基層財政信息公開工作的現狀及改進建議：以湖北省黃岡市政務公開工作為例

■朱華剛 徐小光

財政預算信息公開，從外部環境來看，是公共財政的本質要求，是推進政務公開的重要內容，有利于公眾了解政府的政策取向，保障和落實公眾的知情權、參與權和監督權。它同時也是強化社會對政府權力的制約和監督，從源頭上預防和治理腐敗的重要舉措。從內部環境來看，有助于提升預算管理水平，提高財政資金使用效益，有助于促進依法理財、民主理財，加強財政科學化、精細化管理。因此，財政預算信息公開從任何角度來講，都是當代中國政府體制運行的一個歷史性進步，符合我國現代法治民主建設的長期目標。

一、黃岡市財政預算信息公開的現狀

從全國的范圍來看，財政信息公開，先是在中國財政學界、法學界和其他社會科學界在學術層面上討論的一個現代政治運議題，近幾年通過社會公眾和媒體所熱議以及推動，最后逐漸形成制度，近三年以來正在漸進性地逐步推開。 2008年5月1日國務院頒布實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》；2010年 3月 1日財政部發布了《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》；2011年1月 18日財政部又下發了《關于深入推進基層財政專項支出預算公開的意見》，要求基層政府進一步加大財政專項支出預算的公開力度，特別是要重點公開與人民群眾利益密切相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障支出以及“三農”等方面的財政專項支出方面的信息，并明確列出四十五項財政專項支出的細目。

黃岡市財政預算信息公開工作要早于《政府信息公開條例》的頒布。2006年，財政與編制政務公開工作在湖北省范圍內全面鋪開，黃岡市財政預算信息公開工作借這個平臺從無到有、從小到大、從窄到寬得以較快發展。一是建立了強有力的組織體系。自2006年開始，黃岡各縣市包括市直全部建立了以黨政主要領導為組長的財政與編制政務公開工作領導小組，組建了由財政、編制部門為主要力量的工作專班。應該說，財政與編制政務公開網絡平臺的建立，為財政預算信息公開的全面推開奠定了堅實基礎并提供了直接經驗，也為湖北省財政預算信息公開工作提供了先機；二是財政專項資金公開的項目不斷擴大。從2006年公開46項增加到2011年的84項，涵蓋教育、醫療衛生、社會保障、就業、住房保障以及“三農”等方方面面的重大民生支出項目；三是財政專項資金公開的總額持續增加。黃岡市2006年公開資金總額17.4億元，2011年公開資金總額57.7億元，增長了3.3倍；四是財政專項資金公開的惠及面不斷延伸。2006年公開的46項資金涉及全市511萬人（戶），涉及子項目1.4萬個，2011年公開的84項資金涉及全市933萬人（戶），涉及子項目1.7萬個，分別增長了82.6%和21%，從數字上看幾乎涵蓋了全市所有的人口。

除此之外，從2006年開始，黃岡市直和各縣市區在財政與編制政務公開網上公開了部分單位的部門預算，2011年黃岡全市有79家，公開資金82448.09萬元；市直和全市10個縣市區都在財政與編制政務公開網上公開了《財政預算執行情況和財政預算草案的報告》，市直機關還在《黃岡日報》刊登《財政預算執行情況和財政預算草案的報告》。

近幾年來，在國務院和財政部的持續推動下，特別是在湖北省財政與編制政務公開辦的具體指導下，黃岡市各級政府部門的財政預算信息依托網絡平臺，使得公開工作有了長足的進展。實際上，財政與編制政務公開已成為預算信息公開的重要組成部分。

二、目前財政預算信息公開存在的問題

盡管在制度建設和行政措施上，上有國務院和財政部的行政法規和文件意見的推動，下有學界的討論、公眾的熱議，再加上媒體的報道、曝光所共同形成的社會輿論壓力，各級政府及其部門在財政預算信息公開方面有了一些進步，但是從實踐的過程和效果來看，政府財政信息公開無論是從制度的設計上，還是從執行的規劃上還存在很多的問題：

（一）保密思維意識的慣性作用，使得對財政預算信息的公開透明認識得不到根本性的轉變

在過去數十年的計劃經濟體制環境下，各級政府及其包含的財政稅收的政府部門，只有征稅、收費、花錢、撥款的行政實踐，而沒有任何公開本單位如何收支等財政預算信息這回事，更沒有單位掌管的資金和款項支出受他人約束和制約的制度性安排。近幾年來，在財政學界、法學界乃至學術各界的理論討論、社會公眾和媒體的輿論壓力下，政府部門突然被要求公開財政收入是如何來的，又是如何支出去的，錢花到什么地方去了，許多政府官員對此顯然還很不習慣，甚至有本能的反感和抵觸。多年來，各級政府部門一直習慣性地把政府財政收支和行政花費視為保密信息。因此，即使在2008年國務院的《政府信息公開條例》頒布實施后，許多政府部門的領導并未徹底放棄這種政府財政的“保密思維”，因而不大愿意公開自己的財政收支信息。黃岡市財政信息公開的情況也不容樂觀。以2011年度為例，湖北省兩公開辦規定必須公開的84項專項資金在黃岡全市各地財政與編制政務公開網上得到比較全面的公開外，全市自行公開的項目僅只有25項，涉及金額僅4000多萬元，加上湖北省規定公開的84項，全市共公開109項專項資金，占全市全部財政專項支出項目還不到10%。部門預算的公開比例更低，2011年度全市公開部門預算79家，僅占全市納入比較規范管理的近1200家預算單位的7%。公開的79家還是“被公開”的，作為公開主體的預算單位都不是自行公開，全部是公開辦在財政與編制政務公開網上予以公開的。

（二）財政預算信息公開受《保密法》的制度性牽制

《政府信息公開條例》規定政府信息公開工作機構需要“對擬公開的政府信息進行保密審查”，而《保密法》對保密范圍規定的較寬且比較籠統?！稐l例》由國務院頒布，按法律優先原則，《條例》應服從于法律。在具體實踐中，哪些財政預算信息屬國家秘密，哪些不是，沒有明確的界定。一些政府部門出于泄密擔憂而不敢公開財政預算信息。

（三）財政預算信息公開的制度設計存在缺陷

在目前中國的政治體制和行政法律制度安排中，還缺乏對政府財政收支信息公開的強制法律規定。我國現行的《預算法》，是從1995年開始頒布施行的，至今已十七年沒有修訂了，對各級政府的財政預算公開和透明，根本沒有任何規定，而只是在涉及預算監督問題的第六十八條中，有“各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員，依照法律規定程序就預算、決算中的有關問題提出詢問或者質詢，受詢問或者受質詢的有關的政府或者財政部門必須及時給予答復”之類的軟性規定。2008年國務院頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》，也僅僅規定了“財政預算報告公開”的義務，而不是強制性的制度規定。財政部2010年3月發布的 《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》，以及 2011年1月財政部發布的《關于深入推進基層財政專項支出預算公開的意見》，還都是“指導性意見”，而不是硬性的制度約束和法律規定。就目前湖北相對運行比較早、比較成熟的財政與編制政務公開來講，部門預算需要公開到“類、款、項、目”的哪一級都還是含糊不清的，至于財政總預算的公開，和全國一樣，多年為社會公眾所詬?。盒g語太專業、數據太籠統、編報太含糊、態度太傲慢。

（四）信息公開的基礎性建設不到位

一是組織體系還不夠完備。作為黃岡市現有唯一既從事財政信息公開日常工作又承擔推動其他相關單位公開其使用和分配的財政資金信息任務的機構—黃岡市財政與編制政務公開工作領導小組辦公室，是在黃岡市財政與編制政務公開工作領導小組的直接領導下開展工作的，但目前財政與編制政務公開工作領導小組沒有形成日常議事制度，因此對整個財政與編制政務公開工作的領導力日漸式微。而財政與編制政務公開工作領導小組辦公室也是臨時性的松散機構，由于沒有相對集中的人員編制和經費安排（激勵性轉移支付資金并沒有硬性的安排和使用的比例規定）的約束，全市的日常辦事機構的設置也是五花八門，麻、武、團、羅、浠等5縣市是在信息中心，英山是在農村局，市直、黃州、黃梅、蘄春是監督局和信息中心共同承擔，紅安則成立了辦公室，獨立辦公。在形同虛設的財政與編制政務公開工作領導小組的領導下，各地財政與編制政務公開工作領導小組辦公室也幾乎在“自娛自樂”。二是監管體系還未建立。除了對公開的內容、公開的級次、公開的方式、公開的地點（省公開目錄資金占的比例太小）沒有明確或明確不詳等制度性設計缺陷外，財政信息公開工作不盡如人意與監管體系的缺失有很大關系。黃岡市人民政府辦公室 《關于做好預算信息公開工作的通知》（黃政辦發【2011】74號）文對諸多信息公開主體作了非常明確的規定，對公開內容、公開方式、公開時間也有大體的規定，但對公開主體及其承擔的責任和義務缺乏懲戒措施，各地公開辦更無約束手段，為了完成省辦的任務，致使部分單位的部分信息是“被公開”。三是考核機制不完善。省辦是以黃岡市為單位進行考核，中期和年終兩次考核縣市占全市考核總成績的30%，但財政監督工作者對縣市幾乎沒有任何約束手段。麻城“騙補”事件的曝光，更凸顯出財政信息公開的雙刃劍的作用，使財政監督工作者在工作中時刻如履薄冰。四是網站建設還很不均衡。財政預算信息公開的方式包括網站、報刊、廣播、電視等媒介，但網絡的作用是不可替代的。隨著信息時代的發展，網絡具有覆蓋范圍廣、傳播速度快、包含信息大等巨大優勢，這是財政預算信息公開最便捷的通道。黃岡市各部門單位的網站建設很不均衡，有些單位還沒有自己的門戶網站，就算政府網站，有的服務器也相當落后，根本不符合公開預算信息的功能要求。

三、推進財政預算信息公開的幾點建議

財政預算信息公開是我國民主建設的重要內容,是實現預算民主的必經之路，財政監督工作者必須順應時代要求，切實使政府部門財政預算信息更加公開透明。

（一）完善立法，為財政預算信息公開提供法律依據

首先提高信息公開的立法層次，將《條例》上升為由全國人大制定《政府信息公開法》，將所有需要進行財政預算信息公開的主體、客體納入法律的范疇中，以解決財政預算信息公開受《保密法》約束的問題；同時，對《預算法》和《保密法》進行修訂，在法律中體現“以公開為原則，以不公開為例外”的基本理念，并對財政信息的公開做出明確的、具有可操作性的法律規定。

（二）加強財政預算信息公開的制度建設

近年來，以中央財政部門為首，各級財政部門為順應建設陽光服務型政府的需要，在財政預算信息公開制度建設方面做了大量工作。但與社會公眾的需求、民主預算的要求還有相當大的距離。加強財政預算信息公開的制度建設首先要從預算管理制度改革開始，一是實現全口徑政府預算管理，強化預算的完整性，建立社會保障預算，完善國有資本經營預算制度等措施，建立覆蓋整個政府收支的完整預算體系。二是提高預算管理的約束力，強化預算剛性。著力解決部分項目預算與決算偏差過大的問題。三是細化預算內容，強化預算編制的規范性。只有預算管理制度足夠完善，才能為財政預算信息公開提供必須的條件。四是明確信息公開工作的考核主體，使信息公開日常協調和督辦更加具體化。

（三）加強財政預算信息公開的組織體系建設

作為財政預算信息公開工作的生力軍，各級財政與編制政務公開辦在行政實踐中遇到很多問題，大部分是具有大范圍共性的問題，首當其沖就是組織體系不完備。財政監督工作者建議一是建立領導小組日常議事機制和公開辦與相關單位日常聯席的機制，以解決領導力和執行力不足的問題。二是因各地公開辦的機構設置不統一，對縣市的考核要么作為獨立的單位省直接對其考核，要么在激勵性轉移支付資金的安排上給市的一定的建議權。三是上級單位分配給各地的激勵性轉移支付資金的使用應有一個明確的比例限制，這項資金如何分配和使用也應得到公開的。

公開財政信息、提高財政透明度是為了對公共權力的行使進行有效監督，防止公共資源被浪費、濫用，使政府更好地履行其職能。從近幾年的實踐來看，可以得出的結論是：盡管政府財政信息公開透明目前推行起來仍是步履維艱，但這是中國一個非常重要的歷史性進步。無論是現在和將來，財政監督工作者都要以極大的熱情投入到這一偉大的事業中去。