關(guān)于荒漠化草原地區(qū)生態(tài)移民的政策分析
——以內(nèi)蒙古蘇尼特右旗為例

紅 梅，薩日娜

（1.赤峰學(xué)院 資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古 赤峰 024000；2.中國人民大學(xué) 環(huán)境學(xué)院，100872）

關(guān)于荒漠化草原地區(qū)生態(tài)移民的政策分析
——以內(nèi)蒙古蘇尼特右旗為例

紅 梅，薩日娜

（1.赤峰學(xué)院 資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古 赤峰 024000；2.中國人民大學(xué) 環(huán)境學(xué)院，100872）

內(nèi)蒙古地區(qū)自2001年起開始比較大范圍地實施生態(tài)移民政策.十年來，生態(tài)移民政策的實際效果如何、是否達(dá)到了“生態(tài)保護(hù)”與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”雙嬴的目的，本文以蘇尼特右旗生態(tài)移民情況為基礎(chǔ)，探討荒漠化草原的生態(tài)移民政策的生態(tài)效益，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益問題，并提出相關(guān)政策建議.

生態(tài)移民政策；生態(tài)效益；經(jīng)濟(jì)效益；社會效益

1 生態(tài)移民簡況

蘇尼特右旗位于錫林郭勒盟的西部.渾善達(dá)克沙地的源頭，沙地自東南向西北橫穿該旗的中部.蘇尼特右旗氣候干旱，屬于半荒漠、荒漠化草原，即由草原向荒漠的過度地帶.境內(nèi)幾乎沒有地表水，地下水分布不均且埋藏較深.縱貫?zāi)媳钡墓藕拥朗翘K尼特右旗最重要的水源.這里冬天漫長寒冷、春天風(fēng)大多發(fā)，春旱幾乎年年會有，夏季高溫，降水少而集中.

2002年，該旗開始實施以奶牛養(yǎng)殖業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)依托的生態(tài)移民工程.生態(tài)移民的遷出區(qū)為西部地區(qū)的退化草場.遷入?yún)^(qū)為該旗旗政府所在地的賽漢鎮(zhèn)以及在鎮(zhèn)周遍8公里和15公里處設(shè)立的生態(tài)移民村.生態(tài)移民村的建設(shè)采取了國家投資、地方配套、牧民自籌相結(jié)合的辦法.移民采取政府引導(dǎo)、牧民自愿的方式進(jìn)行.

奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營方式如下：我國知名的奶制品企業(yè)蒙牛集團(tuán)在移民村設(shè)立了奶站，移民點(diǎn)的牧戶全部養(yǎng)殖奶牛以保證一定的奶源供應(yīng)量，奶站由私人承包經(jīng)營.政府用補(bǔ)貼和貼息貸款的方式鼓勵牧戶購買奶牛，奶牛由政府統(tǒng)一進(jìn)購.牧戶享受免費(fèi)的住房和棚圈，每戶分得10畝高產(chǎn)飼料地種植青貯玉米.牧戶與奶站簽定協(xié)議，必須將牛奶交售奶站并不得擅自處理奶牛.奶站以每斤0.85元的價格收購牛奶，此價格為蒙牛集團(tuán)的固定收購價，奶站只賺取蒙牛集團(tuán)給的管理費(fèi)，每公斤0.2元.奶牛由政府引進(jìn)：基本分兩批：2002年唐山牛：每頭貼息貸款10000元，自籌6500元；2004年澳大利亞奶牛：每頭貼息貸款10000元，政府補(bǔ)貼3500元，自籌3700元.

2 政策效果分析

生態(tài)移民政策的生態(tài)恢復(fù)策略的成敗主要取決于兩個方面.第一、是否能夠在新產(chǎn)業(yè)的拉動下，有效地實現(xiàn)人口的轉(zhuǎn)移.第二、新的產(chǎn)業(yè)開發(fā)是否適合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，是否會帶來新的生態(tài)破壞.而人口轉(zhuǎn)移的成敗又主要取決于新的產(chǎn)業(yè)模式能否帶來穩(wěn)定而良好的社會經(jīng)濟(jì)效益，從而對生活在草場退化地區(qū)的農(nóng)牧民形成有效的“吸引力”.蘇尼特右旗從2002年重點(diǎn)實施生態(tài)移民政策以來，奶牛養(yǎng)殖一直是其主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)模式，下面我們從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會三個角度來考察一下奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況.

2.1 生態(tài)效益

經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，荒漠化草原的生態(tài)環(huán)境背景并不能給蘇尼特右旗的奶牛養(yǎng)殖帶來自然資源稟賦上的比較優(yōu)勢.因為，在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民可以依靠糧食種植的副產(chǎn)品作為奶牛的飼料，飼養(yǎng)成本是比較低的.而在荒漠化草原地帶，不可能有糧食作物，連較好的打草場也難以形成.可以說，奶牛飼養(yǎng)的飼草料成本是很高的.為了降低成本，當(dāng)?shù)亻_墾了大面積的高產(chǎn)飼料.開墾草原是最具有破壞力的草原沙化方式.飼料地的灌溉給極有限的地下水資源帶了很大壓力的同時導(dǎo)致土地鹽堿化.

2.2 經(jīng)濟(jì)效益

荒漠化草原帶高昂的飼料成本一直是制約奶牛養(yǎng)殖的最為關(guān)鍵的瓶徑.蒙牛集團(tuán)的定價收奶，雖然可以說為移民村的奶源建立了穩(wěn)定的銷售渠道.但這種由單一乳制品企業(yè)形成的壟斷性收購使奶戶不能根據(jù)市場和成本的情況來進(jìn)行價格的談判.這樣，奶戶的市場風(fēng)險是巨大的.另外，由于從2002年開始，內(nèi)蒙古各級政府在自治區(qū)范圍內(nèi)大范圍地推廣奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè).這導(dǎo)致了奶牛與牛奶市場的迅速飽和.

2.3 社會效益

生態(tài)移民的社會效益主要體現(xiàn)在兩個方面.

一是生態(tài)移民所具有的扶貧功能.在生態(tài)移民實施的初期，搬遷的農(nóng)牧戶獲得了來自政府的很多優(yōu)惠政策和補(bǔ)助.這對貧困的牧民來說無疑是一個重要的幫助.但是，國家的補(bǔ)助并不能長期維持一個不適合當(dāng)?shù)貤l件的產(chǎn)業(yè).隨著奶牛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，當(dāng)它與當(dāng)?shù)氐幕哪菰臈l件越來越不契合的時候，很多家庭底子薄的牧戶重新返貧.

另一個社會效益的體現(xiàn)是生態(tài)移民與城市化進(jìn)程的結(jié)合.我們發(fā)現(xiàn)，生態(tài)移民村雖然建立在城市周遍，符合城市化的“五通”的硬件條件.但是，由于奶牛產(chǎn)業(yè)的不穩(wěn)定，移民村的社區(qū)整合程度不高.而且，奶牛養(yǎng)殖本身就是個體經(jīng)營的聚集居住，而并不是真正意義上的集約經(jīng)營.城市化并不只是一個城鎮(zhèn)人口數(shù)量增加的過程，更涉及到生產(chǎn)方式和文化心理的轉(zhuǎn)變，并不是一夜之間可以達(dá)到的.

3 政策建議

結(jié)合對蘇尼特生態(tài)移民實地調(diào)查，再總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，筆者提出以下的政策建議.

3.1 建立有效的產(chǎn)業(yè)開發(fā)及產(chǎn)業(yè)環(huán)評機(jī)制

通過總結(jié)荒漠化草原地區(qū)推廣奶牛養(yǎng)殖的經(jīng)驗教訓(xùn).我們發(fā)現(xiàn)，對生態(tài)脆弱地區(qū)而言，選擇適合當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境的產(chǎn)業(yè)是解決當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)問題與發(fā)展問題的關(guān)鍵.只有適合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)條件的產(chǎn)業(yè)模式才能產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益，才能形成有效的經(jīng)濟(jì)拉動，在根本上促進(jìn)牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程，也才能從根本上保護(hù)生態(tài)環(huán)境.所以，建立有效的產(chǎn)業(yè)開發(fā)及環(huán)評機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急，相關(guān)部門應(yīng)在全面深入了解當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)條件的基礎(chǔ)上，對產(chǎn)業(yè)項目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境影響評估，以避免產(chǎn)業(yè)選擇的盲目性帶來的更大的經(jīng)濟(jì)損失和生態(tài)代價.

3.2 以間接規(guī)范性政策替代直接干預(yù)性政策

我們可以發(fā)現(xiàn)，生態(tài)移民實際上是一種以政府直接干預(yù)的方式來保護(hù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策.這時，政府成為了唯一的生態(tài)保護(hù)責(zé)任的承擔(dān)者，甚至包辦了地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項事務(wù).這是有限的政府職能和財力所無法承擔(dān)的.事實上，任何一個政策的制定與實施都離不開對政府職能的清晰定位.在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中如何規(guī)范政府行為已經(jīng)有了廣泛的探討.實踐證明政府直接介入經(jīng)濟(jì)事務(wù)并不是效率最高的選擇.政府規(guī)范市場秩序、維護(hù)社會公平、注重公共服務(wù)的職能應(yīng)該加強(qiáng).在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，明確的政府職能也是有效解決問題的關(guān)鍵.各種環(huán)保社會團(tuán)體和廣大的農(nóng)牧民都是積極的環(huán)保行動的能動主體.政府應(yīng)該加強(qiáng)環(huán)保意識的普及，并為他們自主的環(huán)保實踐提供規(guī)范性的平臺和寬松的政策空間.對于破壞生態(tài)的行為，也應(yīng)建立和強(qiáng)化各類政策法規(guī)的規(guī)范性，形成有效的監(jiān)督機(jī)制.

3.3 以參與式扶貧代替輸血式扶貧

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，從生態(tài)移民政策制定到實施，從奶牛產(chǎn)業(yè)的確立到開展，基本上是政府層面的政策決策.當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民并沒有參與其中，他們的意見和建議也沒有很好地傳達(dá)到政策決策部門中去.政府雖然懷著良好的愿望，積極地為當(dāng)?shù)氐姆鲐毎l(fā)展尋找出路.但其扶貧方式基本上是單向的輸血式的扶貧.然而，只有當(dāng)?shù)厝藢ψ约荷畹牟菰盍私?，對生產(chǎn)生活中的各種現(xiàn)實條件最清楚，在扶貧發(fā)展項目中，應(yīng)該形成一種有著廣泛的群眾參與決策和發(fā)展機(jī)制.單向的輸血式扶貧也不利于當(dāng)?shù)啬撩窠⒆灾鏖_創(chuàng)新生活的信心，容易產(chǎn)生“等、靠、要”的惰性.而積極的參與式的扶貧發(fā)展模式，有利于增強(qiáng)當(dāng)?shù)厝俗灾髅鎸ιa(chǎn)與生活問題的能力和信心，也使他們長期形成的生存智慧有了更為廣闊的通過再創(chuàng)造而重獲生命力的空間.

3.4 探索生態(tài)治理中的利益平衡機(jī)制

在生態(tài)移民當(dāng)中，我們發(fā)現(xiàn)，國家投入了大量的人力、物力和財力是希望挽回日益惡化的“生態(tài)”；而作為生態(tài)退化地區(qū)的地方政府則更為關(guān)心因生態(tài)問題而受到制約的經(jīng)濟(jì)“發(fā)展”；對于生于斯長于斯的農(nóng)牧民而言，他們關(guān)心的則是自己“生活”中的現(xiàn)實問題.這就形成了一個“國家要生態(tài)、地方要發(fā)展，牧民要生活”的局面.但事實上，生態(tài)、發(fā)展與生活是須臾不可分離的整體.不同利益主體只從自己的立場出發(fā)是不能有效解決問題的.應(yīng)該明確的是，“生態(tài)”不僅是中央的“生態(tài)”，更是當(dāng)?shù)厝说摹吧鷳B(tài)”，也是當(dāng)?shù)厝说摹吧a(chǎn)”與“生活”的基礎(chǔ).草原的生態(tài)保護(hù)并不只是一個國家“贖買生態(tài)”的過程，而是一個在發(fā)展過程中如何平衡中央與地方、政府、企業(yè)與社會之間的環(huán)境權(quán)益與環(huán)境義務(wù)的問題.這無疑還需要更深入的政策研究和更具有創(chuàng)新性的政策改革.

〔1〕孟向京.三江源生態(tài)移民選擇性及對三江源生態(tài)移民效果影響評析[J].人口與發(fā)展，2011（4）.

〔2〕趙宏利.生態(tài)移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式研究——以三江源國家級自然保護(hù)區(qū)為例[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2009（7）.

〔3〕阿布力·孜玉蘇甫，烏斯曼·尼亞孜.關(guān)于新疆生態(tài)移民問題的研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2006（9）.

〔4〕額爾敦扎布.草原荒漠化的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)思考[J].內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2002（5）.

〔5〕劉明遠(yuǎn).荒漠化草原治理模式的制度性分析[J].北方經(jīng)濟(jì)，2003（9）.

〔6〕劉明遠(yuǎn).政府主導(dǎo)型荒漠化草原治理中的九大關(guān)系分析[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2004（59）.

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A

1673-260X（2012）10-0099-02