關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管的探討——來自湖北省沙洋縣毛李鎮(zhèn)財(cái)政所的報(bào)告

■湖北省沙洋縣毛李鎮(zhèn)財(cái)政所課題組

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管，是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)反映比較強(qiáng)烈的一個(gè)問題，也是貫徹落實(shí)黨的農(nóng)村政策的具體財(cái)政工作體現(xiàn)。為此，財(cái)政部下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見的通知》（財(cái)預(yù)【2010】33號(hào)），明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管的工作目標(biāo)和任務(wù)，充分肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就地、就近監(jiān)管的作用。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管工作狀況如何？筆者以沙洋縣毛李鎮(zhèn)財(cái)政所的工作為例進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管問題進(jìn)行分析并提出建議，以作探討。

一、當(dāng)前財(cái)政管理與資金監(jiān)管存在的問題

（一）目前實(shí)行的財(cái)政管理模式及成效

目前，毛李鎮(zhèn)的財(cái)政管理模式有以下幾種：一是本級(jí)預(yù)算資金 “鄉(xiāng)財(cái)縣管”，即“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)。”二是“以錢養(yǎng)事”專項(xiàng)資金合同管理，即日常服務(wù)費(fèi)的人頭經(jīng)費(fèi)及保險(xiǎn)按勞務(wù)合同兌現(xiàn)，重點(diǎn)項(xiàng)目資金按項(xiàng)目合同管理。三是惠農(nóng)補(bǔ)貼資金專戶管理，即據(jù)實(shí)申報(bào)，專項(xiàng)辦理，專款專用，“一卡通”直達(dá)個(gè)人賬戶。四是農(nóng)村財(cái)務(wù)資金村財(cái)鎮(zhèn)代理，即村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)。五是其他資金歸口管理，即隸屬關(guān)系屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，屬縣直的由縣直部門垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就地、就近監(jiān)管。所有資金由縣財(cái)政國(guó)庫集中統(tǒng)一收付。

以上財(cái)政管理模式的實(shí)行，取得了明顯成效：一是以完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制為抓手，加強(qiáng)了預(yù)算管理，理順了縣鄉(xiāng)分配關(guān)系，提高了財(cái)政管理水平，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。二是以落實(shí)“收支兩條線”管理為手段，通過嚴(yán)格票據(jù)管理，實(shí)行“以票管收”，從源頭上規(guī)范了收入行為，遏制了亂收費(fèi)，為確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈提供了強(qiáng)有力的機(jī)制保障。三是以資金管理為載體，實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)、村干部工資直達(dá)個(gè)人賬戶，惠農(nóng)資金直達(dá)農(nóng)戶“一卡通”，日常經(jīng)費(fèi)按月均衡撥付，社保資金社會(huì)化發(fā)放，項(xiàng)目資金直達(dá)商品或勞務(wù)供應(yīng)商，償債資金直達(dá)債權(quán)人，有效避免了鎮(zhèn)、村違規(guī)使用資金的現(xiàn)象，確保了專項(xiàng)資金專款專用與鎮(zhèn)、村機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。四是以債務(wù)鎖定為紅線，遏制了鎮(zhèn)、村及單位新增債務(wù)的發(fā)生，從根本上控制了舉債，防范和化解了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。五是以財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理為目標(biāo)，不斷完善了財(cái)政資金監(jiān)管體系，為充分發(fā)揮財(cái)政資金效益提供了體制機(jī)制保障。

（二）當(dāng)前財(cái)政資金監(jiān)管的問題與原因

當(dāng)前，盡管從上到下都很重視財(cái)政資金監(jiān)管，各項(xiàng)措施得力有效，但具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)來講，由于種種原因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管還存在一些問題。由于涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管的財(cái)政專項(xiàng)資金門類較多，工作復(fù)雜，監(jiān)管很難到位，作用難以發(fā)揮。其主要表現(xiàn)為：

一是事前監(jiān)管缺失。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)財(cái)政資金有規(guī)范的預(yù)算管理與“鄉(xiāng)財(cái)縣管”機(jī)制作保障，但從財(cái)力來講基本處于保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定狀態(tài)，也就是說用自有預(yù)算資金安排專項(xiàng)支出很少，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專項(xiàng)資金主要來源于上級(jí)。當(dāng)前除了村級(jí)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金由鎮(zhèn)、村申報(bào)外，其他各項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金從什么渠道來、金額是多少等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)毫不知曉，基本處于被動(dòng)接受狀態(tài)，客觀上導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在財(cái)政專項(xiàng)資金事前監(jiān)管上的先天性不足。

二是資金效益不高。除關(guān)系民本民生的各項(xiàng)涉農(nóng)補(bǔ)貼資金外，其他項(xiàng)目資金基本是靠鎮(zhèn)、村申報(bào)項(xiàng)目爭(zhēng)取而來，雖項(xiàng)目有嚴(yán)格的審批與監(jiān)管，跑項(xiàng)目養(yǎng)人、靠項(xiàng)目度日的現(xiàn)象依然存在。即使大部分資金都是用于項(xiàng)目建設(shè)，但由于管理水平低與配套資金不到位等原因形成了“半拉子”與“豆腐渣”工程，導(dǎo)致資金使用效益十分低下。

三是監(jiān)督技能有限。有的項(xiàng)目資金監(jiān)管需要招投標(biāo)或政府采購，涉及施工合同的簽定、項(xiàng)目施工的監(jiān)管等，這對(duì)監(jiān)管人員的專業(yè)技術(shù)提出了較高的要求，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來講是一個(gè)新課題。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員有限，難以派出專人跟班工作與學(xué)習(xí)，導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管不足。

四是監(jiān)管約束力差。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)管不具有處罰權(quán)，缺乏約束力。比如，項(xiàng)目竣工后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要對(duì)項(xiàng)目工程的基建財(cái)務(wù)決算的合法性、真實(shí)性、有效性和準(zhǔn)確性等進(jìn)行審核，對(duì)審核中發(fā)現(xiàn)的問題要進(jìn)行處理卻又不具有處罰權(quán)。同樣，在處理個(gè)人虛報(bào)冒領(lǐng)財(cái)政專項(xiàng)資金的過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣面臨尷尬境地。

五是動(dòng)態(tài)監(jiān)管缺乏。主要表現(xiàn)在到人、到戶的補(bǔ)貼資金發(fā)放方面，由于該項(xiàng)資金類別多、涉及面廣、季節(jié)性強(qiáng)，加之財(cái)政所人手少，客觀上給動(dòng)態(tài)監(jiān)管帶來一定難度。因此，每當(dāng)忙季，只能滿足于上新數(shù)據(jù)，而對(duì)于數(shù)據(jù)的審核、更正、更新、糾偏卻應(yīng)接不暇，反應(yīng)遲鈍，導(dǎo)致有的新數(shù)據(jù)上了，舊的網(wǎng)絡(luò)卻保持原樣，進(jìn)而發(fā)生人頭經(jīng)費(fèi)報(bào)領(lǐng)中人死了錢照領(lǐng)不誤，補(bǔ)貼同名、同號(hào)（身份證號(hào)、存折賬號(hào)）的現(xiàn)象。

二、對(duì)資金實(shí)施監(jiān)管的幾點(diǎn)建議

（一）要加強(qiáng)鄉(xiāng)財(cái)管理，創(chuàng)新管理模式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金門類較多、涉及面廣、政策性強(qiáng)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理勢(shì)在必行。但從實(shí)際改革與工作來看，權(quán)力在上收，人員在調(diào)用，勢(shì)必會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的發(fā)揮。因此，首先要調(diào)整管理辦法，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政重心。其次，要?jiǎng)?chuàng)新管理模式，加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理。項(xiàng)目資金管理是當(dāng)前財(cái)政管理的薄弱環(huán)節(jié)，也是管理的難點(diǎn)和重點(diǎn)。尤其是有的項(xiàng)目涉及上下監(jiān)管、行業(yè)與部門監(jiān)管，加之技術(shù)性等問題的交織，很難厘清監(jiān)管主體責(zé)任。為此，建議實(shí)行“劃分類別、分層監(jiān)管”的辦法管理。具體來講：一是按項(xiàng)目建設(shè)單位的隸屬關(guān)系劃分直接管理與間接管理項(xiàng)目，如鎮(zhèn)、村項(xiàng)目可劃為直接管理項(xiàng)目，衛(wèi)生院、學(xué)校項(xiàng)目就可劃為間接管理項(xiàng)目。對(duì)于直接管理項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過程監(jiān)管；對(duì)于間接管理項(xiàng)目，應(yīng)由縣財(cái)政牽頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政參與或受托監(jiān)管。二是按項(xiàng)目?jī)?nèi)容的技術(shù)含量要求劃分技術(shù)性項(xiàng)目和非技術(shù)性項(xiàng)目，技術(shù)性項(xiàng)目由縣財(cái)政牽頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政參與；非技術(shù)性項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可全權(quán)監(jiān)管。

（二）要加強(qiáng)計(jì)劃管理，實(shí)行超前控管

主要側(cè)重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)財(cái)政項(xiàng)目資金的管理及與上級(jí)的溝通問題。要強(qiáng)化項(xiàng)目資金的前期控管，就要加強(qiáng)計(jì)劃管理，加強(qiáng)與上級(jí)項(xiàng)目主管的溝通與聯(lián)系，建立完善的項(xiàng)目庫，增強(qiáng)計(jì)劃性，促進(jìn)可控性。要充分利用現(xiàn)代信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，促進(jìn)縣鄉(xiāng)互動(dòng)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在信息平臺(tái)了解到上級(jí)財(cái)政投資本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的項(xiàng)目信息后，要主動(dòng)與縣財(cái)政項(xiàng)目管理的相關(guān)職能股室聯(lián)系。另一方面，縣級(jí)財(cái)政在明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專項(xiàng)后或撥付財(cái)政專項(xiàng)資金時(shí)，要及時(shí)通知資金項(xiàng)目所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并告知須鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政直接監(jiān)管或參與監(jiān)管的內(nèi)容或事項(xiàng)，以便鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時(shí)、有效地對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)施監(jiān)管。

（三）要加強(qiáng)日常管理，做實(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管

要加強(qiáng)日常管理，嚴(yán)格專管員制度，加強(qiáng)到人、到戶專項(xiàng)資金的控管，要定期全面開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)到人、到戶專項(xiàng)資金的清理檢查工作，確保人員、面積、金額、賬號(hào)等信息與實(shí)際相符。要強(qiáng)化部門配合，充分發(fā)揮村級(jí)、站所的作用，實(shí)施全員、全天候控管，確保隨時(shí)掌握動(dòng)態(tài)，及時(shí)變更信息，確保黨和國(guó)家惠民政策準(zhǔn)確無誤地落實(shí)到位。

（四）要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高管控能力

一要保證足夠的人員編制與在編人員在崗，確保隊(duì)伍力量與所承擔(dān)的工作量相匹配（當(dāng)前的財(cái)政所承擔(dān)了全鎮(zhèn)的財(cái)政農(nóng)經(jīng)工作，可謂人少事多）；二要多途徑、多渠道廣納專業(yè)人才，充實(shí)財(cái)政隊(duì)伍，不進(jìn)關(guān)系人，不進(jìn)門外漢；三要加大培訓(xùn)力度，不斷提高管理水平。要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，開辦各類培訓(xùn)班培訓(xùn)人才，力爭(zhēng)通過3—5年的努力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政打造成一支業(yè)務(wù)過硬、技術(shù)精良的財(cái)管隊(duì)伍。

（五）要配套監(jiān)督權(quán)力，強(qiáng)化監(jiān)管約束

要努力創(chuàng)造條件，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政充分發(fā)揮作用。一要適度放開管理權(quán)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理的專項(xiàng)資金，其管理權(quán)可全部放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，縣級(jí)財(cái)政只抽查督導(dǎo)。二要適度放開監(jiān)督權(quán)。對(duì)間接管理的項(xiàng)目，可按投資規(guī)模的大小和項(xiàng)目?jī)?nèi)容的技術(shù)含量，選擇性地放開監(jiān)督權(quán)，即把規(guī)模小、技術(shù)含量低的項(xiàng)目由縣財(cái)政委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督檢查。三要適度放開處罰權(quán)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職權(quán)范圍內(nèi)的事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要有處罰權(quán)，對(duì)受托監(jiān)管事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也要有處罰建議權(quán)。只有這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)管才會(huì)有力，作用發(fā)揮才能有效。★

課題組成員：伍友明 趙德貴 李定春 馮 梅 湯迎風(fēng) 魯定宙 袁 華

執(zhí)筆：李定春