關于調(diào)整和完善強農(nóng)惠農(nóng)政策的建議——以某區(qū)實務工作為例

■丁國強 劉招勇 向 俊

關于調(diào)整和完善強農(nóng)惠農(nóng)政策的建議
——以某區(qū)實務工作為例

■丁國強 劉招勇 向 俊

自農(nóng)村稅費改革以來，我國開啟了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新時代，國家陸續(xù)出臺了糧食直接補貼、農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)資綜合直補、農(nóng)機購置補貼、家電下鄉(xiāng)補貼等一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，惠農(nóng)資金項目不斷增多，資金規(guī)模不斷擴大。在強農(nóng)惠農(nóng)政策落實過程中，存在著一些不容忽視的問題，須加以改進和完善。

一、現(xiàn)狀特點

國家強農(nóng)惠農(nóng)政策資金在某區(qū)主要體現(xiàn)出“四多”的特點：一是管理部門多。涉及財政、民政、衛(wèi)生、文體、教育、計生、科技、水務、衛(wèi)生、交通、農(nóng)業(yè)、農(nóng)機、林業(yè)、農(nóng)辦、水產(chǎn)、經(jīng)管、血防、建設、農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)開發(fā)辦、組織部、畜牧共22個部門。二是資金種類多。2011年，該區(qū)強農(nóng)惠農(nóng)資金涉及支持農(nóng)村基礎設施建設、涉農(nóng)補貼、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和社會化服務建設、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革、農(nóng)業(yè)防災救災、支持農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展、支持農(nóng)村基層組織建設、財政扶貧開發(fā)9大類84項強農(nóng)惠農(nóng)資金。三是資金數(shù)量多。2011年，該區(qū)共有強農(nóng)惠農(nóng)資金41113萬元，其中上級投入37583萬元、本級配套2925萬元、本級投入605萬元。四是兌付方式多。根據(jù)各項強農(nóng)惠農(nóng)資金管理制度的要求，有“一折通”發(fā)放、部門審核發(fā)放、提貨直接抵扣、承保機構(gòu)兌付、工程驗收報賬撥付等多種兌付方式。

二、主要做法

該區(qū)一直以來高度重視強農(nóng)惠農(nóng)工作，把政策資金的落實發(fā)放當做大事、要事來抓，切實維護和保障農(nóng)民的根本利益。

（一）系統(tǒng)化學習政策

一是，開展培訓“教”政策。每年舉辦數(shù)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部業(yè)務培訓班，將強農(nóng)惠農(nóng)政策納入培訓的重要內(nèi)容。二是上派干部“學”政策。區(qū)財政局抓住所在省財政廳舉辦全省基層財政干部業(yè)務培訓班、全省基層財政所長培訓班等契機，每期均按要求選派區(qū)鄉(xiāng)財政業(yè)務骨干參訓，近年來共有50多人參加培訓。三是部署工作“講”政策。定期召開會議，并分別制定每年度各項強農(nóng)惠農(nóng)政策的工作方案，加強組織領導，明確操作規(guī)程，傳達和講解上級的相關政策要求，促進強農(nóng)惠農(nóng)政策有利有序有效落實。四是規(guī)范管理“清”政策。區(qū)鄉(xiāng)具體負責管理相關強農(nóng)惠農(nóng)政策的工作部門，將上級下發(fā)的政策文件，以及與強農(nóng)惠農(nóng)政策相關聯(lián)的法律法規(guī)全面整理、裝訂成冊，經(jīng)常組織學習，及時依據(jù)政策解答群眾咨詢，以處理工作中遇到的問題。

（二）立體化宣傳告知

一是印發(fā)宣傳資料宣傳。每年初，印制《糧食補貼政策致農(nóng)民朋友的一封公開信》14萬余份，定期將直接惠及農(nóng)民的20余項惠農(nóng)政策編印成 《某區(qū)惠農(nóng)政策知識問答》，安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部一并發(fā)放到戶。二是通過電視報紙宣傳。全區(qū)補貼資金劃轉(zhuǎn)到農(nóng)戶后，在當?shù)仉娨暸_新聞綜合頻道的黃金時間連續(xù)一周發(fā)布《某區(qū)惠農(nóng)補貼資金發(fā)放公告》，同時在當?shù)刂群艽蟮摹赌衬橙請蟆飞线M行刊登，通知全區(qū)農(nóng)戶可以隨時到郵政儲蓄銀行領取補貼資金。三是通過櫥窗標語宣傳。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村務公開宣傳櫥窗上公布有關強農(nóng)惠農(nóng)政策、補貼標準等內(nèi)容，在主要路段、集市懸掛橫幅、書寫標語來宣傳強農(nóng)惠農(nóng)政策。四是發(fā)動鄉(xiāng)村干部宣傳。鄉(xiāng)村干部以召開村民代表會議、村民小組會議及入戶宣傳等點對面、點對點等多種方式的認真宣傳惠農(nóng)政策，有些村干部還以打電話或發(fā)短信的形式向外出務工農(nóng)民及時將惠農(nóng)政策宣傳到戶。

（三）程序化核查發(fā)放

特別是在糧食補貼資金發(fā)放過程中嚴把“三關”，做到程序化發(fā)放。一是嚴把摸底關。安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中人力、集中時間，進村入戶核查每個農(nóng)戶的補貼作物種植面積和品種結(jié)構(gòu)情況，由農(nóng)戶簽字認可。二是嚴把公布關。將每個農(nóng)戶的補貼作物面積分村組進行張榜公布，并設立舉報電話，廣泛接受群眾監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時進行調(diào)整。三是嚴把審核關。各村組將經(jīng)公示后群眾認可的惠農(nóng)補貼作物面積分戶情況，經(jīng)村主任簽字、包村干部簽字后，報財政所審核、錄入、匯總。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責人和財政所負責人分別對匯總表進行審定，經(jīng)簽字蓋章后上報區(qū)財政局。

（四）規(guī)范化管理資金

一是整合發(fā)放“三補”資金。針對糧食直補、綜合直補和農(nóng)作物良種補貼資金來源渠道不同、下?lián)軙r間不一致等弊端，該區(qū)從管理機構(gòu)、發(fā)放時間、發(fā)放方式、監(jiān)督檢查、信訪處理五方面進行整合，推行歸口區(qū)農(nóng)村財政管理局整合發(fā)放管理的模式，做到一個單位主管，委托本市郵政銀行一家金融機構(gòu)代發(fā)，全部實行“一折通”一種方式發(fā)式和一次性發(fā)放到戶。二是直接對農(nóng)民的其他補貼資金直達農(nóng)戶。家電下鄉(xiāng)、摩托車下鄉(xiāng)、能繁母豬等補貼資金由區(qū)財政局直接委托郵政銀行實行“一折通”發(fā)放到戶；農(nóng)村低保、農(nóng)村五保、新型農(nóng)村合作醫(yī)療補助、農(nóng)村獨生子女家庭獎勵等，由相關職能部門實行“一折通”發(fā)放到戶。三是嚴格管理項目資金。對涉農(nóng)工程項目類資金堅持“專戶存儲、專賬核算、專款專用”的原則，實行立項評審制、法人制、公示制、招投標制、合同制、監(jiān)理制、政府采購制、縣級報賬制等十余項制度，嚴格資金管理，以確保強農(nóng)惠農(nóng)資金規(guī)范運行。

（五）經(jīng)常化監(jiān)督檢查

一是堅持政務公開制度。各項強農(nóng)惠農(nóng)政策落實情況全部在本區(qū)財政與編制政務公開網(wǎng)上予以公開，廣泛接受監(jiān)督。二是堅持接待群眾來電來訪制度。區(qū)財政局相關科室、區(qū)糾風辦等單位隨時接待群眾來電來人來函，對群眾舉報或反映的問題及時登記、調(diào)查、處理，并一一回復。三是堅持明察暗訪制度。每年通過組織相關部門結(jié)合各自職責實施重點核查、動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)拉網(wǎng)式核查、組織專班暗訪督查等方式，深入查找問題，及時整改到位。四是堅持責任追究制度。對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違紀違規(guī)問題，從不手軟，做到了發(fā)現(xiàn)一起、處理一起，起到了震懾一方、教育一片的作用。

三、存在的主要問題及原因

從近年來開展強農(nóng)惠農(nóng)資金專項檢查及日常監(jiān)管的情況看，該區(qū)各項強農(nóng)惠農(nóng)政策總體上已落實到位，取得了較好的經(jīng)濟效益和社會效益。但是，部分強農(nóng)惠農(nóng)政策落實的過程中，也確實存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）糧食“三補”政策

糧食“三補”政策落實中主要存在六個方面的問題：一是少數(shù)村集體和個別村干部套取補貼的問題；二是部分農(nóng)戶虛報種植面積和種植結(jié)構(gòu)多領補貼的問題；三是農(nóng)戶種植二輪延包面積之外的土地未能享受補貼的問題；四是土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，在流轉(zhuǎn)土地上種植農(nóng)作物由補貼對象難以確定的問題；五是部分種糧農(nóng)戶信息錄入不準確的問題；六是少數(shù)村組“公開信”、“監(jiān)督卡”沒有及時發(fā)放到位等問題。以上問題主要有三個方面的原因：

1、政策操作性不強。一是政策設計復雜，補貼依據(jù)不統(tǒng)一。糧食“三補”包括糧食直補、農(nóng)資綜合直補、農(nóng)作物良種補貼三大項，針對早稻、中稻、晚稻、小麥、玉米、棉花、油菜7個農(nóng)作物品種的種植面積進行補貼。其中糧食直補、農(nóng)資綜合直補依據(jù)農(nóng)戶上年種植的早稻、中稻、晚稻、小麥、玉米共5種農(nóng)作物的實際種植面積發(fā)放補貼，農(nóng)作物良種補貼分別依據(jù)農(nóng)戶當年二輪延包面積范圍內(nèi)種植的早稻、中稻、晚稻、油菜、小麥、玉米、棉花共7種農(nóng)作物的實際種植面積給予補貼。二是補貼品種難核實。該區(qū)現(xiàn)有種糧農(nóng)民12.4萬戶，全區(qū)僅二輪延包面積就達43.7萬畝，涉及農(nóng)田田塊數(shù)在60萬塊以上，要核實出每一塊田地當年和上年度種植的7個補貼農(nóng)作物品種，工作量極大。鄉(xiāng)村干部沒有足夠的時間和精力逐戶逐田塊核查。因而，不可避免地會有一部分農(nóng)戶將不是補貼農(nóng)作物品種作為補貼農(nóng)作物品種上報、申領補貼。三是二輪延包面積之外的種植面積補貼資金難落實。由于糧食“三補”資金上級是以二輪延包面積為參考依據(jù)安排的，所以該區(qū)二輪延包面積之外的如開墾種植的荒地、河灘等2萬余畝未能享受補貼，但這些種植農(nóng)戶一直依據(jù)“以實際種植面積”發(fā)放補貼的政策規(guī)定，要求領取補貼。四是種植流轉(zhuǎn)土地的補貼對象難確定。按照以農(nóng)戶“實際種植面積”給予補貼的政策規(guī)定，補貼應發(fā)放給實際種田戶。按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”，且規(guī)定“實行依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的收益歸承包方”，則補貼應發(fā)放給擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶。由于大數(shù)農(nóng)戶沒有正規(guī)的流轉(zhuǎn)合同，多以口頭形式委托他人耕種，實際種植戶和承包戶為領取補貼時有上訪的現(xiàn)象發(fā)生。

2、有關各方追逐利益。一是部分農(nóng)戶有“多報多得”的心態(tài)。由于受利益驅(qū)動，有的農(nóng)戶不按真實的種植結(jié)構(gòu)申報，而是按可得到補貼最多的結(jié)構(gòu)申報，如種一季報兩季、種油菜報小麥、種棉花報中稻等。二是有些村集體存在彌補經(jīng)費不足的動機。農(nóng)業(yè)稅取消后，轉(zhuǎn)移支付平均每村只有2.3萬元，多數(shù)村集體再無其他穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，經(jīng)費不足以保障工作運轉(zhuǎn)、五保供養(yǎng)、待遇報酬。還有的村集體在稅改前為完成財經(jīng)任務，由村干部個人墊付資金，使村集體欠有債務。因此，有些村就盤算以虛報補貼面積套取糧補資金來彌補經(jīng)費不足。

3、部分鄉(xiāng)村干部責任心不強。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員及參公人員駐村力量不足，駐村只能主要依靠服務中心人員，但由于其身份、地位、待遇、成長進步空間與公務員相比有一定差距，因而有的駐村人員責任心不強，在糧食“三補”基礎數(shù)據(jù)核查工作中工作不夠認真細致，沒有深入農(nóng)戶家中問清楚、深入田間地頭核清楚。有少數(shù)村組干部沒有全部將“公開信”、“監(jiān)督卡”等宣傳資料發(fā)放到戶。有的村組干部為了籠絡人心，對農(nóng)戶申報的種植結(jié)構(gòu)不認真核實、不堅持原則把關。

（二）農(nóng)機購置補貼政策

農(nóng)機購置補貼政策落實中存在少數(shù)農(nóng)業(yè)戶口的居民為非農(nóng)業(yè)戶口的居民代購農(nóng)機、代辦申領補貼的問題，也有的購機人違反政策在二年內(nèi)擅自轉(zhuǎn)賣農(nóng)機。主要有四個方面的原因：一是真正的購機人難以分辨。在農(nóng)機購置補貼在整個辦理過程中，代辦者全程參加，根本無法判斷其是否屬于真正購買。二是轉(zhuǎn)賣農(nóng)機難控制。由于我國省與省之間的農(nóng)機補貼政策的執(zhí)行存在差異性，有的鄰近省份對收割機和插秧機不納入補貼范圍，因而為轉(zhuǎn)賣農(nóng)機提供了外部環(huán)境。另外由于農(nóng)機手經(jīng)常跨區(qū)域作業(yè)，流動性比較大，本地極個別機手在外作業(yè)的過程中，只要外省農(nóng)民有意愿就轉(zhuǎn)賣。盡管是極個別現(xiàn)象，但難以杜絕。三是見人見機核查難。投資20萬元以上的收割機是最為典型的跨省市轄區(qū)作業(yè)的農(nóng)機，難以核查。收割水稻，三、四月份起在海南，十一、二月份在黑龍江。割麥子五月份在本地，其余收割時節(jié)到河南、河北、山東等地。每年一二月份又將收割機運送到江蘇生產(chǎn)廠家進行大修和保養(yǎng)，因而很少能見到機械，難以核查。四是補貼對象公示難到位。農(nóng)機購置補貼工作，時間跨度長，每年從4月份開始，至12月份結(jié)束，長達180多天。政策要求隨時辦理，隨時公示，難以集中辦理、集中公示。加之有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有農(nóng)機工作機構(gòu)，臨時指定的農(nóng)機管理人員崗位不固定，心思不專一，責任難以落實。

（三）強農(nóng)惠農(nóng)工程項目類資金

強農(nóng)惠農(nóng)工程項目類資金存在職能分散、整合不夠、使用效益不高的問題。主要原因是強農(nóng)惠農(nóng)工程項目類資金的使用和管理點多面廣，撥付渠道多，參與管理部門多，分別有各自的資金管理辦法、使用規(guī)定和檢查驗收要求。縣市區(qū)一級如果想自主整合各類強農(nóng)惠農(nóng)工程項目類資金，則會面臨專款不專用的問題。但是，如果不整合，則會使用效益降低。如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室管理的低產(chǎn)田改造項目、水利局管理的小農(nóng)水項目、國土部門管理的土地整理項目資金，其實質(zhì)都是用于農(nóng)田水利建設，但三個主管部門各自安排各自的項目，缺乏全域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌整合安排，所以資金使用效益、項目發(fā)揮作用并不是很高。

（四）部分強農(nóng)惠農(nóng)政策要求地方資金配套

近年來，上級出臺的很多強農(nóng)惠農(nóng)政策都要求地方按一定比例配套資金。2011年，上級對該區(qū)共撥付的強農(nóng)惠農(nóng)資金有新型農(nóng)村合作醫(yī)療補助、村級公益事業(yè)一事一議財政獎補、農(nóng)村義務教育保障機制改革資金等11項資金要求區(qū)級財政配套，共配套2925萬元，配套比例占上級撥付資金的15.8%。今年以來，要求配套的資金規(guī)模進一步擴大，配套率進一步提高。元至7月，有8項資金要求區(qū)級財政配套，共需配套3808萬元，比2011年全年配套資金還多883萬元，配套比例占上級撥付資金的28.7%。就目前單項資金與上年同比配套資金明顯增加的有：一事一議財政獎補配套增加683萬元，新農(nóng)合醫(yī)療補助配套增加896萬元，農(nóng)村義務教育新機制改革資金配套增加254萬元。在下半年，到底還有多少強農(nóng)惠農(nóng)資金需要區(qū)級配套還不清楚。雖然該區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較快，但正處于發(fā)展的上升期和爬坡過坎的關鍵節(jié)點，財政收支矛盾仍然突出，強農(nóng)惠農(nóng)配套資金的增加，進一步加大了保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定和加快發(fā)展的難度。

四、調(diào)整和完善強農(nóng)惠農(nóng)政策資金的建議

（一）建議將糧食“三補”政策合為一體直接按二輪延包面積發(fā)放補貼

現(xiàn)行糧食“三補”政策的操作性不強，難以真正落實，未起到調(diào)節(jié)種植結(jié)構(gòu)、鼓勵農(nóng)民種糧的作用。如按現(xiàn)行糧食“三補”政策，種雙季稻（早稻+晚稻）是種一季稻（中稻）補貼的2倍，雖然種雙季稻比種一季稻享受的補貼多，但由于生產(chǎn)成本、勞動強度、比較效益等因素，多數(shù)農(nóng)民仍然選擇種一季稻，農(nóng)民想種什么主要是靠市場調(diào)節(jié)。如2010年全區(qū)早稻、中稻、晚稻面積分別為5.8萬畝、27.3萬畝、6.7萬畝；2011年全區(qū)早稻、中稻、晚稻面積分別為5萬畝、26.5萬畝、6.7萬畝。將糧食“三補”政策合為一體直接按二輪延包面積發(fā)補貼，便于操作、簡單易行、減少行政成本、防止虛報冒領。

（二）建議改革“差額購機”模式，實行“全額購機、核實補貼”模式

針對農(nóng)民為他人代辦和擅自轉(zhuǎn)賣農(nóng)機的現(xiàn)象，在現(xiàn)有農(nóng)機補貼政策大體不變的情況下，購機農(nóng)民在補貼機具經(jīng)銷商處全額購買目錄農(nóng)機，取得正規(guī)發(fā)票，報區(qū)農(nóng)機局、區(qū)財政局備案核實。6個月以后，區(qū)農(nóng)機局和區(qū)財政局組織專班隨時進行入戶核實。情況屬實的，區(qū)財政局及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所通過 “一卡通”將補貼資金撥付到購機農(nóng)戶賬戶。這樣可以有效解決農(nóng)民無風險代辦、無風險擅自轉(zhuǎn)賣的問題。

（三）建議建立強農(nóng)惠農(nóng)工程項目類資金整合機制

建議省政府授權(quán)縣市區(qū)一級政府在不改變資金投入方向的前途下?lián)碛姓鲜褂玫淖灾鳈?quán)，以避免資金使用分散等問題，以確保最大限度地發(fā)揮涉農(nóng)資金綜合效益和項目政策效應。省政府可以考慮把部分省直部門的強農(nóng)惠農(nóng)工程項目資金進行整合，按各地農(nóng)業(yè)人口數(shù)或農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀切塊分配到各縣市區(qū)，由縣市區(qū)結(jié)合本地實際，在全域規(guī)劃的基礎上自主統(tǒng)籌使用。

（四）建議上級減少或取消強農(nóng)惠農(nóng)資金的地方配套資金

特別是在教育、衛(wèi)生、水利、計劃生育等方面的支出取消或減少縣市區(qū)級財政配套比例。同時，希望上級進一步加大強農(nóng)惠農(nóng)資金投入力度，并選好投入方向，如安排化解村級債務、提高村干部待遇等方面的專項資金，以維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，提高村干部的工作積極性，促進各項強農(nóng)惠農(nóng)政策更好落實。

湖北省孝感市孝南區(qū)財政局）