向注重對支出效果的管理。實行績效預算不僅是預算方法的一種創新，而且是政府管理理念的一次革命。但是，實施績效預算是我國預算制度的一項重大改革，與所有改革一樣，它同樣需要克服許多難題、需要研究解決很多問題，同時各級財政部門肩負的任務也很重，那么，筆者根據自己學習體會和工作實踐，并結合本地實際，認為制定績效指標是順利實施績效預算的關鍵。

一、績效預算原則:從最終目標出發

績效預算與傳統預算的不同之處在于，它關注的不是預算的執行過程，而是執行的結果，不是政府的錢夠不夠花，而是政府在這些地方花了錢，花錢的效果如何，老百姓最終得到了什么。因此績效的衡量是實行績效預算的基礎，也是各國在實施過程當中難度最大的部分。

以往在對政府部門進行考核往往是以該機構完成了多少工作量為指標，績效預算與此最大的區別就在于，它是從最終的目標出發，制定規章制度也好、出差也好，最后達到了什么效果。如果沒有達到預期效果，這些規章制度和出差不僅不是政府績效，而恰恰是應該取締的資源浪費。

從這一原則出發，有些部門雖然花錢很多，但它們辦了很多實事，達到了很好的效果，那么，這些財政支出的績效就很好，這些部門有可能會得到更多的財政預算。而另一些部門雖然花錢較少，也每天忙忙碌碌、辛辛苦苦，但并未達到什么真正的績效，只是進行一些公文旅行，作些表面文章。這樣的財政支出，再少也是不值得的，應該考慮將這些部門取消，或大幅度削減預算。

那么，什么是從最終目標出發呢？就是說，績效目標是工作的“成果”，而不是政府機構的“產出”。成果與產出的不同在于：“成果”就是老百姓的受益，通過該項活動老百姓得到了哪些好處。而“產出”則是我們做了哪些工作。政府部門常常將工作“成果”與“產出”相混淆，在績效目標的制定中片面強調本部門的工作量，而忽略了工作的最終目的，這是一種很普遍的傾向。

績效預算與一些地方通過政府“業績”來衡量工作好壞是有著根本區別的。強調成果與產出的區別，正是為了避免工作中的官僚主義和形式主義。納稅人的錢是要用來為老百姓服務的，而不是用來體現政府“業績”的。

二、確定績效指標的基本方法

績效考核指標的設計包括 “質”和“量”兩部分。“質”就是我們通常所說的最終成果，表明這筆財政支出是用來做什么的，老百姓從政府的該項活動中能得到什么好處；“量”就是政府做這件事情的效率如何，這通常包括產出指標、效率指標和投入指標幾個方面。

如前所述，這里成果指標是最重要的指標，可以直接計量民眾從政府工作中獲益的情況，在有了成果指標的前提下，用其他指標來說明成果指標。但不是所有政府工作都可以找到直接的成果指標。不得已時可以用效率指標進行績效衡量，實在連效益指標都無法制定時，才使用產出指標。制定績效指標還要注意盡量選擇那些能夠得到的客觀的數字信息，能夠進行計量的指標，否則即使有了績效指標也無法進行檢查和評估。

績效指標的制定被各國公認為是一項技術性非常強的工作。因為政府活動的范圍往往是那些市場失靈的領域，政府的投資也往往是那些社會需要，但短期很難見到經濟效益的項目。因此各國在衡量財政支出的績效時，常常除了借助于企業經常使用的 “成本—效益”分析方法，還要考慮如下一些因素：支出的短期效應和長期效應；支出的直接效應和間接效應。

三、績效評估中應注意的問題

（一）注意被評估者對數據的扭曲處理

應該承認有些政府服務即使考慮了各種因素，用以上方法仍然很難進行績效衡量。如警察巡邏的績效。它的直接成果是增加人們的安全程度，它的產出和效率是巡邏的人數、次數和巡邏里程，這些都很難作為績效衡量的確切指標。于是人們找到了三個替代指標：資源投入、服務水平、犯罪率。資源投入指標包括預算、支出和雇員的數量。服務水平指標包括巡邏的里程、罰款單的數量、作出反應的呼叫數量、逮捕數量和破獲的犯罪數量。

這些數據與警察巡邏的績效比較接近，但有些指標在一定程度上處于被評估者的控制之下，很容易被扭曲。如警察機構可以通過增加逮捕的人數或者交通罰款單的數量來提高其“產出”。警察能夠在周末晚上增加巡邏，逮捕更多的醉漢，以提高其服務水平。犯罪率指標同樣可能使實際成果扭曲，比如，警察能夠這樣做，當減少嚴重犯罪對他們有利時，他們就盡量減輕案情，以達到較少的嚴重犯罪率；而當一個地方的犯罪率增高之后預算分配會增加時，他們就增加犯罪的嚴重程度。避免對數據進行扭曲處理，是制定績效指標和進行績效評估特別要注意的問題。

（二）注意避免績效指標對工作產生誤導

這里典型的事例是對基礎研究的績效評估。于是人們制定出一些參考指標，如發表論文、出版專著、發明專利的數量等，但實行的結果發現，這樣的績效評估不僅是徒勞的，而且是有害的。可見，績效指標的誤用會導致嚴重的負面效果，對基礎研究短期績效的評估可能會對創新工作帶來毀滅性的災難。因此，美國國家科學基金的績效指標與評估方法，在幾經探索之后確定為主要采用定性的方法，如是否在科學與工程學前沿領域支持了新發現、是否促進了科學發現與其應用相結合，等等，而不制定數量化的指標。

近年來，我國進行的部門預算改革已經取得了很大的進展，實現了每個部門有一個統一的預算，這就為實行績效預算制度提供了極為有利的基礎，統一的部門預算使部門的績效考核成為可能。一些地方和部門在預算編制中還采用了零基預算，各地普遍建立了政府采購制度，這些都為績效預算的推行創造了良好的條件。但是正是由于缺少績效方面的考核，大大限制了部門預算功能的發揮。因此，我國應抓住已實行部門預算的有利時機，積極推動績效預算的實施。

江蘇省淮安市淮安區財政局）

（本欄目責任編輯：阮靜）