國外財政監督實踐綜述及啟示

■王銀梅

國外財政監督實踐綜述及啟示

■王銀梅

財政監督是世界各國共同關注的課題，財政監督比較完善的國家其基本做法大致相同，比如監督體系、監督的基本程序及方式、監督機構的設置等。但由于國體、政體以及國家機構設置等存在差異，各國的財政監督又各具特色，具有自己獨到之處。

一、財政監督制度的類型有所差異

財政監督大體可為立法型、行政型和司法型三類。由于經濟、政治、文化、宗教信仰等各不相同，各國采用的財政監督制度類型有所差異，但均與本國國情相適應。

采用立法型監督制度的國家主要有英國、美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等。立法型財政監督具有獨立性高、權威性強的特點，財政監督權由國會掌控，可有效避免政府行政部門的干擾。其缺點在于行政部門不能及時掌握有關財政信息，阻礙了監督效率的提高。

采用司法型監督制度的國家主要有法國、西班牙、德國、意大利、日本、希臘等。司法型監督的優點是監督主體將監督過程與司法程序聯系起來，能夠真正做到獨立、公正與客觀。其缺點在于立法機關與行政部門無法及時掌握財政運行情況，最終會影響到監督力度。

采用行政型監督制度的國家主要有瑞典、瑞士等。行政型監督的最大優勢是行政部門能直接掌控財政資金的運轉情況，對發現的問題及時采取相應措施。但行政型財政監督將財政管理權與財政監督權合二為一，不具備監督主體應有的獨立性，大大降低了財政透明度。

但是，具體到某一個國家也并不是絕對只單純采用一種類型，許多國家同時采用兩種或兩種以上的財政監督類型。例如美國，兼有立法監督和行政監督。又如法國，既有司法監督，又有行政監督，法國既設有依據憲法獨立進行財政監督的國家最高經濟監督機關——審計法院，又設有隸屬于財政部門的專門監督機構，如財政監察專員、公共會計、財政監察總署和稅務稽查等，對財政收支情況進行監督。由此可推導，財政監督制度的多元化將是21世紀財政監督發展的趨勢之一。

二、財政監督基本做法大致相同

財政監督比較完善的國家，其基本做法大同小異，主要表現在財政監督體系完備、法制建設健全、監督機制科學合理等方面。

（一）財政監督體系構建情況

1、監督體系完備，分工明確。縱觀各國財政監督體系，雖然各自具體組成有所不同，但基本結構大致相同，一般建立有包括立法部門、審計部門、政府部門和社會公眾多層次立體型的監督網，且各監督主體之間分工明確、相互協調。

2、監督部門具有很強的獨立性。財政監督質量的高低取決于監督部門的獨立性強弱，顯然獨立性強是保障財政監督質量處于高水平的重要因素。西方國家審計機構的設立普遍遵循了獨立性的原則。在典型市場經濟國家，憲法保護下的獨立審計機構是財政監督的重要力量。

（二）財政監督的法制化、制度化建設情況

1、財政監督法制體系健全。西方國家財政監督的法律法規比較完善，且立法層次高。一方面，西方各國首先在《憲法》中列有財政監督的重要條款，提高了財政監督的法律權威。另一方面，在憲法條款的基礎上，還確立了相應的法律法規對財政監督進行規范，如《預算法》、《財政監督法》、《國庫法》等。更值得關注的是每部法律對監督主體的職責與工作程序等都有具體規定，而不僅僅是程序性條款，使財政監督真正有法可依。

2、財政監督執法規范、嚴格。 財政監督質量高的國家還有一個突出特點就是執法非常嚴格，對于違法違規者處罰也非常嚴厲，大大提高了違法違規者的成本。嚴格執法使財政監督真正具備了威懾力，充分發揮了監督效力。

（三）財政監督機制的情況

1、監督內容方面。各國財政監督均貫穿于財政收支活動的全過程，在此基礎上側重于監督財政支出。以法國為例，在保證監督主體與監督對象相分離的大前提下，對財政收支活動進行全方位的監督，并把監督的重點放在支出方面。除了對資金進行監督外，還設立有對監督主體進行再監督的機制，而且監督與再監督都具有完備法律規范體系。這樣監督與被監督之間形成相互分離、相互約束的監督運行體系，有效提高了監督效力。又如，在美國，國會監督范圍覆蓋了預算編制、預算執行、決算審計等整個預算管理過程。

2、績效監督方面。各國除了注重監督的全面性外，還注重以績效為核心。財政資金的績效監督是對有關單位資金使用效益及部門工作效率的監督，不僅包括一般意義上的經濟效益和財務監督，也包括社會效益監督。各國對財政資金績效的監督檢查一般是通過審計方式來實現的。

3、透明度方面。（1）利用現代技術，加強信息披露。當前各國信息披露的發展方向是建立數字政府，實現政府在線服務，運用先進的信息與通訊技術，特別是因特網技術來管理公共事務和傳遞公共服務信息。（2）內部監督與外部監督相結合，重視發揮社會監督的作用。一是重視大眾傳媒的監督。大眾傳媒成為社會公眾與政府進行溝通的媒介，一方面向公眾公布政府財政信息，另一方面向政府傳達公眾意見，從而使政府決策能盡可能滿足社會公眾需求。二是重視中介機構的監督。如注冊會計師事務所，其最大特點就是客觀、公正，它們在接受相關單位的審計要求的時候，也用查問題的眼光去發現其中有無違法違紀現象。例如美、日、法等國都十分重視發揮社會中介機構在財政監督的作用。

4、監控手段方面。西方各國的財政監督一般都設有發達的信息化監控手段。電子網絡的發展為財政監控提供了平臺，建立了有效的信息共享機制，降低了監督成本，對財政資金進行有效的實時動態監控。

三、典型國家財政監督的突出特色

（一）法國的公共會計監督

法國財政監督的突出特色在于公共會計監督，法國公共會計在財政監督中扮演著重要角色，其涉及范圍極廣，覆蓋了國家所有的公共部門和非營利組織部門。

法國制定有完備的公共會計制度，為公共會計有效發揮監督作用提供了有力保障。具體表現在以下幾方面。

1、法國公共會計制度的成功之處在于：一是保障公共會計人員的獨立性；二是堅持決策權和監督權相分離。

2、公共會計監督有法可依，具有較強的法律保障。法國出臺的《會計總方案》要求，公共會計按照其統一規范格式進行披露和報告。

3、對公共會計人員的嚴格管理保障了會計監督的有效運行。首先，通過審計法院對公共會計進行直接監督。其次，公共會計實行職業保險制。最后，公共會計實行終身責任制。公共會計因各種原因，如離職、退休等，離開原單位時，審計法院會對其負責的一切賬務進行審計，當確定無任何違法違規問題后，為其簽發一份“卸清責任證明書”。如果審計出問題，不管此公共會計身處何方，就是他不在人世了，也要以其先前在保險公司的抵押資產進行賠償。賠償之后，才能發給其“卸清責任證明書”。“卸清責任證明書”對每個公共會計人員來說意義重大。

（二）美國的國會監督

在美國，財政資金運行的各環節都應接受國會的監督，而且國會具有絕對財政監督權勢，這使許多國家的國會都望塵莫及。

1、國會內部設置有完備的預算監督組織機構

（1）預算委員會。主要任務是綜合分析預算情況，一是比較預算收入與預算支出，比較各項預算支出；二是對預算收、支、余虧以及債務總規模做出規定，且提交國會。

（2）撥款委員會。其主要任務是向國會提出撥款建議和報告，國會根據撥款委員會的建議和報告通過相關撥款法案。

（3）撥款小組委員會。在美國，真正擁有預算撥款權的是撥款小組委員會，它提出的建議和報告又是撥款委員會提出相應建議和報告的依據。

（4）國會預算局。國會預算局主要由各方面專家構成。國會預算局的任務主要是協助國會編制預算，如對經濟形勢進行預測和分析、對預算項目進行專題研究、對國家政策進行評價等。

（5）審計總署。審計總署隸屬國會，與政府保持獨立關系。其審計范圍覆蓋政府部門的財務以及各項財政支出和國家決算。

2、國會建立了詳盡的財政監督程序

（1）在預算形成過程中有詳細決策和監督程序。共分三大步驟，即提交預算報告→擬訂授權法案和撥款法案→審議通過預算草案。第一步由總統完成；第二步比較復雜，由國會預算局、預算委員會和國會兩院各委員會共同完成，但基于各自不同的分工開展工作、進行監督；第三步全院大會完成，并由總統最后簽署確認。

（2）對預算執行過程的監督。一是監督課稅和舉借債務。有關征稅和舉借債務的法案只有眾議院有權提出，而且征稅目的也有明確規定，包括償還債務，加強國防和提高公民福利。二是控制撥款。對撥款各項內容都做出了明確的規定，如撥款用途、撥款時效、撥款金額上限，撥款調劑限制等。國會委員會有權要求支出機構以書面形式匯報用款進度，符合要求后才可以得到后續撥款。每項新的撥款計劃從立項到實施，都必須受國會授權法案和撥款法案的雙重監控。此外，還必須由審計總署核準，且符合國會撥款限額。三是控制預算變更和臨時性撥款。美國的預算變更具有嚴格的法律規定。法律明確規定，必須有1/3以上的議員同意，預算變更才有效，否則預算變更行為為違法行為，相關責任人必須承擔法律責任。如果截止到9月30日，國會還沒有確定好授權法案和撥款法案，或者撥款法案被總統否決，國會應及時通過延續決議，參照上財年支出，先臨時撥款，直到有關撥款法案通過為止。

（3）審計監督預算執行結果。一是派駐監察代表對預算執行結果進行監督。各個行政部門都有國會派駐的監察代表，主要進行日常檢查。對于檢查中發現的問題直接向國會匯報。二是審計總署審計監督決算。審計范圍涵蓋聯邦預算執行結果、聯邦及各行政部門的內部財務、收支情況以及收支的合法合規性和績效。此外，還可根據國會的安排，進行特別審計。美國審計監督的突出特點在于審計總署還擁有法律賦予的主動審計權限，進行絕對獨立于政府的有效審計。三是國會兩院各委員會評估預算執行結果。國會兩院各委員會在接到駐監察代表和審計總署的監督報告后，以聽證會等方式對預算執行結果進行評估。評估的作用在于決定是否對某一部門、某一項目進行后續撥款。而且一旦查出行政部門有嚴重問題，國會將追究相關責任人的政治和法律責任。

（三）日本的會計檢察院監督

日本的會計檢察院是審計監督機構，它由檢察官會議和事務總局構成。其中檢察官會議具有最高決策權，是最高領導機構，有三名檢察官，檢察院院長是從這三名檢察官中產生的。這三名檢察官具有平等的地位，各項決策采取合議制，各項重大問題由三名檢察官進行商討后達成一致意見。事務總局是會計檢察院的執行機構，負責具體日常工作。事務總局還設有一些業務司局作為下屬單位，這些業務司局都有自己確定的職能范圍。會計檢察院的活動經費來源于國家財政。

日本會計檢察院的審計對象包括必審對象和選審對象。會計檢察院可根據自身的工作情況靈活安排對選審對象的審計活動。會計檢察院在對審計對象進行審計時，側重審計財政活動效果和財政行為的正確性、合法合規性、經濟性和效率性。

日本會計檢察院的審計內容主要包括中央財政收支和國有資產經營，其中中央財政支出審計又是重中之重。會計檢察院對中央財政支出的審計具有全面性和多次性特點：一是全面性。審計活動涵蓋所有的中央財政支出。二是多次性。對每項財政支出都要進行兩次審計 （預算草案審計和決算審計）。第一次是對預算草案進行審計。會計檢察院審計預算草案后，和審計報告一起提交給國會。審計內容主要包括預算支出結構和績效。第二次是對決算進行審計。通過審計發現確定是否存在財政資金的違法違規使用現象，以防止財政資金的挪用、流失和浪費。除此之外，會計檢察院還要對一些特別支出 （尤其是社會保障支出和經濟建設支出）的績效進行評價，并附上改進建議，以便政府和國會作出必要的處理或改進。會計檢察院的審計報告通過首相轉呈議會，首相在轉呈過程中，可以附加說明其不同意見，但沒有權力修改審計報告。議會對審計報告進行審議后做出決議。除了向議會呈送審計報告外，審計結果還向社會公布以接受社會監督；向審計對象公布，要求其對存在問題進行整改。審計對象的整改情況還應在下一財年報告給國會。

日本會計檢察院審計包括四大環節，即審計計劃、審計實施、分析和研究審計結果以及審計報告。審計人員主要依據《會計檢察院法》和其他相關法律法規對審計對象進行審計。

四、國外財政監督對我國的啟示

（一）改革行政型財政監督制度

從西方發達國家的審計監督制度來看，最大的特色在于審計機構的獨立性。借鑒此經驗，改革我國行政型財政監督制度，最根本是要建立有效的權力制約機制——獨立審計制度。但是獨立審計制度的構建要從我國國情出發。我國既不是立法主導，也不是政府主導，而是黨的統一領導。人大對政府的監督要體現監督與支持的統一。目前，我國應構建“立法型+行政型”的復合型財政監督制度，即審計隸屬人大，同時加強財政內部監督。

（二）建立完備的財政監督體系

首先是建立起完備的財政監督機構體系，其次是確立好各監督機構之間的關系。這樣既能保證監督的全面性，又能保證監督的協調性。從而避免出現監督的越位和缺位，以實現高效、全面的財政監督。

（三）加強財政監督的法制化建設

進一步健全財政監督法律法規和嚴格的執法機制。一是健全財政監督法律法規，以實現財政監督機制法制化，增強財政監督的法律權威性。二是嚴格執法。財政監督機構一定要嚴格在法律規定的職責范圍內行使執法權，努力做到嚴格執法，提高執法威懾力，以減少違法違規現象。

（四）建立科學、合理、規范的財政監督機制

1、完善監督程序。一是從事后監督為主轉變到全過程的監督上來。二是從注重收入監督轉變到收支監督并重上來。三是由對外監督轉變到內外并重的監督。四是要把突擊性監督檢查轉變到日常監督中來。

2、更新監督手段，加強信息化監控。充分利用網絡等高新技術，開發相應的財政監督系統，實現財政監督的信息化監控。

3、加強績效評價制度建設。盡管績效預算改革還面臨諸多技術性問題，但其在發展方向上是毋庸置疑的。特別對我國而言，從長期以政府本位的計劃經濟財政預算制度向以公眾本位的公共財政制度轉變，迫切需要財政預算理念的根本創新。目前，我國績效評價制度改革最迫切的問題還是規范管理，推行部門預算改革，把項目預算細編到位。

4、提高財政信息透明度，加強社會監督。一是加強公共信息建設，提高財政信息透明度，使社會監督有的放矢。二是完善社會監督渠道，便于社會監督。三是建立監督反饋機制，使社會監督落到實處。

（五）突出中國特色

財政監督制度的有效性取決于其實施環境，在一國運行高效的制度不一定適合另一國，實際上財政監督比較完善的國家基本都在國際通行做法的基礎上根據自己的國情做出了具體調整。因此，我國財政監督制度的建立與完善應適應我國國情，突出中國特色。

財政部財政科學研究所/中南財經政法大學財稅學院)