論公益訴訟是支持起訴和督促起訴的發展方向

戴 萍，趙 靖

（重慶市北碚區人民檢察院，重慶 400715）

近年來，我國各地檢察機關根據現實需要，積極進行支持起訴和督促起訴的實踐探索，并開展調查研究，通過與審判機關、有關部門的協商和溝通，制定了支持起訴和督促起訴的相關程序規定。業內人士對此評價不一。有的持贊成觀點，認為檢察機關實行支持起訴和督促起訴制度體現了檢察機關法律監督的本質，體現了檢察機關保障合法權利尤其是公共利益的外在需要，是檢察職能的有益延伸和制度創新；有的認為，檢察機關支持民事主體一方起訴會引起司法理念的失衡，存在公權干預私權之嫌；還有一部分人認為，檢察機關的支持起訴和督促起訴制度只是過渡制度，當公益訴訟制度在立法上確立后，該制度將失去其存在的意義。筆者認為，目前各地檢察機關所嘗試的支持起訴、督促起訴，是在我國現有立法關于民事行政公訴制度缺失情況下的保護國家利益、社會公共利益和弱勢群體合法權益的一種“曲線救國”，這種制度的價值在于有利于維護社會公共利益，隨著我國法治進程的深入和司法實踐的不斷豐富，在此基礎上建立一套規范的民事行政公訴制度勢在必行，三者相互配合，以滿足保護國家利益和社會公共利益的切實需要。

1 支持起訴、督促起訴和公益訴訟三者的概念比較

根據我國民事訴訟法第15條規定，支持起訴是指機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。也就是說，當社會公共利益或個人的合法權益受到嚴重侵害并且具有起訴權的主體因不具備訴訟能力等原因沒有提起民事訴訟時，檢察機關可以支持該訴訟主體提起民事訴訟。

督促起訴是指當國有資產或社會公共利益遭到損害后，有關監管部門或國有單位沒有依法行使其法定監管職責，且該損害可以通過民事訴訟獲得人民法院司法救濟的，檢察機關為了保護國家和社會公共利益及時行使其法律監督職能，督促相關監管部門或國有單位依法履行其法定職責及時提起民事訴訟。公益訴訟是指根據法律的授權，任何機關、組織和個人均可以對侵犯國家利益、社會公共利益的違法行為，向人民法院提起民事起訴，由人民法院通過民事審判來追究其法律責任的活動。

按照提起公益訴訟的組織和個人的性質、地位的不同，公益訴訟可以分為廣義的公益訴訟和狹義的公益訴訟兩種。廣義的公益訴訟包括所有為維護公共利益而提起的訴訟，既有國家機關代表國家，以國家名義提起的訴訟，也有私法人、法人組織、個人代表國家、以自己的名義提起的訴訟。狹義的公益訴訟則僅指國家機關代表國家，以國家名義提起的公益訴訟，在我國現行的法律體制下，只有檢察機關提起的刑事訴訟屬于狹義公益訴訟。本文所要研究的公益訴訟也屬于狹義的公益訴訟，且特指檢察機關提起的民事公訴。

2 支持起訴、督促起訴和公益訴訟三者之間的關系

2.1 三者的聯系

三者的聯系在于有著相同的理論基礎，三者均是通過國家來干預民事法律關系，體現了通過社會力量來維護國家法制的思想；三者的目標相同，都是通過制裁民事違法行為，伸張社會公平正義，維護社會穩定。從發展的角度看，公益訴訟是支持起訴和督促起訴的發展方向，建立一套規范完整的民事行政公訴制度是法制社會保護國家利益和社會公益的現實需要。

2.2 三者的區別

2.2.1 針對的案件性質和范圍不同

民事行政公訴的性質決定了檢察機關有權提起的公訴案件應該是嚴重侵害公益 （國家利益、社會公共利益）的重大案件。對于雖然侵害公益，但情節一般，危害不大的，檢察機關則通過支持起訴、督促起訴或參與訴訟的方式進行制止，從而維護公益。因而，筆者認為，凡涉及國家利益、社會公共利益的重大民事、經濟、行政案件,檢察機關均有權提起民、行公訴。對涉及一般公益的案件，支持起訴和督促起訴又各有所偏重。督促起訴只適用于國有資產流失等有督促對象（如有訴權的監管部門和國有單位）的涉及國家利益和社會公益的案件，是對能訴而怠訴的部門和單位的一種監督。支持起訴的范圍十分廣泛，可以支持人身權益或財產權益受侵害的弱勢群體來提起民事起訴等，是對欲訴而無力訴的民事主體的一種幫助。

2.2.2 具體方式不同

支持起訴是通過對受害人道主義上的支持或者法律、物質上的幫助，來鼓勵受害人以自己的名義向人民法院提起民事訴訟，但是否起訴由受害人自己決定。督促起訴則是通過向有關部門發出起訴督促意見，而有關部門必須采納該意見，否則檢察機關可能啟動瀆職犯罪偵查程序，對怠于行使訴權的部門和相關責任人追究法律責任。民事行政公訴則是檢察機關作為訴訟當事人，代表國家以國家的名義直接提起的訴訟，相關部門或侵權方作為被告參加此訴訟，受害人則不參加此訴訟。

2.2.3 法律依據不同

支持起訴有民事訴訟法的明確規定，而督促起訴沒有法律依據，是一種法律制度之外的實踐探索。檢察機關提起民事行政公訴在我國現有法律中也沒有明確規定，但在《憲法》第129條、《人民檢察院組織法》第1條、《民事訴訟法》第14條、《行政訴訟法》第10條中都規定了人民檢察院對民事和行政訴訟具有監督權。按照列寧的法律監督理論,監督權可以轉化為起訴權。這些規定可作為檢察機關提起民事行政公訴的法律依據（詳細見后文）。

2.2.4 效力不同

在民事行政公訴中檢察機關的身份是訴訟當事人，其依法應當享有訴訟主體的權利和承擔相應的義務，訴訟程序產生的后果對檢察機關有效。在支持起訴中，被支持起訴者有決定是否起訴的權利;在督促起訴中，被督促人如果沒有正當理由就必須接受檢察機關的監督。

3 支持起訴和督促起訴的發展方向——民事公益訴訟

3.1 推行支持起訴和督促起訴在理論和現實上存在的困難

實踐表明，支持起訴、督促起訴在維護國家利益、社會公共利益以及保障民生等方面發揮了重要作用，但面對現實，這兩種制度還存在一些問題。

3.1.1 缺乏明確的法律依據

關于支持起訴，《民事訴訟法》僅有第十五條一個條文作了原則性規定，而沒有明確規定檢察機關可以支持起訴，也沒有明確支持起訴的范圍、條件、方式、程序以及支持者在訴訟中的程序地位等。而督促起訴是檢察機關進行的一種制度探索，在我國的民事訴訟法中沒有明確的規定。

3.1.2 有損檢察機關的公正性

超聲造影對消融治療后療效的評價也具有較高的臨床價值。由于射頻消融后組織周邊會形成一條充血水腫帶，1個月后才會消失，而充血水腫帶與腫瘤殘余在增強CT圖像上無法分辨，故增強CT掃描在消融治療后1個月內不能對病灶進行評價。超聲造影則可以在射頻消融后立刻檢驗治療的后果，準確地判斷有無腫瘤殘留，對是否需要及時進行補充消融具有重要指導意義。研究表明，對射頻消融治療效果的及時評判是減少腫瘤復發的關鍵因素[5]。超聲造影還能進行消融后的隨訪觀察，其優勢在于無輻射、價格低廉，可反復多次進行檢查。

檢察機關是國家的法律監督機關，如果支持民事糾紛的一方當事人，一方面可能會導致公權力不當干預私權利；另一方面還有可能造成檢察權干預審判權的問題。

3.1.3 現實必要性受質疑

從近年來檢察機關為支持起訴和督促起訴的司法實踐來看，國有資產管理部門作為原告起訴的案件，事實上并不需要檢察機關的支持。檢察機關沒有能力為國有資產管理部門支付訴訟費用，國有資產管理部門可以自己聘請律師提前民事訴訟，且在大多數情形下，國有資產管理部門并不愿意起訴，他們是在檢察機關的建議、催促下才起訴。

3.2 構建民事公益訴訟制度的現實必要性

既然支持起訴和督促起訴的推行在理論和現實上均存在困難，而現實生活中大量公益被侵犯而得不到司法救濟的情況又確實存在，迫切需要一個代表國家的權力機關通過訴訟來加以保護。而由檢察機關用提起民事公益訴訟的方式來保護國家利益和社會公共利益無疑是恰當的選擇。

3.2.1 檢察機關提起民事公益訴訟有利于維護國家利益

3.2.2 檢察機關提起民事公益訴訟有利于維護公共利益

當前，隨著我國改革開放的不斷深入和市場經濟體制的不斷建立，各種新的社會矛盾也隨之不斷出現，出現許多的新型公益訴訟，如消費者權益訴訟，壟斷經營訴訟，環境公益訴訟以及不正當競爭訴訟等。因為公益訴訟通常涉及面廣，涉案金額也十分巨大，相關的訴訟費用也十分高，并且由于訴訟當事人雙方所掌握的信息具有不對稱性，訴訟調查取證又十分困難，他們對民事訴訟的后果很難預料，一般民眾沒有能力負擔或者根本就不愿負擔由訴訟帶來的成本，從而也不愿意通過訴訟來維護自身權益乃至公共利益，他們寧愿“吃點小虧算了”。此時如沒有一個國家機關為了保護社會公共利益出面支持受害一方通過民事訴訟程序來維護公共利益的話，不僅社會公共利益得不到有效的保護，甚至在一定程度上是對此類嚴重侵權行為的放縱，社會秩序也就得不到正常的維持與運轉，由此帶來的社會后果非常嚴重。此時，如果法律能夠賦予檢察機關一定的民事公訴職能是非常必要的。檢察機關參與民事訴訟，可以有效解決訴訟費用負擔等一系列訴訟程序上的難題。

3.2.3 檢察機關提起民事公益訴訟有利于完善法律監督機制

雖然隨著改革開放的不斷深化，我國的民事法律制度日益會完善，但是我國的一些民事法律制度，有相關行政責任的規定和刑事責任的規定，而缺乏民事責任的相關規定。此種注重行政和刑事的立法模式，必然會帶來一些消極后果。如注重行政的立法，使得許多民事糾紛強調通過行政手段來解決，而忽視了司法手段，從而導致現有司法資源的極大浪費。賦予檢察機關民事公益訴訟職能，可以彌補我國立法在保障國家利益與社會公共利益方面的缺陷，進一步完善檢察機關的法律監督機制，使檢察機關法律監督的地位更加具體；此外，檢察機關啟動民事公益訴訟程序性質上屬于民事司法程序，在這種程序中檢察機關的起訴權必然要受到法院審判權的制約，從而與行政程序相比其更加透明和公正，且這種司法程序給予對方當事人的救濟途徑也更為合理和充分，更能說服當事人，因而也是法治社會治理國家的必然選擇。此外，檢察機關行使民事公益訴訟職能，其作為一種民事訴訟程序，也給我們提供了一種社會治理思路，也就是在不使用刑罰而使遭受損失的國家利益和社會公共利益得到回復的情況下，盡量不使用刑罰這種最嚴厲的打擊手段，從而最大可能地避免為保護國家利益和社會公共利益而給社會帶來不安定或者其他方面的負面影響。

3.2.4 檢察機關提起民事公益訴訟有利于人權保障與社會的和諧穩定

當今世界各國都在重視社會弱勢群體的利益。隨著國家經濟和社會的不斷發展,一個國家如何更好地幫助弱勢群體,保障弱勢群體的合法利益,成為衡量一個國家文明程度的重要標尺。近年來，我國社會各界也給予弱勢群體越來越多的關心和關注,但有效保護他們的合法利益,是擺在我們面前的一項重大課題。司法保護是構建和諧社會的有效方法之一。在我國的現實生活中，一些在職業、信息技術、社會地位上處于弱勢的公民盡管其合法權益受到了實際不法侵害，但有的由于信息不對稱、知情權被剝奪等原因，受害人自己對受害事實渾然不覺；而有的受害人雖然意識到自己遭受了侵害，但由于維權意識淡薄，或維權能力低下，或無力支付較高的訴訟費用，于是只能忍氣吞聲，被迫放棄民事訴訟的權利。倘若法律賦予我國的檢察機關有權提起民事訴訟的職能,就可以維護社會公平正義，,維護當事人的合法權益，從而體現國家對社會弱勢群體的關注，體現我國社會的公平與正義，推動社會各階層的權利均衡和利益平衡，從而促進人權保障與社會的和諧穩定。

[1]劉根菊,唐海娟.民事行政公訴基本原則之探討[J].國家檢察官學院學報,2004(4).

[2]列寧.列寧全集（第 33 卷）[M].北京:人民出版社，1957:26.

[3]鄭良.公益訴訟:十年尷尬，出路何在[N].經濟參考報，2006－12－04.

[4]段厚省，郭宗才.論我國檢察機關提起公益民事訴訟[J].法學，2006（1）:147.

[5]潘洪其.公益訴訟有助人權保障與社會和諧[N].北京青年報，2006－11－28.

[6]上海市人民檢察院第一分院 “檢察機關參與公益訴訟研究”課題組.檢察機關提起公益訴訟的法律地位和方式比較研究[J].政治與法律，2004（2）:128.

[7]楊誠，單民.中外刑事公訴制度[M].北京:法律出版社，2000:151.

[8]藍向東，郭興蓮.建立我國民事公訴制度的思考[A].檢察理論研究集粹[C].北京:中國檢察出版社，2001:266.

[9]顏運秋.公益訴訟理念研究[M].北京:中國檢察出版社，2002:179－194.

[10]肖建華.民事訴訟當事人研究[M].北京:中國政法大學出版社，2002:29.

[11]江偉，邵明，陳剛.民事訴權研究[M].北京:法律出版社2002:178.

[12]江偉，楊劍.檢察機關提起民事公益訴訟若干問題的探討[EB/OL].中國民商法律網，2006－04－09.

[14]段厚省，郭宗才.論我國檢察機關提起公益民事訴訟[J].法學，2006（1）:148.

[15]董偉威.民事公益訴訟人的法律問題[J].人民司法，2002（12）.

[16]吳明童.檢察機關提起或參與民事訴訟立法過程回顧[J].現代法學，2004（1）:17－28.

[17]段厚省，郭宗才.論我國檢察機關提起公益民事訴訟[J].法學，2006（1）:149.

[18]董偉威.民事公益訴訟人的法律問題[J].人民司法，2002（12）:17.