當(dāng)前財政專項資金存在的問題及對策——以四川省113個市級科技計劃項目財政支持資金為例

■劉勝良

當(dāng)前財政專項資金存在的問題及對策
——以四川省113個市級科技計劃項目財政支持資金為例

■劉勝良

財政專項資金，是指國家、地方各級人民政府及其財政部門依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策設(shè)立的、具有專門用途的財政性資金，包括中央、省、市(州)和縣(市、區(qū))等各級財政為完成特定的行政工作任務(wù)以及經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而安排的生產(chǎn)建設(shè)性、事業(yè)發(fā)展性的項目資金。近年來，財政專項資金監(jiān)管力度得到加強，對于促進財政專項資金的規(guī)范管理，提高使用效益，發(fā)揮財政專項資金在加強宏觀調(diào)控、維護群眾利益、促進經(jīng)濟社會發(fā)展方面的作用意義重大。同時，財政專項資金監(jiān)管中存在的問題不可小覷，及時研究并解決這些問題，對于財政專項資金監(jiān)管也具有特別重要的意義。

為保證研究結(jié)論的準(zhǔn)確性和代表性，本文選取了四川省2009年市級科技計劃財政支持資金審計項目113項，涉及財政專項資金3165萬元，分布在20個縣（市）區(qū)。其中：重點項目58個，金額2380萬元，占75.2%；一般項目55個，金額785萬元，占24.8%。

一、當(dāng)前財政專項資金存在的問題

從研究案例分析得出，當(dāng)前財政專項資金主要存在五個方面的問題：一是項目的真實性問題，有的項目并不存在，有的項目與支持要求不符；二是項目資金使用的規(guī)范性問題，有的資金支出與預(yù)算不符，資金分配不合理，資金支出不真實，項目資金及財政支持資金未分別設(shè)專賬管理等；三是配套資金不落實，有的配套資金未及時到位，配套資金與預(yù)算不符，配套資金支出不合理、不真實等；四是項目實施和效益情況差，有的項目未按計劃進度實施，實施效果未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；五是政府歸口部門管理不到位，特別是未履行地方監(jiān)督管理職責(zé)。在審計過程中，需要重點關(guān)注以下問題。

（一）項目申報不符合規(guī)定

1、申報單位進行虛假或不實的申報。一是申報單位提供偽造或變造的申報材料，在注冊資金、財務(wù)狀況、資信證明、類似項目業(yè)績、社保證明、稅收繳納等方面造假，如某單位為了滿足“注冊資本不少于1，000萬元”的財政專項資金申報條件，提供了偽造的企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照（副本）復(fù)印件，將注冊資本和實收資本均由500萬元人民幣改為1，000萬元人民幣；二是項目單位的申報數(shù)據(jù)，存在虛列或夸大的情況，更有甚者，有的單位“張冠李戴”，將其他主體的實施數(shù)據(jù)作為本單位的申報數(shù)據(jù)；三是申報單位隱瞞項目有關(guān)的重大事項， 如某電化公司 2003、2004、2005年已連續(xù)3年嚴(yán)重資不抵債，無持續(xù)經(jīng)營能力，但該公司隱瞞這一情況，于2006年申請到財政專項資金，結(jié)果在資金到位不久后就停產(chǎn)，造成財政資金的浪費；四是基層政府借用企業(yè)名義進行項目申報，如某縣政府成立項目推進辦公室，牽頭組織實施某項目，為了申報財政資金，以某企業(yè)的名義上報材料，最終獲得了財政補助資金100萬元，由政府進行資金分配，不符合項目的管理規(guī)定；五是同一個項目通過多種渠道進行申報，存在“一女多嫁”的現(xiàn)象。

2、項目不具備必要的資金保障條件。一是個別項目單位資不抵債，明顯缺乏配套資金，如某數(shù)據(jù)庫多平臺支持應(yīng)用工具項目，預(yù)算投入金額為450萬元，但項目申報時累計虧損達(dá)到158.88萬元，已出現(xiàn)嚴(yán)重資不抵債，從資金實際到位的情況看，該項目自籌資金支出僅為7.8萬元，配套資金不能到位，與預(yù)算投入金額嚴(yán)重不符；二是有的項目無配套資金預(yù)算，全部依賴國家資金，如某焊接設(shè)備及自動化系統(tǒng)項目，財政資金支持40萬元，沒有配套資金預(yù)算。

3、部分單位以完工項目進行違規(guī)申報。審計發(fā)現(xiàn)，部分項目單位以完工項目申報財政專項資金，有的項目已擁有相應(yīng)的知識產(chǎn)權(quán)。據(jù)初步統(tǒng)計，在113個科技計劃項目中，涉及完工項目16個，經(jīng)費460萬元。其中：一般項目9個，經(jīng)費150萬元；重點項目7個，經(jīng)費310萬元。

4、部分項目單位的申報地（或辦公地）與注冊地不一致。如某工藝裝備設(shè)計制造研發(fā)項目注冊地為高新區(qū)，申報地為青羊區(qū)；某娛樂通信（系統(tǒng)）項目注冊地為武侯區(qū)，辦公地為郫縣。

（二）隨意變更項目的實施主體

如某糧食規(guī)模化生產(chǎn)示范項目，項目實施單位由某研究所擅自變更為某農(nóng)業(yè)公司；某油墨樹脂技術(shù)研究項目，申報單位未經(jīng)批準(zhǔn)將經(jīng)費40萬元轉(zhuǎn)撥給關(guān)聯(lián)企業(yè)實施；某花木工程項目，未取得書面批準(zhǔn)文件，承擔(dān)主體調(diào)整為四個單位，某廢水處理項目，自行將申報單位變?yōu)轫椖勘O(jiān)督單位，而實施單位違規(guī)變更成其他主體；某INTERNET網(wǎng)系統(tǒng)，由其子公司負(fù)責(zé)技術(shù)實施，而申報單位只負(fù)責(zé)管理。

（三）項目資金投入不到位

一是已完項目的投入資金與申報數(shù)不一致，如某縣某示范工程項目，實際投入資金比申報數(shù)少81.5%；二是處在執(zhí)行期的項目到位資金與時間進度明顯不匹配，如某養(yǎng)殖配套技術(shù)研究項目，資金到位率比時間進度少62.9%。

（四）項目實施不符合規(guī)定

一是個別項目未能按計劃實施，如某電池工藝的研發(fā)項目，補助經(jīng)費20萬元，申報單位因內(nèi)部管理和市場因素，未按計劃實施，未使用財政經(jīng)費；二是部分項目未能完成預(yù)期目標(biāo)，如某縣某研發(fā)項目由于政策和環(huán)境因素影響無法繼續(xù)進行項目，又如某通信項目，未完成銷售收入、繳稅總額、凈利潤、節(jié)創(chuàng)匯等經(jīng)濟指標(biāo)。

（五）項目資金使用不合規(guī)

1、部分單位違規(guī)使用財政專項資金。一是套取財政專項資金；二是部分財政專項資金被擠占挪用，將財政專項資金用于彌補經(jīng)費不足、發(fā)放福利和補貼、建設(shè)辦公樓等公共及福利性支出；三是個別項目未經(jīng)批準(zhǔn)改變財政專項資金的用途；四是“突擊花錢”，隱瞞財政專項資金結(jié)余。

2、項目資金支出結(jié)構(gòu)不合理。一是人員費支出比例較大，如某綜合理財引擎項目人員費支出970萬元，占全部項目支出的81.5%，某以太網(wǎng)接入交換機項目人員費支出2262萬元，占項目支出的74.9%；二是設(shè)備支出較多，且不能證明與項目直接相關(guān)，如某孵化園平臺建設(shè)項目設(shè)備費支出2796.08萬元，占項目支出的94.8%，某醫(yī)療留置針項目設(shè)備費支出1352.03萬元，占項目支出的89.7%；三是部分項目能源材料費支出較大，與企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營中的原材料支出難以區(qū)分，如某直流埋弧焊機項目能源材料費支出950萬元，占項目支出的76.6%，某兔肉制品項目能源材料費支出850萬元，占項目支出的76.0%；四是項目管理費支出比例不符合規(guī)定，如某LVDS圖像發(fā)送接收器項目管理費支出123.92萬元，占項目支出的30.1%；五是個別項目其他費用支出比例較高，如某電阻觸摸屏項目其他費用支出880萬元，占項目支出的36.8%。

3、部分項目的實際支出內(nèi)容與預(yù)算嚴(yán)重不符。部分項目預(yù)算數(shù)與實際數(shù)差異較大，項目的預(yù)算編制和執(zhí)行流于形式。如某電子器件研發(fā)項目總支出2392萬元，超預(yù)算820%，其中設(shè)備費支出780萬元，超預(yù)算609.1%；能源材料費支出400萬元，超預(yù)算6566.7%；試驗外協(xié)費支出20萬元，超預(yù)算300%；差旅費支出109萬元，超預(yù)算2625%；會議費12萬元，超預(yù)算1100%；管理費支出87萬元，超預(yù)算4250%；其他費880萬元，超預(yù)算43900%。又如，某腺病毒注射液臨床研究項目，人員費支出161萬元，超預(yù)算120.5%；能源材料費支出133萬元，超預(yù)算1377.8%；試驗外協(xié)費支出94.9萬元，比預(yù)算少69.8%；差旅費支出30萬元，超預(yù)算540%。

4、個別項目的資金撥付不符合規(guī)定。如某兔肉制品研發(fā)項目經(jīng)費30萬元，未直接撥入項目單位，而撥付給了項目單位的關(guān)聯(lián)企業(yè)；又如，某茶葉示范基地項目經(jīng)費30萬元，合同簽訂單位將部分經(jīng)費25萬元撥給當(dāng)?shù)劓?zhèn)人民政府。

5、部分項目的資金使用不合理。一是資金支出受益項目的劃分具有隨意性。二是部分單位未提供資金的具體支出項目，客觀上較難作出區(qū)分。三是部分單位將科技資金撥款全部用于人員費支出。四是部分單位將全部或絕大部分專項資金轉(zhuǎn)付給合作單位，如某自動化系統(tǒng)項目將財政科技支持資金40萬元全部轉(zhuǎn)給某高校。

6、財政專項資金形成的資產(chǎn)未納入國家權(quán)益管理。經(jīng)初步統(tǒng)計，92個審計項目的科技資金用于購買設(shè)備784.39萬元，未按資金管理辦法的規(guī)定列入資本公積，未納入國家權(quán)益進行管理。

（六）政府歸口部門對項目的監(jiān)管不到位

由于財政專項資金項目申報時間緊、任務(wù)重，加之政府歸口部門職責(zé)多、人手少、工作經(jīng)費不寬裕等原因，政府歸口部門往往未能履行地方監(jiān)督管理職責(zé)。一是在項目申報中，有的政府歸口部門未經(jīng)過嚴(yán)格的審核和評審程序，直接在申報材料中加蓋公章；二是有的政府歸口部門為了本地區(qū)的利益，采取寬松的支持政策，對申報項目均給予亮“綠燈”；三是個別政府歸口部門工作人員缺乏對申報項目的基本了解，敷衍了事，蓋章轉(zhuǎn)報；四是在項目實施過程中，多數(shù)政府歸口部門未實施必要的監(jiān)督和管理，未對資金的管理和使用進行必要的監(jiān)督。

（七）會計核算不規(guī)范

一是項目資金未設(shè)專賬管理，個別單位采用臺賬的方式進行登記。在項目資金支出核算中，少數(shù)單位在“研發(fā)支出”科目中集中反映項目投入，多數(shù)單位分別在固定資產(chǎn)、原材料、管理費用、銷售費用、開發(fā)成本、生產(chǎn)成本、制造費用、資本公積（沖）等科目中進行核算。二是財政專項資金的會計核算不統(tǒng)一，歸納起來，涉及12個會計科目，即：專項應(yīng)付款、長期應(yīng)付款、其他應(yīng)付款、資本公積、遞延收益、補貼收入、營業(yè)外收入、管理費用（沖減）、應(yīng)用技術(shù)研究與開發(fā)、撥入專款、撥入資金、專款收入。

二、加強財政專項資金監(jiān)管的對策

（一）建立動態(tài)分類監(jiān)管模式，逐步實行“快速通道”和“黑名單”制度

對于缺乏誠信、虛假申報、直接或間接拒絕接受監(jiān)管、涉嫌騙取國家財政資金的項目單位，列入“黑名單”，定期或永久禁止其申報財政專項資金項目；對于審計評價較好的歸口管理部門和項目單位，逐步納入項目“快速通道”，優(yōu)先支持其申報的專項項目。未實施的項目，應(yīng)當(dāng)收回財政資金，項目需要實施的，應(yīng)當(dāng)重新按程序申報；未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的項目，應(yīng)當(dāng)分析原因，采取相應(yīng)措施處理；存在其他問題的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期整改。

（二）建立“聯(lián)席會議”制度，形成縱橫監(jiān)管合力，對申報單位和項目實行聯(lián)合監(jiān)管

一是進一步加強局內(nèi)各處室的協(xié)調(diào)，共享監(jiān)管資源和信息，從不同角度監(jiān)管項目和資金，杜絕“變臉申報”、“帶病申報”等行為；二是加強與政府歸口管理部門的溝通，明確各自監(jiān)管職責(zé)，各有分工、各有側(cè)重、各司其職，形成監(jiān)管合力，填補“監(jiān)管盲區(qū)”，防止監(jiān)管流于形式；三是加強政府部門之間的溝通，逐步限制“一女多嫁”的行為，防止同一個項目在不同部門、不同專項資金、不同年度進行反復(fù)申報；四是加強與審計專業(yè)機構(gòu)、評估機構(gòu)、監(jiān)理機構(gòu)的溝通，獲取決策參考意見。在制定項目申報指南、項目初審、項目公示、項目批準(zhǔn)、項目實施、資金監(jiān)管、績效評價等環(huán)節(jié)，聽取專業(yè)意見，做到依法決策、科學(xué)決策。

（三）寓服務(wù)于監(jiān)管之中，更加注重監(jiān)管內(nèi)涵，努力實現(xiàn)“政企共贏”的局面

一是組成專家咨詢團隊，協(xié)助政府部門提供財政專項資金項目的全程專業(yè)指導(dǎo)，解決項目申報到實施過程中遇到的疑難問題；二是組織專業(yè)培訓(xùn)和輔導(dǎo)，特別是對項目的管理規(guī)定、項目遴選、項目指南、項目申請書和可行性研究報告的編制、企業(yè)內(nèi)部控制和規(guī)范管理、項目資金核算和管理、科技資金的使用、項目的財稅政策、法律責(zé)任，以及申報單位的其他專業(yè)需求提供實務(wù)性的培訓(xùn)、輔導(dǎo)；三是提供延伸服務(wù)和增值服務(wù)，發(fā)揮科技平臺輻射效應(yīng)，利用政府科技平臺的功能，為項目單位到資本市場投融資、做大做強、境外擴張、轉(zhuǎn)制轉(zhuǎn)型、擔(dān)保合作、管理改善等方面提供便利條件；四是加強項目申報環(huán)節(jié)審查，完善審查內(nèi)容，規(guī)范審查程序，嚴(yán)把項目準(zhǔn)入關(guān)。

（四）重視項目實施的過程監(jiān)管，構(gòu)建事前、事中、事后的協(xié)調(diào)監(jiān)管體系

1、推行財政專項資金的過程監(jiān)管，嚴(yán)格追究監(jiān)管者缺位的責(zé)任。一是建立財政全程監(jiān)督機制，實行常態(tài)監(jiān)督與重點抽查相結(jié)合，將事后抽查轉(zhuǎn)為事前、事中、事后全過程的監(jiān)督。在專項資金預(yù)算編制環(huán)節(jié)監(jiān)督預(yù)算編制，在資金撥付環(huán)節(jié)進行及時性、合規(guī)性監(jiān)督，在項目實施過程進行日常監(jiān)督，完善重大項目派駐監(jiān)管員制度，在驗收環(huán)節(jié)進行真實性監(jiān)督，在項目完成后實行重點抽查；二是依法追究監(jiān)管者缺位的責(zé)任，明確項目申報環(huán)節(jié)、驗收環(huán)節(jié)、過程監(jiān)管環(huán)節(jié)、審計考評環(huán)節(jié)相關(guān)單位和人員的職責(zé)，對于玩忽職守、徇私舞弊等行為要嚴(yán)格追究法律責(zé)任，并給予相應(yīng)的紀(jì)律處分。

2、項目監(jiān)理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)勤勉盡職，按合同履行全過程監(jiān)理職責(zé)。監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定對項目資金落實與使用情況、計劃進度完成情況、技術(shù)和質(zhì)量等指標(biāo)完成情況、經(jīng)濟指標(biāo)完成情況以及項目實施過程中存在的其他問題等進行全過程監(jiān)督和管理。在監(jiān)管過程中，對于發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)當(dāng)及時報告、及時處理。

3、驗收機構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把關(guān)，形成客觀、準(zhǔn)確的驗收結(jié)論。驗收人員應(yīng)當(dāng)比照驗收條件，逐項核查，發(fā)表公允的驗收意見，供相關(guān)各方參考。

4、項目實施主體、內(nèi)容、期限、目標(biāo)等要素發(fā)生變更，必須按原程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)。對于擅自變更，不按規(guī)定程序報告的，應(yīng)當(dāng)暫停撥付甚至收回科技資金。對于將科技資金整體劃轉(zhuǎn)的項目，應(yīng)該進行專項核查，防止“掛名申報項目”。

（五）規(guī)范項目資金的核算和管理，加強項目資金考核、分析和評價

1、將會計核算和財務(wù)管理的規(guī)范性作為項目申報和驗收的必要條件。修改財政專項資金的管理規(guī)定，將項目單位會計核算和財務(wù)管理的規(guī)范性作為項目申報和驗收的必要條件，且作為評審和審查的否決指標(biāo)。在項目申報和驗收過程中，審查人員必須對項目單位的會計資料進行審查，對中介機構(gòu)出具的審計報告進行分析，以此判斷項目單位的申報條件、經(jīng)濟實力、財務(wù)狀況、管理水平，同時，對于發(fā)現(xiàn)開具假發(fā)票、做假賬、提供假審計報告等行為，須移交相關(guān)部門進行嚴(yán)肅查處。

2、明確項目資金專賬管理的做法，統(tǒng)一科技資金支出項目的確定方法，規(guī)定經(jīng)濟指標(biāo)的統(tǒng)計口徑。由于申報單位的收入及利稅一般不只是實施單個項目產(chǎn)生的，為了較準(zhǔn)確地評價經(jīng)濟指標(biāo)，應(yīng)明確申報單位對項目資金進行專賬管理的做法，并且應(yīng)當(dāng)分項目進行收入、成本費用等會計核算，以便于劃分科技資金支出項目，統(tǒng)一經(jīng)濟指標(biāo)的統(tǒng)計口徑。

3、制定科技資金形成固定資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和其他資產(chǎn)的管理辦法。建立相應(yīng)資產(chǎn)的名冊，落實管理部門和責(zé)任，保護國有資產(chǎn)權(quán)益。

4、開展財政專項資金的績效評價。建立和完善專項資金的績效評價體系，對于所有已經(jīng)完成的項目，都要進行績效評價，作為考評和決策的參考；對于實施中的項目，每年由財政專項資金預(yù)測機構(gòu)會同計劃部門和財政監(jiān)督機構(gòu)進行一次效益綜合評價，對管理不善、經(jīng)濟效益低下的項目，立即采取措施，防止給財政資金造成更大的損失。

（六）完善財政專項資金管理制度，堵塞資金管理使用漏洞

首先，財政部門和業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)牽頭清理各類專項資金管理制度，對政出多門、內(nèi)容沖突的制度予以整合，不合理的規(guī)定予以廢止，對制度有漏洞、有缺陷的予以補充、修訂、完善；其次，強化獨立評審制度，落實評審責(zé)任，對重大基本建設(shè)項目，對其立項、建設(shè)預(yù)算、竣工決算進行評審，實行項目可行性方案審核制度，為項目審批和資金安排提供直接依據(jù)；第三，建立財政專項資金申報“黑名單”制度，對于偽造或變造申報材料、編造申報數(shù)據(jù)、刻意隱瞞重大事項、惡意騙取財政專項資金、套取財政專項資金私設(shè)“小金庫”、開具虛假發(fā)票、提供虛假會計資料、拒絕或變相拒絕財政專項資金審計等嚴(yán)重的違規(guī)行為，納入“黑名單”，實行一票否決；第四，建立跟蹤審計制度，各地、各部門選擇一些重點項目，介入到資金分配、撥付，項目實施，工程建設(shè)過程中進行跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，確保資金安全高效使用；最后，設(shè)立全國或全省統(tǒng)一的財政違法行為舉報熱線，對于種類繁多，金額巨大，項目復(fù)雜的財政專項資金監(jiān)管具有十分重要的意義。

（七）依法公開財政專項資金信息，接受社會各界監(jiān)督

按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，依法公開財政專項資金申報條件、資金投向、項目實施、績效評價、違規(guī)情況等方面的內(nèi)容，廣泛接受社會各界的監(jiān)督。財政部門或業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開項目信息，便于公眾進行項目查詢、問題反映、舉報投訴，對于嚴(yán)重違反財政專項資金的違規(guī)行為，要堅決予以曝光，以此完善監(jiān)督機制，切實保證社會公眾的知情權(quán)。

四川容光會計師事務(wù)所/四川省注冊會計師協(xié)會）