關于調整和完善強農惠農政策的建議——以某區實務工作為例

■丁國強 劉招勇 向 俊

關于調整和完善強農惠農政策的建議
——以某區實務工作為例

■丁國強 劉招勇 向 俊

自農村稅費改革以來，我國開啟了工業反哺農業、城市支持農村、統籌城鄉發展的新時代，國家陸續出臺了糧食直接補貼、農作物良種補貼、農資綜合直補、農機購置補貼、家電下鄉補貼等一系列強農惠農政策，惠農資金項目不斷增多，資金規模不斷擴大。在強農惠農政策落實過程中，存在著一些不容忽視的問題，須加以改進和完善。

一、現狀特點

國家強農惠農政策資金在某區主要體現出“四多”的特點：一是管理部門多。涉及財政、民政、衛生、文體、教育、計生、科技、水務、衛生、交通、農業、農機、林業、農辦、水產、經管、血防、建設、農辦、農業開發辦、組織部、畜牧共22個部門。二是資金種類多。2011年，該區強農惠農資金涉及支持農村基礎設施建設、涉農補貼、支持農業產業化和社會化服務建設、農業綜合開發、農村綜合改革、農業防災救災、支持農村社會事業發展、支持農村基層組織建設、財政扶貧開發9大類84項強農惠農資金。三是資金數量多。2011年，該區共有強農惠農資金41113萬元，其中上級投入37583萬元、本級配套2925萬元、本級投入605萬元。四是兌付方式多。根據各項強農惠農資金管理制度的要求，有“一折通”發放、部門審核發放、提貨直接抵扣、承保機構兌付、工程驗收報賬撥付等多種兌付方式。

二、主要做法

該區一直以來高度重視強農惠農工作，把政策資金的落實發放當做大事、要事來抓，切實維護和保障農民的根本利益。

（一）系統化學習政策

一是，開展培訓“教”政策。每年舉辦數期鄉鎮財政干部業務培訓班，將強農惠農政策納入培訓的重要內容。二是上派干部“學”政策。區財政局抓住所在省財政廳舉辦全省基層財政干部業務培訓班、全省基層財政所長培訓班等契機，每期均按要求選派區鄉財政業務骨干參訓，近年來共有50多人參加培訓。三是部署工作“講”政策。定期召開會議，并分別制定每年度各項強農惠農政策的工作方案，加強組織領導，明確操作規程，傳達和講解上級的相關政策要求，促進強農惠農政策有利有序有效落實。四是規范管理“清”政策。區鄉具體負責管理相關強農惠農政策的工作部門，將上級下發的政策文件，以及與強農惠農政策相關聯的法律法規全面整理、裝訂成冊，經常組織學習，及時依據政策解答群眾咨詢，以處理工作中遇到的問題。

（二）立體化宣傳告知

一是印發宣傳資料宣傳。每年初，印制《糧食補貼政策致農民朋友的一封公開信》14萬余份，定期將直接惠及農民的20余項惠農政策編印成 《某區惠農政策知識問答》，安排鄉鎮干部和村干部一并發放到戶。二是通過電視報紙宣傳。全區補貼資金劃轉到農戶后，在當地電視臺新聞綜合頻道的黃金時間連續一周發布《某區惠農補貼資金發放公告》，同時在當地知名度很大的《某某日報》上進行刊登，通知全區農戶可以隨時到郵政儲蓄銀行領取補貼資金。三是通過櫥窗標語宣傳。各鄉鎮在村務公開宣傳櫥窗上公布有關強農惠農政策、補貼標準等內容，在主要路段、集市懸掛橫幅、書寫標語來宣傳強農惠農政策。四是發動鄉村干部宣傳。鄉村干部以召開村民代表會議、村民小組會議及入戶宣傳等點對面、點對點等多種方式的認真宣傳惠農政策，有些村干部還以打電話或發短信的形式向外出務工農民及時將惠農政策宣傳到戶。

（三）程序化核查發放

特別是在糧食補貼資金發放過程中嚴把“三關”，做到程序化發放。一是嚴把摸底關。安排鄉鎮集中人力、集中時間，進村入戶核查每個農戶的補貼作物種植面積和品種結構情況，由農戶簽字認可。二是嚴把公布關。將每個農戶的補貼作物面積分村組進行張榜公布，并設立舉報電話，廣泛接受群眾監督，發現問題及時進行調整。三是嚴把審核關。各村組將經公示后群眾認可的惠農補貼作物面積分戶情況，經村主任簽字、包村干部簽字后，報財政所審核、錄入、匯總。鄉鎮政府負責人和財政所負責人分別對匯總表進行審定，經簽字蓋章后上報區財政局。

（四）規范化管理資金

一是整合發放“三補”資金。針對糧食直補、綜合直補和農作物良種補貼資金來源渠道不同、下撥時間不一致等弊端，該區從管理機構、發放時間、發放方式、監督檢查、信訪處理五方面進行整合，推行歸口區農村財政管理局整合發放管理的模式，做到一個單位主管，委托本市郵政銀行一家金融機構代發，全部實行“一折通”一種方式發式和一次性發放到戶。二是直接對農民的其他補貼資金直達農戶。家電下鄉、摩托車下鄉、能繁母豬等補貼資金由區財政局直接委托郵政銀行實行“一折通”發放到戶；農村低保、農村五保、新型農村合作醫療補助、農村獨生子女家庭獎勵等，由相關職能部門實行“一折通”發放到戶。三是嚴格管理項目資金。對涉農工程項目類資金堅持“專戶存儲、專賬核算、專款專用”的原則，實行立項評審制、法人制、公示制、招投標制、合同制、監理制、政府采購制、縣級報賬制等十余項制度，嚴格資金管理，以確保強農惠農資金規范運行。

（五）經常化監督檢查

一是堅持政務公開制度。各項強農惠農政策落實情況全部在本區財政與編制政務公開網上予以公開，廣泛接受監督。二是堅持接待群眾來電來訪制度。區財政局相關科室、區糾風辦等單位隨時接待群眾來電來人來函，對群眾舉報或反映的問題及時登記、調查、處理，并一一回復。三是堅持明察暗訪制度。每年通過組織相關部門結合各自職責實施重點核查、動員鄉鎮拉網式核查、組織專班暗訪督查等方式，深入查找問題，及時整改到位。四是堅持責任追究制度。對監督檢查中發現的違紀違規問題，從不手軟，做到了發現一起、處理一起，起到了震懾一方、教育一片的作用。

三、存在的主要問題及原因

從近年來開展強農惠農資金專項檢查及日常監管的情況看，該區各項強農惠農政策總體上已落實到位，取得了較好的經濟效益和社會效益。但是，部分強農惠農政策落實的過程中，也確實存在一些不容忽視的問題，主要表現在以下方面：

（一）糧食“三補”政策

糧食“三補”政策落實中主要存在六個方面的問題：一是少數村集體和個別村干部套取補貼的問題；二是部分農戶虛報種植面積和種植結構多領補貼的問題；三是農戶種植二輪延包面積之外的土地未能享受補貼的問題；四是土地流轉不規范，在流轉土地上種植農作物由補貼對象難以確定的問題；五是部分種糧農戶信息錄入不準確的問題；六是少數村組“公開信”、“監督卡”沒有及時發放到位等問題。以上問題主要有三個方面的原因：

1、政策操作性不強。一是政策設計復雜，補貼依據不統一。糧食“三補”包括糧食直補、農資綜合直補、農作物良種補貼三大項，針對早稻、中稻、晚稻、小麥、玉米、棉花、油菜7個農作物品種的種植面積進行補貼。其中糧食直補、農資綜合直補依據農戶上年種植的早稻、中稻、晚稻、小麥、玉米共5種農作物的實際種植面積發放補貼，農作物良種補貼分別依據農戶當年二輪延包面積范圍內種植的早稻、中稻、晚稻、油菜、小麥、玉米、棉花共7種農作物的實際種植面積給予補貼。二是補貼品種難核實。該區現有種糧農民12.4萬戶，全區僅二輪延包面積就達43.7萬畝，涉及農田田塊數在60萬塊以上，要核實出每一塊田地當年和上年度種植的7個補貼農作物品種，工作量極大。鄉村干部沒有足夠的時間和精力逐戶逐田塊核查。因而，不可避免地會有一部分農戶將不是補貼農作物品種作為補貼農作物品種上報、申領補貼。三是二輪延包面積之外的種植面積補貼資金難落實。由于糧食“三補”資金上級是以二輪延包面積為參考依據安排的，所以該區二輪延包面積之外的如開墾種植的荒地、河灘等2萬余畝未能享受補貼，但這些種植農戶一直依據“以實際種植面積”發放補貼的政策規定，要求領取補貼。四是種植流轉土地的補貼對象難確定。按照以農戶“實際種植面積”給予補貼的政策規定，補貼應發放給實際種田戶。按照《農村土地承包法》規定，“土地承包經營權流轉的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式”，且規定“實行依法、自愿、有償流轉，流轉的收益歸承包方”，則補貼應發放給擁有土地承包權的農戶。由于大數農戶沒有正規的流轉合同，多以口頭形式委托他人耕種，實際種植戶和承包戶為領取補貼時有上訪的現象發生。

2、有關各方追逐利益。一是部分農戶有“多報多得”的心態。由于受利益驅動，有的農戶不按真實的種植結構申報，而是按可得到補貼最多的結構申報，如種一季報兩季、種油菜報小麥、種棉花報中稻等。二是有些村集體存在彌補經費不足的動機。農業稅取消后，轉移支付平均每村只有2.3萬元，多數村集體再無其他穩定的經濟來源，經費不足以保障工作運轉、五保供養、待遇報酬。還有的村集體在稅改前為完成財經任務，由村干部個人墊付資金，使村集體欠有債務。因此，有些村就盤算以虛報補貼面積套取糧補資金來彌補經費不足。

3、部分鄉村干部責任心不強。農村稅費改革后，鄉鎮公務員及參公人員駐村力量不足，駐村只能主要依靠服務中心人員，但由于其身份、地位、待遇、成長進步空間與公務員相比有一定差距，因而有的駐村人員責任心不強，在糧食“三補”基礎數據核查工作中工作不夠認真細致，沒有深入農戶家中問清楚、深入田間地頭核清楚。有少數村組干部沒有全部將“公開信”、“監督卡”等宣傳資料發放到戶。有的村組干部為了籠絡人心，對農戶申報的種植結構不認真核實、不堅持原則把關。

（二）農機購置補貼政策

農機購置補貼政策落實中存在少數農業戶口的居民為非農業戶口的居民代購農機、代辦申領補貼的問題，也有的購機人違反政策在二年內擅自轉賣農機。主要有四個方面的原因：一是真正的購機人難以分辨。在農機購置補貼在整個辦理過程中，代辦者全程參加，根本無法判斷其是否屬于真正購買。二是轉賣農機難控制。由于我國省與省之間的農機補貼政策的執行存在差異性，有的鄰近省份對收割機和插秧機不納入補貼范圍，因而為轉賣農機提供了外部環境。另外由于農機手經常跨區域作業，流動性比較大，本地極個別機手在外作業的過程中，只要外省農民有意愿就轉賣。盡管是極個別現象，但難以杜絕。三是見人見機核查難。投資20萬元以上的收割機是最為典型的跨省市轄區作業的農機，難以核查。收割水稻，三、四月份起在海南，十一、二月份在黑龍江。割麥子五月份在本地，其余收割時節到河南、河北、山東等地。每年一二月份又將收割機運送到江蘇生產廠家進行大修和保養，因而很少能見到機械，難以核查。四是補貼對象公示難到位。農機購置補貼工作，時間跨度長，每年從4月份開始，至12月份結束，長達180多天。政策要求隨時辦理，隨時公示，難以集中辦理、集中公示。加之有的鄉鎮沒有農機工作機構，臨時指定的農機管理人員崗位不固定，心思不專一，責任難以落實。

（三）強農惠農工程項目類資金

強農惠農工程項目類資金存在職能分散、整合不夠、使用效益不高的問題。主要原因是強農惠農工程項目類資金的使用和管理點多面廣，撥付渠道多，參與管理部門多，分別有各自的資金管理辦法、使用規定和檢查驗收要求。縣市區一級如果想自主整合各類強農惠農工程項目類資金，則會面臨專款不專用的問題。但是，如果不整合，則會使用效益降低。如農業綜合開發辦公室管理的低產田改造項目、水利局管理的小農水項目、國土部門管理的土地整理項目資金，其實質都是用于農田水利建設，但三個主管部門各自安排各自的項目，缺乏全域統一規劃、統籌整合安排，所以資金使用效益、項目發揮作用并不是很高。

（四）部分強農惠農政策要求地方資金配套

近年來，上級出臺的很多強農惠農政策都要求地方按一定比例配套資金。2011年，上級對該區共撥付的強農惠農資金有新型農村合作醫療補助、村級公益事業一事一議財政獎補、農村義務教育保障機制改革資金等11項資金要求區級財政配套，共配套2925萬元，配套比例占上級撥付資金的15.8%。今年以來，要求配套的資金規模進一步擴大，配套率進一步提高。元至7月，有8項資金要求區級財政配套，共需配套3808萬元，比2011年全年配套資金還多883萬元，配套比例占上級撥付資金的28.7%。就目前單項資金與上年同比配套資金明顯增加的有：一事一議財政獎補配套增加683萬元，新農合醫療補助配套增加896萬元，農村義務教育新機制改革資金配套增加254萬元。在下半年，到底還有多少強農惠農資金需要區級配套還不清楚。雖然該區經濟發展較快，但正處于發展的上升期和爬坡過坎的關鍵節點，財政收支矛盾仍然突出，強農惠農配套資金的增加，進一步加大了保工資、保運轉、保穩定和加快發展的難度。

四、調整和完善強農惠農政策資金的建議

（一）建議將糧食“三補”政策合為一體直接按二輪延包面積發放補貼

現行糧食“三補”政策的操作性不強，難以真正落實，未起到調節種植結構、鼓勵農民種糧的作用。如按現行糧食“三補”政策，種雙季稻（早稻+晚稻）是種一季稻（中稻）補貼的2倍，雖然種雙季稻比種一季稻享受的補貼多，但由于生產成本、勞動強度、比較效益等因素，多數農民仍然選擇種一季稻，農民想種什么主要是靠市場調節。如2010年全區早稻、中稻、晚稻面積分別為5.8萬畝、27.3萬畝、6.7萬畝；2011年全區早稻、中稻、晚稻面積分別為5萬畝、26.5萬畝、6.7萬畝。將糧食“三補”政策合為一體直接按二輪延包面積發補貼，便于操作、簡單易行、減少行政成本、防止虛報冒領。

（二）建議改革“差額購機”模式，實行“全額購機、核實補貼”模式

針對農民為他人代辦和擅自轉賣農機的現象，在現有農機補貼政策大體不變的情況下，購機農民在補貼機具經銷商處全額購買目錄農機，取得正規發票，報區農機局、區財政局備案核實。6個月以后，區農機局和區財政局組織專班隨時進行入戶核實。情況屬實的，區財政局及其鄉鎮財政所通過 “一卡通”將補貼資金撥付到購機農戶賬戶。這樣可以有效解決農民無風險代辦、無風險擅自轉賣的問題。

（三）建議建立強農惠農工程項目類資金整合機制

建議省政府授權縣市區一級政府在不改變資金投入方向的前途下擁有整合使用的自主權，以避免資金使用分散等問題，以確保最大限度地發揮涉農資金綜合效益和項目政策效應。省政府可以考慮把部分省直部門的強農惠農工程項目資金進行整合，按各地農業人口數或農業發展現狀切塊分配到各縣市區，由縣市區結合本地實際，在全域規劃的基礎上自主統籌使用。

（四）建議上級減少或取消強農惠農資金的地方配套資金

特別是在教育、衛生、水利、計劃生育等方面的支出取消或減少縣市區級財政配套比例。同時，希望上級進一步加大強農惠農資金投入力度，并選好投入方向，如安排化解村級債務、提高村干部待遇等方面的專項資金，以維護農村社會穩定，提高村干部的工作積極性，促進各項強農惠農政策更好落實。

湖北省孝感市孝南區財政局）