反貧困立法的思考

何國亮

(中國政法大學 馬克思主義學院，北京 100088)

反貧困立法的思考

何國亮

(中國政法大學 馬克思主義學院，北京 100088)

貧困是世界普遍關注的重大問題。通過反貧困立法把憲法關于社會救濟和權利保障的規定落到實處，是發達國家和地區解決貧困問題的重要途徑。中國應借鑒這個經驗，把推行多年的扶貧開發工作進一步制度化、規范化，構建具有中國特色的反貧困法律制度體系。

反貧困；立法

減少貧困乃至消滅貧困始終是世界各國普遍關注的重大問題。中國人口眾多，在反貧困問題上的壓力很大，貧困人口曾經一度占到世界貧困人口總量的22%。新中國成立特別是近30多年來，中央政府采取多種有效途徑進行扶貧開發，使我國人口的貧困狀況發生了根本性的變化。以我國農村為例，1978年時沒有解決溫飽的貧困人口為2.5億，占農村總人口的30.7%，而到2010年，我國農村人口的溫飽問題已經基本解決。2011年11月召開的中央扶貧開發工作會議明確提出，我國扶貧開發已經從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。這些成績的取得，得益于中央政府切合實際的扶貧政策的制定和貧困地區群眾自身的努力，也與我國在反貧困領域的立法推進有很大關系。如《農村五保供養工作條例》、《城市居民最低生活保障條例》、《重慶市農村扶貧條例》等。這些規范性文件多以行政法規和行政規章的形式制定，有的由國務院制定，有的由國務院相關部委制定，有的為地方性法規，名目繁多。

但總體上看，我國仍然缺少一部權威性的以反貧困為主題的正式法律，完整的反貧困法律體系亟待建立。在理論研究方面，學術界基本都是從經濟學的角度對反貧困進行應用對策研究，而法學界還沒有對此給予足夠重視，導致我國在反貧困立法領域的理論研究相對薄弱，這已經成為我國反貧困工作的重大缺失。因此，新發布的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》就明確提出，要逐步完善中國特色扶貧理論和政策體系，加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。

基于這種考慮，本文將從憲法對公民生存權利保障的角度研究反貧困立法的一些基本原則，就我國的反貧困立法提出政策建議。

1 各國憲法對反貧困的關注

從根本上講，反貧困問題是政府應當承擔的一項重要責任。但縱觀世界憲法發展的歷史，反貧困問題當初并沒有納入到憲法關注的范疇中。十八世紀各國的憲法受個人主義、自由主義思想的影響，認為政府對貧困這樣的公民個體問題既不可加以干涉，也不必給予較多關注。二十世紀的憲法，則以團體主義為思想基礎，認為人和人之間具有密不可分的關系，相互之間必須幫助才能取得社會的進步。這種思想集中地體現為實施團體監護主義的相關規定，即以團體的力量保護生理上或經濟上的弱者，以幫助他們社會地位的提高，保證其經濟生活的安定。基于這種認識，對于貧困問題的關注和反貧困措施的規定，正式成為一種對弱者生存權的保障而在憲法中得以體現。

二十世紀的各國憲法或者憲法性文件，都對反貧困的措施作了相應規定。這些規定主要包括以下兩種情況：

一種是在憲法中專列條目，規定若干貧困狀況的應對原則。我國現行憲法就對年老、疾病、喪失勞動能力的情況以及殘疾軍人和殘疾公民這兩類特殊人群的保障作了原則性規定。如第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”。

另一種是在憲法原則的指導下，制定專門的法律文件，明確反貧困的具體目標。比如，英國政府1934年頒布的《特別區域法》就將失業水平最高、經濟社會問題最嚴重的地區確定為“特殊區域”，進而又劃分為發展區、特別區和中間區，在不同的區域實行與之相應的反貧困政策。這已經成為世界絕大多數發達國家在反貧困問題上的普遍做法，而我國這方面的立法還比較滯后。

作為國家根本大法的憲法對貧困問題的高度關注，并明確政府和社會在反貧困問題上應盡的責任和義務，這是社會文明進步的表現，彰顯了法律的人文關懷精神和對基本人權的尊重。通過立法來固定反貧困的各項措施已成為必然局勢。世界各國憲法對反貧困問題都給予普遍關注，并作了明確規定。這也啟示我們，必須把反貧困立法工作開展起來，努力構建具有中國特色的反貧困法律制度體系。

2 反貧困立法中的憲法原則

貧困產生的原因是多方面的，貧困問題的解決途徑也是多樣的。為了適應我國實施反貧困戰略的需要，必須對現有的各項政策進行規范化和制度化，使反貧困納入法制化軌道，而立法則是規范各項反貧困政策的最有效方式。反貧困途徑的多樣性決定了反貧困的政策體系十分復雜，涉及政治、經濟、社會、文化等多個領域，因此與之相關的法律體系不可能是一個獨立的部門法體系，應當由許多相互關聯的行政法規組合而成。這就要求在反貧困法律制度體系的構建中必須確定一些普遍適用的價值準則，并用這些價值準則來指導立法工作。我理解，這些基本原則應當包括以下方面：

2.1 權利保障原則

在生活困難時享受社會救濟是公民的一項基本權利。基于此，各國普遍都將反貧困作為發展本國人權事業的重要內容。尊重人，尊重人的價值，尊重人基本需要的合理性，是反貧困立法的起點和歸宿點。在制定反貧困法律制度時，必須充分體現保護公民基本權利的要求。第一，必須明確規定貧困公民應當享有權利的主要內容。處于貧困狀態的公民除享有一般公民普遍享有的基本權利外，還應當享有一些特殊權利。如，享受社會救濟的權利，優先享受社會保障的權利，享受國家稅收優惠的權利，享受國家特殊財政撥款的權利等。這是整個反貧困立法的基礎。第二，必須建立有效的權利保障機制。作這樣的規定，不是要束縛和限制權利的享有，而是為了更好地保護權利的實現。因此，反貧困法律制度應該是一種權利保障法，而不是事務管理法。第三，必須保持權利和義務相一致。對于貧困地區的公民而言，享受國家反貧困政策所帶來的各種優惠是他們的一項特殊權利，同時，也必須履行積極工作、爭取早日脫貧的特殊義務，杜絕“等、靠、要”依賴思想的出現。

2.2 普遍性原則

對公民進行普遍的權利保障，是各國進行反貧困立法共同奉行的一條基本準則。努力推行反貧困政策，對貧困人口生存權進行普遍保障，幾乎是所有國家和政府的基本職能。普遍性原則首先表現為反貧困的法律政策具有普遍的適應性。反貧困法律涉及貧困地區經濟政治生活的方方面面，對當地的發展會產生重要的影響，如果出現貧困地區適用法律不一致的現象，就可能影響到貧困地區的穩定。因此，反貧困法律對于貧困地區應當具有普遍的效力。另一方面，強調普遍性也不是要搞“一刀切”，在法定條件下要允許反貧困的法律政策有所區別。反貧困是一項長期的工程，貧困地區的實際狀況千差萬別，因此，針對各地實際情況制定相應的政策在法律上也是允許的。但這些特殊的法律規定必須基于法律的明確規定，并得到上級立法機關的批準，比如在民族自治地區制定特殊的反貧困政策就是依據了我國憲法關于民族自治的基本精神進行的。

2.3 平等性原則

平等是一種原則和一種信條。平等權在資產階級革命勝利后作為一種公民的基本權利被憲法制度化了。美國《獨立宣言》明確指出，“真理是不言而喻的，人人生而平等。”法國《人權宣言》（1789年）也指出，“人們生來是而且始終是平等的。”我國憲法也明確規定，“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”可見，平等權是一項世界各國普遍承認的基本人權。平等權的內涵應當是相當廣泛的，由于各國國情的差異，在平等權的具體內涵上有一定的區別，但在自由權、生命權等基本人權保護領域的平等性原則是各國普遍接受的。貧窮直接危及公民的生命權和自由權，這是一個不可否認的事實。如果在保障公民的生命權和自由權這樣的基本人權上都做不到平等的話，公民的平等權將只能是空談。因此，平等權的確認和保護是反貧困立法的一項基本原則。

2.4 政府責任原則

強調政府的責任是反貧困立法的主要內容。承擔責任是政府的第一要義，這不僅意味著政府行使的每一項權力背后都連帶著一份責任，拒絕行使應該行使的權力是一種失職，還意味著違法行使權力必須承擔法律責任。如果政府不在其職責范圍內有效履行職能，就應當承擔相應的責任，這種責任一般可以表現為法律責任，在嚴重時往往表現為政治責任。在社會主義市場經濟條件下，政府的職能主要包括政治職能、經濟職能、社會管理職能和文化職能四個方面，其中經濟職能主要指政府促進社會經濟發展和進步，提高社會生產力水平，提高人民生活水平和綜合國力的職能。在世界現代化進程中，政府的經濟職能已成為各國政府最重要的職能之一，而反貧困戰略的實施就是政府經濟職能的重要體現。因此，反貧困是所有政府的第一工作要務，在立法中應當明確強調政府的責任。

2.5 基本生活保障與提高社會質量相結合

反貧困首先必須使所有的貧困人口實現基本生活保障，比如在城市困難群體中實行最低工資制度、下崗職工基本生活保障等。此外，反貧困還必須使各項待遇的享受對象不斷提高生活質量。比如，應當適應物價上漲等經濟因素的變化，各項待遇也應隨著經濟的發展而適當調整；除提供必須的物質待遇外，還必須提供必須的文化服務和社會服務，使人們能夠同時享受物質和精神方面的各種需要；必須充分關注貧困地區公民的政治生活，防止因為貧窮而產生公民政治權利缺失現象的出現，等等。

憲法與人權密不可分，保障人權是憲法的根本價值追求。當代憲法在關注個體自由的同時，更加關注平等，關注社會弱勢群體。這已經成為一個大趨勢。我國反貧困的巨大成績，就向國際社會充分展示了我國政府保障人民生存權、發展權的努力與成效。以上五個方面的原則，就是憲法基于人權保障對反貧困立法的基本要求。

3 我國反貧困立法的建議

把法律機制引入反貧困工作中，實質上就是要把憲法關于對弱勢群體社會救濟和保障的規定落到實處，把中國推行多年的扶貧開發工作進一步制度化、規范化。應當看到，當前我國的反貧困立法還很落后，這是一個十分復雜的法律課題，面臨許多現實問題需要解決。要立足中國扶貧開發工作的實際，抓緊立法，把上面的五項基本原則體現到反貧困法律體系中。

3.1 以基本人權保障為基礎，明確我國反貧困立法的指導思想

貧困最直接的表現是經濟支配能力的低下，具體表現為生活水平的低下，在法律上表現為以生命權和健康權為主要內容的公民基本權利的受損。貧困直接侵害了公民的基本權利，貧困也直接反映了一個國家的人權狀況。反貧困立法的主旨，就是要讓貧困人口享受救濟的權利合法化、固定化，要從法律上明確這是公民應該享有的基本人權。這個思想要貫穿到反貧困立法的整個過程中。當前，需要解決的一項重要工作，就是貧困的量化標準應當法定化，合理區分絕對貧困與相對貧困的不同，確定不同地區反貧困的重點。要做到分類對待，使貧困個體所得到的救濟更能符合自己的實際需要，這樣保障起來才更具有操作性，也會更有效。要通過實地調查，明確劃分貧困狀態的不同標準，最后通過立法明確我國反貧困領域各項具體政策相對應的受援區域。要依法明確，對于絕對貧困問題，中央政府應當積極負起責任，協助當地政府通過專項補助的方法盡快解決當地居民的基本溫飽問題；而對于相對貧困問題，中央政府應當通過經濟扶持的方式，采取長期的、規范的扶持政策，充分調動當地政府發展經濟的積極性。

3.2 以社會保障體系為主體，構建我國反貧困的法律體系

社會保障是政府運用收入再分配手段為勞動者提供物質幫助和社會服務的重要制度，其功能主要在于調節社會收入分配，實現社會公平和消除貧困。為了適應我國當前扶貧攻堅戰略的需要，應當盡快完善我國社會保障制度，充分發揮其這方面的功能，使貧困人口得到基本生活質量的保證，持續而穩定地解決好貧困問題。因此，我國反貧困法律體系的主體就應該是社會保障方面的法律。這也是世界各國的普遍做法。具體到我國當前的立法實際，有三個方面的工作要抓：第一，依法保護貧困地區公民的社會保障權利，繼續擴大貧困地區社會保障覆蓋范圍。目前，我國社會保障范圍還不夠寬，貧困地區社會保障涉及的范圍面更窄，緩解貧困的基本功能發揮得還不充分，難以適應國家反貧困戰略的需要。在貧困地區的社會保障體制改革中，應當進一步擴大社會保障的范圍，貧困地區的城市和農村、工人和農民、離退休人員和在職職工以及個體工商業者都應當全覆蓋納入社會保障范圍內。第二，應當建立健全城鄉最低生活保障制度，徹底解決絕對貧困現象。我國在城鎮居民中實行的最低保障制度改革已經取得突破性進展，積累了經驗。我們完全可以在進一步法制化、規范化的基礎上，把最低保障改革在貧困地區的城鄉全面推行起來。第三，積極改革社會保障資金的籌資方式。社會保障費用由國家、單位和個人共同承擔是各個國家通用的一種方法，但貧困地區經濟發展比較落后，單位的負擔能力十分有限，個人的負擔能力比較弱。貧困地區社會保障資金的籌集方式要進行必要的改革，盡量減輕貧困地區居民社會保障金的負擔。一般認為，開征社會保障稅是一種比較可行的辦法，也是國際上普遍采用的一種辦法，這樣就可以減少貧困地區居民的負擔，使他們有更多的資金用于脫貧致富。

3.3 以改革財政轉移支付制度為重點，依法明確各級政府在反貧困中承擔的職責

由于經濟發展程度的差異，我國農村的貧困人口和城鎮的貧困人口絕大多數都集中在中西部地區。這些地方往往基礎設施比較落后，發展經濟離不開中央政府在財政上的支持。中中央政府應當進一步加快建立健全適合中西部特點和市場經濟規律要求的財政轉移支付政策，以便進一步明確中央和地方政府的職責。因此，改革財政轉移支付制度，健全相關法律，就成為反貧困立法的關鍵內容。第一，要積極調整國家扶貧資金投放的地區結構和力度，協調好政策扶貧和資金扶貧的關系，完善轉移支付的資金分配方案，使消除貧困由外部扶貧向內部扶貧轉變。要將貧困地區的特殊困難列入轉移支付計劃內，予以重點考慮，將有限的資金集中用于扶貧任務重、攻堅難度大、經濟實力差的地方。同時，還必須謹防由于過于依賴中央政府的資金投入而產生的“越扶越貧”和“不思進取”的現象。中央政府的資金要重點在改善貧困地區的發展環境上發揮應有的作用。第二，要依法制定積極的稅收政策，發揮稅收的杠桿作用，鼓勵更多的企業在中西部地區投資。稅收政策是發展區域經濟的有效手段。發展貧困地區的經濟，培育和提高當地經濟的發展能力是重中之重。通過制定相對優惠的稅收政策來吸引投資，已經成為反貧困戰略實施的客觀需要。我國當前在反貧困領域的稅收立法相當不規范，各地的稅收優惠條件差距很大，一些地方甚至出現攀比稅收優惠政策的現象，直接造成了貧困地區稅收政策的混亂，不利于從整體上優化貧困地區的經濟發展環境。第三，要依法建立國家扶貧資金的管理體制，推行專項轉移支付項目制。針對中西部貧困地區開發中急需解決的難題，比如涉及環境問題的山川秀美工程等，應當設立專項資金，進行轉移支付，努力改善中西部經濟發展的基礎設施狀況。同時，中央政府應當依法加大對中西部轉移支付資金的專項審計工作，建立專款專用制度，杜絕國家扶貧工程中的“私自挪用建設款”等腐敗問題的出現。

總之，中國的貧困問題是整個社會經濟發展中無法回避的重大問題，不斷提高扶貧開發決策水平和實施能力已經成為決定這項工作成效的關鍵因素。為了進一步鞏固反貧困成果，防止“返貧”現象的出現，當前緊迫的工作是要把現有的政策進一步規范化、法律化。從長遠講，應當及時建立具有我國特色的反貧困法律制度體系，依法制定長期穩定的反貧困政策，落實和體現憲法關于反貧困的規定，最終實現全體國民共同富余的發展目標。

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[5]羅剛.中國財政扶貧問題研究[M].北京：中國財經政治出版社,2000:107－110.

On Anti-Poverty Legislation

He Guoliang
(College of Marxism,China University of Political Science and Law，Beijing 100088)

Poverty is one of the major issues in the world.Anti-poverty legislation is an important way for the developed countries and regions to solve the issue of poverty,which realizes social relief and right safeguard in the constitution.China should borrow ideas from this experience,and promote the institutionalization and standardization of poverty alleviation and development,and construct an anti-poverty legal system with Chinese characteristics.

Anti-poverty；Legislation

D9

A

1674-1102(2012)02-0038-04

2011-12-05

何國亮（1973—），男，安徽東至人，中國政法大學馬克思主義學院博士研究生，研究方向為當代中國基本問題研究。

[責任編輯：韓志才]