建立財政防范“吃空餉”長效機制的路徑探析

■朱 磊

今年以來，“吃空餉”似乎成了一個新聞孵化器，各類“劇情”不斷曝光，各種“吃法”層出不窮，“吃空餉”正成為財政資金的流失黑洞。在各地“做大做強財政蛋糕，做小財政供養系數”的背景下，如何防止吃“空餉”、騙“空餉”，建立財政防范“吃空餉”的長效機制，是擺在各級財政監督部門面前的頭等大事。

一、“吃空餉” 現象相關問題分析

（一）“吃空餉”的表現形式

一是在職人員吃空餉。表現一：有的長期離崗創業辦實體，不辦理任何手續，仍在單位領取工資，還可獲得來自財政源源不斷的人頭辦公經費及其他經費；有的已調整工作單位，但原單位工資相對較高，故工資關系長期不轉；還有的已到退休年齡，但不及時辦理退休手續；甚至有人瞞報親人或在編人員已亡故的事實，繼續領取工資。表現二：有的人只在單位掛名拿工資，卻從不見人。表現三：到外地謀職或發展的財政供養人員，因其工資關系沒經當地人事、財政部門審核，核銷，依舊拿著原工作單位工資，形成“一馬雙跨”的局面。

二是死人吃空餉。已死亡的財政供養人員，所在的單位及其家屬為了自身利益，不及時向人事部門申領撫恤金和喪葬費，財政部門因無人事部門的通知（批復）仍按原基數向銀行劃撥工資，人為形成吃空餉。從各地曝光的“吃空餉”現象看，除了人離職仍在編的情況外，甚至還出現了人去世后家屬仍在領錢的現象，每年紀檢、人事等部門都會查處、清理一批“吃空餉”的人員。但效果不是十分明顯。

三是遺屬吃空餉。遺孀病故或另組合家庭，子女超越享受遺補年齡，由于這部分人居住分散，流動性大，其生存狀況難以把握，造成“吃空餉”。

（二）“吃空餉”查處難的原因分析

國家行政學院教授竹立家認為，查處“吃空餉”難在兩點：其一，人員編制不透明帶來的根源性因素；其二，監管程序存在漏洞。如果管理機關僅依靠被查單位的上報情況查處，相當于讓他們自揭傷疤，必然會出現虛報或隱瞞。在現實中，實際上也查出了一些吃空餉人員，并進行了清理，但終因多種因素吃空餉人員仍舊長期保留在財政供養之列。在已曝光的個案中，有的空餉一吃就是5年、10年甚至更長，必然存在權力庇護。在一些地方，被查單位、被查個人形成利益共同體。即使上級管理機關想要查處，也會看到一個抱團的利益體，二者之間互相“打掩護”，令監督工作無從下手。

（三）“吃空餉”的危害分析

一是造成大量財政資金流失。從各地查出的吃空餉數據看出，人數觸目驚心且國家財政資金為此類人 “買單”也付出巨大損失，不可等閑視之。

二是為單位私設“小金庫”提供了源泉。有的單位設置“空餉”名單并不是“空餉”人或家屬享用，而是作為單位自身的額外財源。某地就曝出一個典型案例，內部一職工回老家探親后再也沒回原單位上班，而該單位既不向人事部門報告，也不向當地財政部門征詢意見，致使財政連續撥付多年工資，經人舉報查了個事實清楚的“小金庫”，單位將這筆收入在不進入單位基本賬戶的情況下用作彌補單位經費不足，發放干部補助、移民“包保”、慰問金、救災捐款、招待等其他支出。

三是造成人事制度混亂，社會不公。吃空餉人員存在，必然導致單位滿員，真正大學生卻就不了業，企業下崗職工及社會閑雜人員卻堂而皇之迅速轉崗拿著國家的俸祿卻不辦事，有的甚至身兼幾份職業，滋生了官員及裙帶間權錢交易的腐敗，有失公平性。

二、建立財政防范“吃空餉”長效機制的路徑探析

“吃空餉”屢禁不止反映的原因警示我們，“制度性供養”才是頑疾難治的深層癥結。監督吃空餉，要重拳出擊，形成合力，共同防范，讓吃空餉人員無生存空間。治理“吃空餉”，不能止于懲處違規人員、嚴令閑人復崗，更為重要的是改革和完善相關制度，建立財政防范“吃空餉”長效機制，實現制度性斷供才能根治“吃空餉”。

（一）從頂層設計上，推動人員編制、經費支出透明化

加大財政與編制政務公開力度，在政府和事業單位改革中打破 “終身制”“鐵飯碗”，落實編制實名、分類管理等制度，才能切斷制度性供養的種種途徑，收到釜底抽薪之效。“吃空餉”吃的是納稅人的血汗，損害的是公平正義，影響的是黨和政府的形象，為此，各監管部門和“吃空餉”的單位要自覺增強法制觀念，嚴格執法執紀，杜絕關系戶、人情網，加大對權力的約束、監督，從源頭堵住“吃空餉”現象發生，各單位自覺服從《財政部關于深入推進基層財政專項支出預算公開的意見》（財預[2011]27號）文件要求，將本單位人員實行定員、定職、定崗，在網上實現職位、人數和人名的一一對應，使單位的人員編制、崗位配置、人事信息和經費開支都在嚴格的監控之下，并把這些監督措施、監督過程、監督結果全部真實地公開，這樣就可以增加透明度，改“暗箱操作”為“陽光作業”。

（二）從監管程序層面，對縣鄉各部門編制的部門預算在職人員要進行突擊性清查

吃空餉人員存在很大程度是單位負責人和財會人員人為所致，明知某人不在崗或死了，但為了小集團利益，故意隱瞞和人為作假。因此部門預算打假是監督“吃空餉”有效途徑，各級財政監督部門每年要組織人力，深入基層財政所隨機抽查幾個月銀行代發工資花名冊，看與部門預算提供的人員名冊進行比對，增減說明必須要有可信度，這樣既可查出哪些是虛報的“空餉戶”，同時也可檢驗部門會計的誠信度，嚴格按“十六字”方針要求，對惡意造假者記錄在案，永不錄用。

（三）從制度建設層面，建立部門單位申報制度，從源頭上防止吃財政空餉

對長期在職不在崗或死亡人員，所在單位應及時將情況反饋給人事和財政部門，有意隱瞞套取財政資金的，一經查處，嚴格按《財政違法行為處罰處分條例》有關規定進行懲處，變被動申報為主動配合，財政發工資的行政事業單位其他財政供養人員由于離退休后大多投奔親友，不在原工作地居住，加上工資銀行代發，這部分人年邁體弱，工資多由其親屬代領，財政、銀行很難監控，有的死亡多年家屬不報，仍舊吃空餉。針對這一現象，財政部門應對縣鄉這部分財政供養人員，分季或半年一次地要求向所在地財政部門提供近期免冠照片和居住地的戶籍證明，據實掌握其生存狀況。

（四）完善財政供養人員動態管理信息系統建設

“吃空餉”現象暴露出在行政管理過程中，人事、財政等部門之間的信息流通不暢。人事、財政、用人單位間要形成完整的監管體系，實行資源共享，信息互通，防止單位和個人鉆“吃空餉”空子，加強調入調出人員的工資管理。人事上的任何變動，都應及時與財政部門進行對接，形成人事檔案管理和財政經費管理的信息共享。

（五）從強化監管合力層面，加強部門間協調溝通、嚴格問責

紀檢、編制、財政、審計等監管部門應通力合作，制定規范、統一的抽查、檢查、懲處辦法，從規章制度上鏟除滋生“吃空餉”的土壤，組織人事部門負責增員和減員的審批及工資標準等內容的審核，公安部門負責人員生存狀況，財政部門要定期對各轄區內財政供養人員清理，搞不搞“吃空餉”的關鍵在人、關鍵在領導，有人敢送“空餉”，才有人敢“吃空餉”。因此在查處“吃空餉”問題時，對應移交司法機關處理的，就不能用紀律來處理； 對應作紀律處理的，就不能用批評教育來處理； 對屢查屢犯的，還應從重處理，這樣就能收到有令則行，有禁則止的效果。

（六）規范進人手續的辦理程序

嚴格執行《公務員法》，規范進人手續的公開透明度，堅持逢進必考，擇優錄取。加大對人事代理、公益性崗位、臨時工的清理，嚴禁冒名頂替，套取財政資金。預防空掛進人、外派兼職、假借空掛、擅自離崗、停薪留職、留職離崗、落聘待崗、脫產讀書、小病長休、離崗內退、延期退休、離崗辭職、停薪降級、死亡（遺補）停薪等種種形式“吃空餉”。

（七）社會監督層面，暢通舉報有獎渠道

“吃空餉”現象在公共財政領域出現并不奇怪，古今中外都有，是公共財政作為公共品的屬性造成的，在公共財政支出總數保持不變的情況下，每個機構或個人都愿意把更多的公共財政支出花在與自己相關的項目中或直接放進自己的口袋。要減少“吃空餉”現象，得依靠群眾的力量、依靠制度的完善、依靠懲處的力度。暢通舉報程序，建立多元化舉報制度，形成政府主動公開、立法機關質詢、對揭發者的制度性保護以及社會公眾包括媒體的監督等機制。★