對政府采購中供應商管理若干問題的探討

吳萬敏

（安徽經濟管理干部學院 工商管理系，安徽 合肥 230051）

對政府采購中供應商管理若干問題的探討

吳萬敏

（安徽經濟管理干部學院 工商管理系，安徽 合肥 230051）

供應商管理是政府采購工作的核心環節,是完善政府采購制度的一項重要任務。目前，業界的研究大多集中在供應商誠信管理，但供應商管理是一項復雜的系統工程，不僅涉及供應商本身，還與政府采購機構、監管部門、相關政策法規、技術手段等有著緊密的聯系。以現實問題為切入點，剖析制約供應商管理的因素，針對性地提出解決對策。

政府采購；供應商；管理

供應商管理是一項復雜的系統工程，不僅涉及供應商本身，還與政府采購機構、監管部門、相關政策法規、技術手段等有著緊密的聯系。加強政府采購中供應商管理的研究,旨在期望政府采購能以科學、規范的手段，選擇出優秀的供應商，并搞好過程管理，引導和監督供應商為政府提供優質的產品和服務，并與政府采購部門建立良好的合作伙伴關系，提高政府采購工作效能，做到采購成本最小化，質量效益最優化，實現政府與企業的雙贏發展目標。

1 當前我國政府采購在供應商管理方面主要存在的問題

1.1 供應商誠信狀況堪憂，影響政府采購效能

目前,政府采購中供應商誠信狀況堪憂，其不良表現有：（1）提供虛假的業績證明、財務報表、技術響應等重要材料，以騙取中標或作虛假承諾，而中標后在合同履約時與“響應”、承諾相差很遠。（2）在投標時惡意壓低價格，中標后擅自降低原來規定的功能標準，改變功能結構，或運用合同規定標準以下的材料，甚至假冒偽劣材料，導致采購質量嚴重下降，使政府采購原有的功能要求得不到保證,嚴重時導致國家和人民財產的重大損失。我國近幾年頻發的“豆腐渣工程”，大都與運用假冒偽劣材料有關。（3）投標截止期過后，中途無故撤銷投標或中標后無故放棄合同。供應商在遞交投標文件以后，由于各種原因，如投標后發現如果中標履約可能會出現虧損等，中途撤銷投標,甚至在中標后放棄合同，這勢必影響正常的政府采購市場秩序。（4）擅自把中標項目或合同轉讓、轉包、分包，造成工程預算資金在層層轉包中流失,最后用于工程建設的資金所剩無幾,嚴重影響工程質量，等等[1]。

1.2 政府采購操作程序和文書不規范，影響了采購工作質量

由于各地政府采購發展水平及人員素質參差不齊，在政府采購活動中，操作不規范、文書水平低的情況較為普遍，甚至引發質疑投訴，影響政府采購工作的形象和效率。政府采購沒有規范的招標文件范本，各個采購代理機構都根據自己的理解來編制招標文件，導致大量內容繁雜的招標文件出現。不同的代理機構編制的標書各不相同，甚至同一代理機構不同項目的標書也差異很大，使得供應商參加投標時，每次都要耗費大量時間去研究招標文件，編制投標文件，大大增加了投標成本。同時，由于內容不統一，既耗費了專家的精力，又影響了評標工作的質量[7]。

1.3 尋租現象嚴重，破壞政府采購市場的公平公正

政府采購中的尋租過程其實質是一種 “權―錢”交易過程，設租是從“權”到“錢”，尋租則是“錢－權－更多的錢”。政府采購尋租成因有很多，如政府采購中的“委托—代理”關系、信息不對稱、政府采購市場運行機制、采購方式和程序、監督機制中存在的缺陷等[2]。但在現代市場經濟環境中,政府作為一個組織與其他經濟組織一樣,政府采購人員與其他個體一樣，尚未脫離“經濟人”假設,追逐部門利益和個人利益是政府采購中尋租行為的內在動機。

政府采購尋租行為的出現，造成了市場經濟的不公平競爭和腐敗現象的出現。尋租行為還導致集體腐敗，乃至行業腐敗。為了尋求長期設租，分散性政府采購官員或機構會向其上級官員或機構尋求保護，即再尋租。這樣一來，很自然地形成了集體性設租與尋租，導致集體腐敗[2]。尋租影響供應商之間的公平競爭，導致尋租供應商與非尋租供應商之間的利益失衡，進而導致市場競爭秩序紊亂，破壞了政府采購市場的公平、公正性。

1.4 亂質疑、亂投訴現象嚴重

隨著供應商依法維權意識的日益增強，政府采購供應商質疑投訴日益增多。由于現行法律法規對供應商提出質疑投訴制約過小、供應商質疑投訴成本很低，亂質疑、亂投訴的現象層出不窮，干擾了政府采購市場正常秩序和日常監管。如近期某工業職業技術學院建筑工程技術政府采購項目投訴中，投訴人的投訴請求之一是要求采購代理機構公開其他供應商的投標文件。被采購代理機構拒絕，理由是：根據《招標投標法》第四十四條的規定，投標供應商的投標文件對其他供應商屬于應保密的范圍。

2 制約政府采購中供應商管理的若干因素

2.1 相關法律法規存在不協調

目前的法律法規體系不健全。一是基礎性法律規定較為原則，操作性不強。二是《政府采購法》與相關法律法規之間存在不協調，《政府采購法》和相關法規雖然都列舉了供應商的諸多違規行為，并規定了相應的處罰措施。但是對實施處罰的主體未加以明確，包括由誰來認定、界定和判定供應商的違規行為，又由誰來實施行政處罰等均沒有明確的表述，導致實踐工作可操作性差。《政府采購法》和相關法規對同一種違規行為的處罰尺度也不一致，如對于供應商的串標行為《政府采購法》第七十七條規定處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內禁止參加政府采購活動。《反不正當競爭法》第二十七條規定串通投標行為監督檢查部門可以根據情節處以一萬元以上二十萬元以下的罰款。

2.2 監管體系尚不健全，管采分離尚未到位

目前我國政府采購中公開招標的“三公”的原則并沒有得到充分的體現，仍存在一定的“暗箱操作”，供應商或投標商圍標、串標，個別地區甚至出現了評委與供應商相互勾結作弊的現象，影響政府采購制度的客觀公正性。出現這些情況的一個重要原因是監督管理缺位，主要表現在：（1）管采分離尚未落實到位，一是全國區縣管理體制改革尚未完全到位。省區級政府采購中心移交政府管理，基本形成“決策、管理、執行”三分離的管理體制。但全國大部分區縣采購中心仍在財政部門，少數區縣采購管理部門和采購中心還是兩塊牌子、一套班子，沒有實現真正的“管采分離”[3]。（2）對政府采購相關主體的違規處罰制度不配套，監督制約機制不健全，監管措施明顯滯后。（3）政府采購監管部門與紀檢監察、審計、物價等相關部門缺乏經常的、穩定的溝通機制，協調配合不夠密切，影響了監督合力的形成。（4）新聞輿論和社會各界的外部監督缺乏應有的力度。

2.3 對供應商的選擇缺乏科學性

由于目前制度不完善，缺乏科學的選擇供應商的方法，大多數項目在選擇供應商時，更多的是參考供應商本身提供的各類書面文字材料、自我介紹及在市場上的口碑，或憑個人主觀判斷。因而在供應商選擇時，人為因素比較大，進入政府采購市場的供應商數量和質量遠遠不能滿足日益發展的政府采購需要。許多有實力的、管理規范的供應商，甚至連政府采購的供應商體系都進不了，根本無法參與政府采購的招投標，想進的進不來；同時沒有實力的也不能及時淘汰出去。總之，沒有建立科學的供應商選擇及評價體系，沒有完整的數據可查，供應商的擇優就難以保證。

2.4 管理技術手段滯后于政府采購的要求

從發達國家政府采購的發展過程來看，積極利用包括電子商務在內的各種現代信息技術，是提高政府采購工作效率和質量的主要手段。1994年,美國政府已完成立法規，定政府部門必須啟用電子商務技術提高采購過程效率；韓國調達廳的政府采購網站,是專門為政府部門設立的,韓國所有部門都可以隨時進入該網站查找、比較并訂購自己所需的物品；德國聯邦內政部2002年底宣布聯邦政府部門所需的商品或服務全部通過網絡招標采購，……從技術層面保證了政府采購的公開、透明。

現代電子及網絡技術在政府采購建設中的應用近幾年連續被列為政府采購年度工作要點。許多地方財政部門、集中采購機構在電子化建設方面做了大量創新工作，在規范采購行為，提高采購公開透明度和工作效率方面取得了一定的成效。但由于我國幅員遼闊,東西部、內陸和沿海地區經濟發展很不平衡,各地政府采購的數量和金額有著天壤之別，推進政府采購制度改革和信息化建設步伐很不一致，目前尚未實現政府采購信息共享平臺。這無疑制約了政府采購的發展，也給供應商的管理帶來了技術上的障礙。

3 加強對供應商管理的有效對策

3.1 完善法律法規，理順部門職責，逐步建立更有效的監督體系

健全政府采購法律制度，是確保政府采購市場健康和諧的基礎和保障。針對相關法律規章存在的不協調，中華人民共和國財政部辦公廳 (財辦庫[2011]15號)明確將“不斷完善政府采購法規體系”寫入2011年政府采購工作要點，要求努力做好政府采購與招標投標兩法實施條例的銜接工作，力推《政府采購法實施條例》盡快出臺；規范非公開招標的政府采購方式實施程序，研究制定《政府采購非公開招標管理辦法》[4]。切實加強制度建設，逐步減少政府采購業務、流程中的漏洞、瑕疵和問題，使各項采購活動有法可依，有章可循。

在完善法律法規體系的基礎上，首先，要進一步落實“管采分離”。“十一五”期間全國各地通過完善落實管采分離工作，基本理順了政府與市場之間的關系，減少了腐敗因素的產生，規范了采購操作程序，保證了采購質量和服務質量，提高了工作效率。但管采分離不是為了分離而分離，也不是簡單的機構挪位，它最終是要實現各司其職、各盡其能的政府采購運行機制。管采雙方應圍繞做好政府采購工作這一共同目標，做到分離不分心，形成同舟共濟、同心合力的局面[5]。其次，逐步完善政府采購監督體系，建立包括以財政部門為主、監察、審計、有關行政主管部門、采購單位、新聞媒體及供應商在內的監督體系，實現對采購項目的立項、招標、采購、資金撥付、采購商品等諸環節的全過程、全方位監控，確保政府采購工作依法進行。再次，建立供應商投訴機制，明確供應商投訴的條件和要求，引導供應商正確有效地投訴，建立受理和處理供應商投訴程序，及時對供應商投訴做出處理決定，保護供應商合法權益，維護公平競爭。

3.2 加強政府采購中供應商資格審查，完善市場準入制度

供應商資格審查是保質保量完成政府采購任務的重要保障；是了解和評估供應商，制定招標計劃與招標文件的重要手段；資格審查可以提高招標機構的工作效率，降低成本。

對供應商資格審查的具體操作，聯合國貿易法委員會的《采購示范法》、世界貿易組織的《政府采購協議》有關條款都做了相關規定。我國也在《政府采購法》第二十二、二十三條中對供應商提出了資格要求。正在征求意見的《中華人民共和國政府采購法實施條例（征求意見稿）》規定，供應商有七種情形之一的，將被列入不良行為記錄名單，一至三年內禁止參加政府采購。這七種情形是：向評標委員會、競爭性談判小組或詢價小組成員行賄或提供其他不正當利益的；在中標、成交后無正當理由拒不與采購人簽訂政府采購合同的；簽訂的政府采購合同的實質性內容與采購文件不一致的；未經采購人同意，擅自采取分包方式履行政府采購合同的；擅自采取分包方式履行適用優先或強制政府采購優惠政策的合同的；未按政府采購合同規定履行合同義務，提供假冒偽劣產品的；擅自變更、解除政府采購合同的。

3.3 探索科學的供應商評價體系，加強對供應商的誠信引導

要積極建立和完善供應商考核、評估、評級體系。由于供應商評價與選擇具有目的性、復雜性和風險性等特點，在評價中要堅持：（1）系統全面的原則。所建立的指標體系不但能夠反映供應商企業的歷史業績和現況，而且還要能體現供應商的合作能力和未來發展潛力。（2）目的性原則。指標體系應能對目標企業的本質特征、結構及其構成要素進行客觀描述，同時也能對合作所依賴的相關要素進行客觀地闡述，并為測評的目的服務，為合作伙伴的選擇提供依據。（3）科學實用性原則。指標體系要能科學地反映供應商的實際情況，既客觀又要實用。指標體系也要規模適中，如果指標體系過大、層次過多、指標過細將使評價的注意力不能體現整體；而指標體系過小、指標過粗又不能反映供應商的實際水平。（4）定性與定量結合的原則。對于目標企業進行測評的時候，不是所有的指標都可以量化的，因此必須結合定性和定量兩種方法來進行評價。（5）可拓展性原則。因為各個產業和行業的企業有自己的特殊要求，因此一些特殊的指標需要加入，這就要求指標體系和相應的評價模型有擴展的空間。

在科學評價基礎上，實行動態管理。對供應商資格實行年審制，每年對供應商進行一次考核、評審的年檢,認定供應商是否仍符合要求,優勝劣汰優化供應商隊伍。

3.4 積極運用現代化手段，建立全國共享的供應商信息庫

在韓國等政府采購比較先進的國家,供應商一旦被發現有不誠信的行為,將徹底失去生存的根本。究其原因主要有兩個方面：一方面是建立了完善的誠信管理機制,另外一方面就是因為他們在全國范圍內實現了供應商信息的共享,使得不誠信供應商無處藏身。

隨著信息化技術的發展，實現信息資源共享即將變成現實。供應商信息庫的建設，應由各級政府采購中心，采購代理機構、各級工商行政主管部門、行業協會等多方聯手建設。筆者認為，首先應由各級工商行政主管部門對于在本地注冊的企業，建立基本信息庫，并跟蹤實行動態管理，對該注冊企業的生產經營規模、產品質量、技術特長、售后服務等情況予以登記；授權各級政府采購中心，采購代理機構、其他工商行政主部管門、行業協會對該信息庫中相關企業的信息進行補充，如某省政府采購中心可以申請到對其供應商庫中的企業信息資料的補充權，行業協會有權補充入會企業的信息。逐步建立全國共享的、完整、準確、系統的政府采購供應商信息庫。實現了信息共享，供應商只需在一個地方，按照統一的規定進行登記，既可進入政府采購市場，簡化登記手續，提高了工作效率。也不會出現供應商在一個省市遭到市場入后又跑到其他省市參與投標，在受到省級政府采購管理部門的處罰后,卻又到區縣參與政府采購活動的尷尬現象。真正做到“一地處罰、全國受制”。

3.5 統一招標文件，規范招標過程

招標文件在政府采購工作中作用非常重要。用好招標文件，對于各方當事人的行為都可以進行有效規范，對監管工作也可以起到事半功倍的成效。在編制政府采購招標文件時，對招標投標過程中一些問題特別是對涉及供應商投標的有關問題要做出統一的規定，例如：投標文件的格式構成、投標文件的裝訂、投標文件的份數和簽署、投標報價、投標人資格的證明文件、投標保證金的作用及其交納方式、投標有效期、投標文件的密封和遞交、無效投標的情形及其處理、廢標的情形及其處理以及對開標、評標、定標和對招標文件的實質性響應及合同的格式和合同主要條款，都要做出明確而具體的規定[6]。

2009年初，四川省財政廳印發了《四川省政府采購通用貨物和服務招標文件范本 （試行稿）》，用七個表格規范投標文件,包括《開標一覽表》、《分項報價明細表》、《商務偏離表》、《投標人基本情況表》、《投標人類似項目業績一覽表》、《規格、技術指標響應偏離表》、《投標人本項目管理、技術、服務人員情況表》等，再加上格式化的《投標函》、《法定代表人授權書》、《制造商家授權書》，等等內容，供應商的投標文件格式基本上都被固定下來。有了標書范本，把標書的很多因素確定下來，供應商和專家在參與政府采購活動時，就可以大大減輕在研究標書上花費的精力，專心于采購項目的核心需要，從而提高采購項目的操作質量。同時，也增強了不同投標文件的可比性，專家打分時也必須按相關項目進行，大大限制了專家自由裁量的空間[7]。

關于供應商管理問題,專家學者不乏研究成果，各地區也積累了很多成功經驗。建議由政府采購主管部門牽頭，聯合行業協會、相關院校成立一個專業團隊，系統梳理現有理論研究成果和實踐經驗，充實《政府采購法》實施細則，使之更具操作性；同時盡快啟動《政府采購法》和《招標投標法》的整合工作，健全和完善我國政府采購制度，讓政府采購真正成為陽光下的采購。

[1]馬海濤,姜愛華.政府采購管理[M].北京：北京大學出版社2008：70-71.

[2]高志遠,梁彥杰.政府采購尋租成因分析[DB/OL].（2011-01-20）.http://www.chinabidding.com.cn ／2009 ／10／13.

[3]付光明,論健全政府采購法律制度的幾個重大問題[J].中國政府采購 2010（9）：32-34.

[4]關于印發2011年政府采購工作要點的通知(財辦庫〔2011〕15 號)[DB/OL].（2011-01-20）.http://www.ccgp.gov.cn ／2011 ／2／19.

[5]“十一五”期間全國管采分離“氣候”已形成[DB/OL].（2011-01-20）.http://www.ccgp.gov.cn ／2011／01 ／30.

[6]招標文件應明確規定十三個問題[DB/OL].（2011-01-20）.http://www.ccgp.gov.cn ／2009／01／13.

[7]孫立群.四川全省推行招標文件范本，明確評標標準制定方案[DB/OL].（2011-01-20）.www.chinabidding.com/zxzx-detail-3106600.html.

F253

A

1674-1102(2012)02-0052-04

2011-03-25

吳萬敏（1964—），女，安徽廣德人，安徽經濟管理干部學院工商管理系副教授，碩士，主要從事管理學、物流管理等教學和研究。

[責任編輯：李榮富]