當前財政專項資金存在的問題及對策——以四川省113個市級科技計劃項目財政支持資金為例

■劉勝良

當前財政專項資金存在的問題及對策
——以四川省113個市級科技計劃項目財政支持資金為例

■劉勝良

財政專項資金，是指國家、地方各級人民政府及其財政部門依據(jù)有關法律、法規(guī)、規(guī)章和政策設立的、具有專門用途的財政性資金，包括中央、省、市(州)和縣(市、區(qū))等各級財政為完成特定的行政工作任務以及經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展目標而安排的生產(chǎn)建設性、事業(yè)發(fā)展性的項目資金。近年來，財政專項資金監(jiān)管力度得到加強，對于促進財政專項資金的規(guī)范管理，提高使用效益，發(fā)揮財政專項資金在加強宏觀調(diào)控、維護群眾利益、促進經(jīng)濟社會發(fā)展方面的作用意義重大。同時，財政專項資金監(jiān)管中存在的問題不可小覷，及時研究并解決這些問題，對于財政專項資金監(jiān)管也具有特別重要的意義。

為保證研究結論的準確性和代表性，本文選取了四川省2009年市級科技計劃財政支持資金審計項目113項，涉及財政專項資金3165萬元，分布在20個縣（市）區(qū)。其中：重點項目58個，金額2380萬元，占75.2%；一般項目55個，金額785萬元，占24.8%。

一、當前財政專項資金存在的問題

從研究案例分析得出，當前財政專項資金主要存在五個方面的問題：一是項目的真實性問題，有的項目并不存在，有的項目與支持要求不符；二是項目資金使用的規(guī)范性問題，有的資金支出與預算不符，資金分配不合理，資金支出不真實，項目資金及財政支持資金未分別設專賬管理等；三是配套資金不落實，有的配套資金未及時到位，配套資金與預算不符，配套資金支出不合理、不真實等；四是項目實施和效益情況差，有的項目未按計劃進度實施，實施效果未達到預期目標；五是政府歸口部門管理不到位，特別是未履行地方監(jiān)督管理職責。在審計過程中，需要重點關注以下問題。

（一）項目申報不符合規(guī)定

1、申報單位進行虛假或不實的申報。一是申報單位提供偽造或變造的申報材料，在注冊資金、財務狀況、資信證明、類似項目業(yè)績、社保證明、稅收繳納等方面造假，如某單位為了滿足“注冊資本不少于1，000萬元”的財政專項資金申報條件，提供了偽造的企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照（副本）復印件，將注冊資本和實收資本均由500萬元人民幣改為1，000萬元人民幣；二是項目單位的申報數(shù)據(jù)，存在虛列或夸大的情況，更有甚者，有的單位“張冠李戴”，將其他主體的實施數(shù)據(jù)作為本單位的申報數(shù)據(jù)；三是申報單位隱瞞項目有關的重大事項， 如某電化公司 2003、2004、2005年已連續(xù)3年嚴重資不抵債，無持續(xù)經(jīng)營能力，但該公司隱瞞這一情況，于2006年申請到財政專項資金，結果在資金到位不久后就停產(chǎn)，造成財政資金的浪費；四是基層政府借用企業(yè)名義進行項目申報，如某縣政府成立項目推進辦公室，牽頭組織實施某項目，為了申報財政資金，以某企業(yè)的名義上報材料，最終獲得了財政補助資金100萬元，由政府進行資金分配，不符合項目的管理規(guī)定；五是同一個項目通過多種渠道進行申報，存在“一女多嫁”的現(xiàn)象。

2、項目不具備必要的資金保障條件。一是個別項目單位資不抵債，明顯缺乏配套資金，如某數(shù)據(jù)庫多平臺支持應用工具項目，預算投入金額為450萬元，但項目申報時累計虧損達到158.88萬元，已出現(xiàn)嚴重資不抵債，從資金實際到位的情況看，該項目自籌資金支出僅為7.8萬元，配套資金不能到位，與預算投入金額嚴重不符；二是有的項目無配套資金預算，全部依賴國家資金，如某焊接設備及自動化系統(tǒng)項目，財政資金支持40萬元，沒有配套資金預算。

3、部分單位以完工項目進行違規(guī)申報。審計發(fā)現(xiàn)，部分項目單位以完工項目申報財政專項資金，有的項目已擁有相應的知識產(chǎn)權。據(jù)初步統(tǒng)計，在113個科技計劃項目中，涉及完工項目16個，經(jīng)費460萬元。其中：一般項目9個，經(jīng)費150萬元；重點項目7個，經(jīng)費310萬元。

4、部分項目單位的申報地（或辦公地）與注冊地不一致。如某工藝裝備設計制造研發(fā)項目注冊地為高新區(qū)，申報地為青羊區(qū)；某娛樂通信（系統(tǒng)）項目注冊地為武侯區(qū)，辦公地為郫縣。

（二）隨意變更項目的實施主體

如某糧食規(guī)模化生產(chǎn)示范項目，項目實施單位由某研究所擅自變更為某農(nóng)業(yè)公司；某油墨樹脂技術研究項目，申報單位未經(jīng)批準將經(jīng)費40萬元轉撥給關聯(lián)企業(yè)實施；某花木工程項目，未取得書面批準文件，承擔主體調(diào)整為四個單位，某廢水處理項目，自行將申報單位變?yōu)轫椖勘O(jiān)督單位，而實施單位違規(guī)變更成其他主體；某INTERNET網(wǎng)系統(tǒng)，由其子公司負責技術實施，而申報單位只負責管理。

（三）項目資金投入不到位

一是已完項目的投入資金與申報數(shù)不一致，如某縣某示范工程項目，實際投入資金比申報數(shù)少81.5%；二是處在執(zhí)行期的項目到位資金與時間進度明顯不匹配，如某養(yǎng)殖配套技術研究項目，資金到位率比時間進度少62.9%。

（四）項目實施不符合規(guī)定

一是個別項目未能按計劃實施，如某電池工藝的研發(fā)項目，補助經(jīng)費20萬元，申報單位因內(nèi)部管理和市場因素，未按計劃實施，未使用財政經(jīng)費；二是部分項目未能完成預期目標，如某縣某研發(fā)項目由于政策和環(huán)境因素影響無法繼續(xù)進行項目，又如某通信項目，未完成銷售收入、繳稅總額、凈利潤、節(jié)創(chuàng)匯等經(jīng)濟指標。

（五）項目資金使用不合規(guī)

1、部分單位違規(guī)使用財政專項資金。一是套取財政專項資金；二是部分財政專項資金被擠占挪用，將財政專項資金用于彌補經(jīng)費不足、發(fā)放福利和補貼、建設辦公樓等公共及福利性支出；三是個別項目未經(jīng)批準改變財政專項資金的用途；四是“突擊花錢”，隱瞞財政專項資金結余。

2、項目資金支出結構不合理。一是人員費支出比例較大，如某綜合理財引擎項目人員費支出970萬元，占全部項目支出的81.5%，某以太網(wǎng)接入交換機項目人員費支出2262萬元，占項目支出的74.9%；二是設備支出較多，且不能證明與項目直接相關，如某孵化園平臺建設項目設備費支出2796.08萬元，占項目支出的94.8%，某醫(yī)療留置針項目設備費支出1352.03萬元，占項目支出的89.7%；三是部分項目能源材料費支出較大，與企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營中的原材料支出難以區(qū)分，如某直流埋弧焊機項目能源材料費支出950萬元，占項目支出的76.6%，某兔肉制品項目能源材料費支出850萬元，占項目支出的76.0%；四是項目管理費支出比例不符合規(guī)定，如某LVDS圖像發(fā)送接收器項目管理費支出123.92萬元，占項目支出的30.1%；五是個別項目其他費用支出比例較高，如某電阻觸摸屏項目其他費用支出880萬元，占項目支出的36.8%。

3、部分項目的實際支出內(nèi)容與預算嚴重不符。部分項目預算數(shù)與實際數(shù)差異較大，項目的預算編制和執(zhí)行流于形式。如某電子器件研發(fā)項目總支出2392萬元，超預算820%，其中設備費支出780萬元，超預算609.1%；能源材料費支出400萬元，超預算6566.7%；試驗外協(xié)費支出20萬元，超預算300%；差旅費支出109萬元，超預算2625%；會議費12萬元，超預算1100%；管理費支出87萬元，超預算4250%；其他費880萬元，超預算43900%。又如，某腺病毒注射液臨床研究項目，人員費支出161萬元，超預算120.5%；能源材料費支出133萬元，超預算1377.8%；試驗外協(xié)費支出94.9萬元，比預算少69.8%；差旅費支出30萬元，超預算540%。

4、個別項目的資金撥付不符合規(guī)定。如某兔肉制品研發(fā)項目經(jīng)費30萬元，未直接撥入項目單位，而撥付給了項目單位的關聯(lián)企業(yè)；又如，某茶葉示范基地項目經(jīng)費30萬元，合同簽訂單位將部分經(jīng)費25萬元撥給當?shù)劓?zhèn)人民政府。

5、部分項目的資金使用不合理。一是資金支出受益項目的劃分具有隨意性。二是部分單位未提供資金的具體支出項目，客觀上較難作出區(qū)分。三是部分單位將科技資金撥款全部用于人員費支出。四是部分單位將全部或絕大部分專項資金轉付給合作單位，如某自動化系統(tǒng)項目將財政科技支持資金40萬元全部轉給某高校。

6、財政專項資金形成的資產(chǎn)未納入國家權益管理。經(jīng)初步統(tǒng)計，92個審計項目的科技資金用于購買設備784.39萬元，未按資金管理辦法的規(guī)定列入資本公積，未納入國家權益進行管理。

（六）政府歸口部門對項目的監(jiān)管不到位

由于財政專項資金項目申報時間緊、任務重，加之政府歸口部門職責多、人手少、工作經(jīng)費不寬裕等原因，政府歸口部門往往未能履行地方監(jiān)督管理職責。一是在項目申報中，有的政府歸口部門未經(jīng)過嚴格的審核和評審程序，直接在申報材料中加蓋公章；二是有的政府歸口部門為了本地區(qū)的利益，采取寬松的支持政策，對申報項目均給予亮“綠燈”；三是個別政府歸口部門工作人員缺乏對申報項目的基本了解，敷衍了事，蓋章轉報；四是在項目實施過程中，多數(shù)政府歸口部門未實施必要的監(jiān)督和管理，未對資金的管理和使用進行必要的監(jiān)督。

（七）會計核算不規(guī)范

一是項目資金未設專賬管理，個別單位采用臺賬的方式進行登記。在項目資金支出核算中，少數(shù)單位在“研發(fā)支出”科目中集中反映項目投入，多數(shù)單位分別在固定資產(chǎn)、原材料、管理費用、銷售費用、開發(fā)成本、生產(chǎn)成本、制造費用、資本公積（沖）等科目中進行核算。二是財政專項資金的會計核算不統(tǒng)一，歸納起來，涉及12個會計科目，即：專項應付款、長期應付款、其他應付款、資本公積、遞延收益、補貼收入、營業(yè)外收入、管理費用（沖減）、應用技術研究與開發(fā)、撥入專款、撥入資金、專款收入。

二、加強財政專項資金監(jiān)管的對策

（一）建立動態(tài)分類監(jiān)管模式，逐步實行“快速通道”和“黑名單”制度

對于缺乏誠信、虛假申報、直接或間接拒絕接受監(jiān)管、涉嫌騙取國家財政資金的項目單位，列入“黑名單”，定期或永久禁止其申報財政專項資金項目；對于審計評價較好的歸口管理部門和項目單位，逐步納入項目“快速通道”，優(yōu)先支持其申報的專項項目。未實施的項目，應當收回財政資金，項目需要實施的，應當重新按程序申報；未達到預期目標的項目，應當分析原因，采取相應措施處理；存在其他問題的，應當責令限期整改。

（二）建立“聯(lián)席會議”制度，形成縱橫監(jiān)管合力，對申報單位和項目實行聯(lián)合監(jiān)管

一是進一步加強局內(nèi)各處室的協(xié)調(diào)，共享監(jiān)管資源和信息，從不同角度監(jiān)管項目和資金，杜絕“變臉申報”、“帶病申報”等行為；二是加強與政府歸口管理部門的溝通，明確各自監(jiān)管職責，各有分工、各有側重、各司其職，形成監(jiān)管合力，填補“監(jiān)管盲區(qū)”，防止監(jiān)管流于形式；三是加強政府部門之間的溝通，逐步限制“一女多嫁”的行為，防止同一個項目在不同部門、不同專項資金、不同年度進行反復申報；四是加強與審計專業(yè)機構、評估機構、監(jiān)理機構的溝通，獲取決策參考意見。在制定項目申報指南、項目初審、項目公示、項目批準、項目實施、資金監(jiān)管、績效評價等環(huán)節(jié)，聽取專業(yè)意見，做到依法決策、科學決策。

（三）寓服務于監(jiān)管之中，更加注重監(jiān)管內(nèi)涵，努力實現(xiàn)“政企共贏”的局面

一是組成專家咨詢團隊，協(xié)助政府部門提供財政專項資金項目的全程專業(yè)指導，解決項目申報到實施過程中遇到的疑難問題；二是組織專業(yè)培訓和輔導，特別是對項目的管理規(guī)定、項目遴選、項目指南、項目申請書和可行性研究報告的編制、企業(yè)內(nèi)部控制和規(guī)范管理、項目資金核算和管理、科技資金的使用、項目的財稅政策、法律責任，以及申報單位的其他專業(yè)需求提供實務性的培訓、輔導；三是提供延伸服務和增值服務，發(fā)揮科技平臺輻射效應，利用政府科技平臺的功能，為項目單位到資本市場投融資、做大做強、境外擴張、轉制轉型、擔保合作、管理改善等方面提供便利條件；四是加強項目申報環(huán)節(jié)審查，完善審查內(nèi)容，規(guī)范審查程序，嚴把項目準入關。

（四）重視項目實施的過程監(jiān)管，構建事前、事中、事后的協(xié)調(diào)監(jiān)管體系

1、推行財政專項資金的過程監(jiān)管，嚴格追究監(jiān)管者缺位的責任。一是建立財政全程監(jiān)督機制，實行常態(tài)監(jiān)督與重點抽查相結合，將事后抽查轉為事前、事中、事后全過程的監(jiān)督。在專項資金預算編制環(huán)節(jié)監(jiān)督預算編制，在資金撥付環(huán)節(jié)進行及時性、合規(guī)性監(jiān)督，在項目實施過程進行日常監(jiān)督，完善重大項目派駐監(jiān)管員制度，在驗收環(huán)節(jié)進行真實性監(jiān)督，在項目完成后實行重點抽查；二是依法追究監(jiān)管者缺位的責任，明確項目申報環(huán)節(jié)、驗收環(huán)節(jié)、過程監(jiān)管環(huán)節(jié)、審計考評環(huán)節(jié)相關單位和人員的職責，對于玩忽職守、徇私舞弊等行為要嚴格追究法律責任，并給予相應的紀律處分。

2、項目監(jiān)理機構應當勤勉盡職，按合同履行全過程監(jiān)理職責。監(jiān)理單位應當嚴格按照規(guī)定對項目資金落實與使用情況、計劃進度完成情況、技術和質量等指標完成情況、經(jīng)濟指標完成情況以及項目實施過程中存在的其他問題等進行全過程監(jiān)督和管理。在監(jiān)管過程中，對于發(fā)現(xiàn)的問題應當及時報告、及時處理。

3、驗收機構應當嚴格把關，形成客觀、準確的驗收結論。驗收人員應當比照驗收條件，逐項核查，發(fā)表公允的驗收意見，供相關各方參考。

4、項目實施主體、內(nèi)容、期限、目標等要素發(fā)生變更，必須按原程序審查批準。對于擅自變更，不按規(guī)定程序報告的，應當暫停撥付甚至收回科技資金。對于將科技資金整體劃轉的項目，應該進行專項核查，防止“掛名申報項目”。

（五）規(guī)范項目資金的核算和管理，加強項目資金考核、分析和評價

1、將會計核算和財務管理的規(guī)范性作為項目申報和驗收的必要條件。修改財政專項資金的管理規(guī)定，將項目單位會計核算和財務管理的規(guī)范性作為項目申報和驗收的必要條件，且作為評審和審查的否決指標。在項目申報和驗收過程中，審查人員必須對項目單位的會計資料進行審查，對中介機構出具的審計報告進行分析，以此判斷項目單位的申報條件、經(jīng)濟實力、財務狀況、管理水平，同時，對于發(fā)現(xiàn)開具假發(fā)票、做假賬、提供假審計報告等行為，須移交相關部門進行嚴肅查處。

2、明確項目資金專賬管理的做法，統(tǒng)一科技資金支出項目的確定方法，規(guī)定經(jīng)濟指標的統(tǒng)計口徑。由于申報單位的收入及利稅一般不只是實施單個項目產(chǎn)生的，為了較準確地評價經(jīng)濟指標，應明確申報單位對項目資金進行專賬管理的做法，并且應當分項目進行收入、成本費用等會計核算，以便于劃分科技資金支出項目，統(tǒng)一經(jīng)濟指標的統(tǒng)計口徑。

3、制定科技資金形成固定資產(chǎn)、知識產(chǎn)權和其他資產(chǎn)的管理辦法。建立相應資產(chǎn)的名冊，落實管理部門和責任，保護國有資產(chǎn)權益。

4、開展財政專項資金的績效評價。建立和完善專項資金的績效評價體系，對于所有已經(jīng)完成的項目，都要進行績效評價，作為考評和決策的參考；對于實施中的項目，每年由財政專項資金預測機構會同計劃部門和財政監(jiān)督機構進行一次效益綜合評價，對管理不善、經(jīng)濟效益低下的項目，立即采取措施，防止給財政資金造成更大的損失。

（六）完善財政專項資金管理制度，堵塞資金管理使用漏洞

首先，財政部門和業(yè)務主管部門應牽頭清理各類專項資金管理制度，對政出多門、內(nèi)容沖突的制度予以整合，不合理的規(guī)定予以廢止，對制度有漏洞、有缺陷的予以補充、修訂、完善；其次，強化獨立評審制度，落實評審責任，對重大基本建設項目，對其立項、建設預算、竣工決算進行評審，實行項目可行性方案審核制度，為項目審批和資金安排提供直接依據(jù)；第三，建立財政專項資金申報“黑名單”制度，對于偽造或變造申報材料、編造申報數(shù)據(jù)、刻意隱瞞重大事項、惡意騙取財政專項資金、套取財政專項資金私設“小金庫”、開具虛假發(fā)票、提供虛假會計資料、拒絕或變相拒絕財政專項資金審計等嚴重的違規(guī)行為，納入“黑名單”，實行一票否決；第四，建立跟蹤審計制度，各地、各部門選擇一些重點項目，介入到資金分配、撥付，項目實施，工程建設過程中進行跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，確保資金安全高效使用；最后，設立全國或全省統(tǒng)一的財政違法行為舉報熱線，對于種類繁多，金額巨大，項目復雜的財政專項資金監(jiān)管具有十分重要的意義。

（七）依法公開財政專項資金信息，接受社會各界監(jiān)督

按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，依法公開財政專項資金申報條件、資金投向、項目實施、績效評價、違規(guī)情況等方面的內(nèi)容，廣泛接受社會各界的監(jiān)督。財政部門或業(yè)務主管部門應通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開項目信息，便于公眾進行項目查詢、問題反映、舉報投訴，對于嚴重違反財政專項資金的違規(guī)行為，要堅決予以曝光，以此完善監(jiān)督機制，切實保證社會公眾的知情權。

四川容光會計師事務所/四川省注冊會計師協(xié)會）