立法后評估的方法探析

伊海燕

（安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院公共管理系，安徽合肥 230059）

立法后評估的方法探析

伊海燕

（安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院公共管理系，安徽合肥 230059）

立法后的評估是指針對一部或幾部已經(jīng)實施了一段時間的法律，政府有關(guān)部門或相關(guān)組織對法律的立法質(zhì)量和實施效果進(jìn)行評價、估算，以期找出法律在實施中存在的問題，分析其立法上的原因,從而進(jìn)一步完善立法。立法后的評估是法律實施后不可或缺的環(huán)節(jié)。我國從2004年開始各地開展了立法后評估的實踐，但是縱觀各地的實踐，方法不一、標(biāo)準(zhǔn)不同。為此，應(yīng)明確立法機(jī)關(guān)的評估主體地位，評估對象的選擇要有針對性，評估標(biāo)準(zhǔn)主要采用可行性標(biāo)準(zhǔn)和效益標(biāo)準(zhǔn)，綜合采用各種評估方法，從而提高各地評估水平。

法后評估；方法；探尋

立法后評估中也被稱為“法后評估”或“立法后頭看”，這里的“法”是指的由全國以及有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方人大及其常委會所通過的法律、法規(guī)，不包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章及其規(guī)范性文件。立法后評估和立法前的論證不同，立法前的論證主要是側(cè)重于立法的必要性、科學(xué)性、可行性；然而，一部法律到底是不是適合了社會的發(fā)展，實施效果如何，需要通過立法后評估來完成。同樣的，立法后評估也不能被執(zhí)法檢查所代替，執(zhí)法檢查只是側(cè)重于法律實施效果，對于法律質(zhì)量本身審查不了。所以，在2003年通過的《中華人民共和國行政許可法》中，第二十條明確規(guī)定：行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評價；對已設(shè)定的行政許可，認(rèn)為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應(yīng)當(dāng)對設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止。行政許可的實施機(jī)關(guān)可以對已設(shè)定的行政許可的實施情況及存在的必要性適時進(jìn)行評價，并將意見報告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)。這是我國關(guān)于立法后評估的較早規(guī)定，這也是目前我國各地開展的立法后評估的最重要的法律依據(jù)。自此以后，云南、甘肅、山東、重慶、北京、上海、海南、深圳、安徽等地都相繼的開展了立法后評估工作。但是，綜合來看，我們發(fā)現(xiàn)各地開展時的隨意性較大，開不開展這項工作由立法機(jī)構(gòu)自主決定，對評估主體、評估對象、評估標(biāo)準(zhǔn)如何確定意見不一，怎么開展做法不同，故此，我們有必要從各地的做法中探尋規(guī)律，從學(xué)理的探討中獲得啟迪。

一、關(guān)于評估對象的確定

評估對象是解決評估誰的問題，一般的做法是由立法機(jī)關(guān)選取具有一定代表性、典型性的法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行評估。從工作實際來看，大致有三種情況。第一種做法是選取一部法律中的部分條款作為評估對象，第二種做法是選取一部法律作為評估對象，第三種做法是選取一類法律作為評估對象。選取一類法律作為評估對象的優(yōu)點在于可以找出立法中一些共性的問題，總結(jié)歸納出規(guī)律。如北京市人大常委會委托中國政法大學(xué)課題組，對《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》、《北京市大型社會活動安全管理條例》、《北京市全民健身條例》、《北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例》等18件地方性法規(guī)和《北京市人大常委會關(guān)于為順利籌備和成功舉辦奧運(yùn)會進(jìn)一步加強(qiáng)法治環(huán)境建設(shè)的決議》進(jìn)行專項評估。有的地方立法后評估選取的對象是一部法律。這是由于我國各地開展的立法后評估目前處于探索階段，經(jīng)驗不足，所以多數(shù)地方立法機(jī)構(gòu)在評估對象的選擇上會選用已經(jīng)實施一年以上、突出地方特色、和社會生活緊密相關(guān)的法律。在方法上采用一次評估一部法律的做法，這樣做的優(yōu)點在于評估對象簡單，任務(wù)量較輕。例如，上海市人大常委會在立法評估的時候就僅選取了《歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》進(jìn)行專項評估。甘肅、山東等地也是對法律“先后”進(jìn)行評估。實踐中也有些立法機(jī)構(gòu)或地方政府對群眾反映較大，立法后實施效果有待檢驗，特別是和社會生活密切相關(guān)的法律法規(guī)的某一兩個條款進(jìn)行立法后評估。這種評估的優(yōu)點在于評估的指向性強(qiáng)，便于有針對性地發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。例如，2010年10月份全國人大常委會法工委開展的《科技進(jìn)步法》的法后評估，評估內(nèi)容為科技進(jìn)步法二十條、三十三條的條文。在評估對象的選擇上，各地可以因地制宜，總的原則和指導(dǎo)思想是先易后難、先部分后全面、先緊急后輕緩。

二、關(guān)于評估主體

評估主體分為組織主體和參與主體。關(guān)于組織主體，有的地方是由人大常委會組織，有的地方是政府部門來組織，有的由執(zhí)法部門組織。本文認(rèn)為組織主體不應(yīng)由政府部門擔(dān)當(dāng)，理由是政府部門是立法的執(zhí)法者，部門利益和立法利益之間的矛盾和沖突在所難免，故評估的組織主體以人大常委會為宜。這樣做的理由主要有兩點：第一，級別較高，人大常委會作為權(quán)力機(jī)關(guān)，由其出面組織，便于協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，能充分調(diào)動各個部門工作的積極性、主動性，提高評估的效率。第二，人大作為立法機(jī)關(guān)，對法律法規(guī)的制定背景、執(zhí)行情況有著透徹、詳盡的了解和認(rèn)識，因此容易獲得第一手的資料，從而使評估結(jié)論更真實、更權(quán)威，也更容易促進(jìn)評估結(jié)果的及時轉(zhuǎn)化。因此，目前我國大多省市評估組織主體大多數(shù)是由人大常委會擔(dān)當(dāng)。例如上海市開展的立法評估，云南、甘肅等地開展的立法評估。當(dāng)然，這種做法的缺點也很明顯，主要表現(xiàn)在，立法機(jī)關(guān)對法律進(jìn)行事后的監(jiān)督容易導(dǎo)致“自我監(jiān)督”，弱化立法后評估的客觀性和公正性，鑒于此，應(yīng)該注意吸收其他社會力量的參加，例如高校、科員院所、社會中立的評估機(jī)構(gòu)，形成一種以立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，以相關(guān)部門、專家學(xué)者、社會工作和專業(yè)評估機(jī)構(gòu)為參與主體的綜合評估主體模式。 關(guān)于參與主體，目前實踐中評估參與的主力軍主要是執(zhí)法機(jī)關(guān)，其主要優(yōu)勢是作為法律的實施機(jī)關(guān)，對法律法規(guī)的科學(xué)性、完整性、可實施性有著清晰的了解和全面的認(rèn)識。如果說，立法機(jī)關(guān)對法律是從“理論層面”進(jìn)行把關(guān)的話，執(zhí)法機(jī)關(guān)則可以從“實務(wù)層面”對法律的實施狀況進(jìn)行評價。因此，其評價更具有制度操作層面的意義，對于不同的法律進(jìn)行評估，執(zhí)法主體應(yīng)該是不同的，對執(zhí)法主體的選擇我們可以利用“利益相關(guān)者”模式進(jìn)行選擇。例如對《供電條例》進(jìn)行評估的話，供電局、經(jīng)貿(mào)委、電力公司、物價局、地方人大等就是該法規(guī)的“利益相關(guān)者”。對于《高等教育法》進(jìn)行評估的話，高等院校、教育研究所、教育廳、科技廳等就是“利益相關(guān)者”。此外，參與的主體還應(yīng)該包括專家學(xué)者、社會專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)，他們有著相關(guān)的研究背景，有著專業(yè)的人員、專門的方法，與被評估的法律法規(guī)之間沒有密切的利益關(guān)系，可以進(jìn)行獨立、公正、專業(yè)的評估，保證了評估結(jié)果的客觀性、公正性和科學(xué)性。在立法后評估中，要積極擴(kuò)寬公眾參與的途徑和方法。公眾既包括與被評估的立法有利害關(guān)系的公民，也包括熱心于社會法制建設(shè)的公民。在法制評估中發(fā)揮公眾參與的主動性和積極性，公眾的參與將會給立法反饋更多有益的信息，促使立法更加公平、科學(xué)、合理，也能增加公眾對法律的理解，從而更能自覺地遵守法律。

三、關(guān)于評估標(biāo)準(zhǔn)

所謂評估標(biāo)準(zhǔn)主要是指在評估的過程中對評估對象進(jìn)行評價時所采用的判斷方法。評估標(biāo)準(zhǔn)主要包括合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、可實施性標(biāo)準(zhǔn)等。關(guān)于立法后的評估標(biāo)準(zhǔn)，從目前的文獻(xiàn)來看，學(xué)者之間有爭議，實踐中的做法也不一。有學(xué)者認(rèn)為立法質(zhì)量的評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括三類標(biāo)準(zhǔn)，即合目的性標(biāo)準(zhǔn)(考量其立法目的是否科學(xué)、合理以及在法規(guī)實施過程中是否達(dá)到立法目的)、合法性標(biāo)準(zhǔn)(考量其立法從實體到程序是否合法)、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)(主要從狹義的立法技術(shù)角度考察法規(guī)的協(xié)調(diào)性、完備性和可操作性)。有學(xué)者提出，立法質(zhì)量的評估標(biāo)準(zhǔn)包括四類：法理標(biāo)準(zhǔn)(即用法的原理來評價立法,包括立法的合法性與合理性，這是立法質(zhì)量評價的首要標(biāo)準(zhǔn))、價值標(biāo)準(zhǔn)(即考察立法目的、立法理念和立法的價值取向，主要包括制衡標(biāo)準(zhǔn)、激勵標(biāo)準(zhǔn)、正義性標(biāo)準(zhǔn)和合目的性標(biāo)準(zhǔn)等)、實踐標(biāo)準(zhǔn)(也稱實效標(biāo)準(zhǔn)，即對法律實施效果的評價)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(也稱規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，即從立法技術(shù)的角度考察法律內(nèi)部的協(xié)調(diào)性、完備性和可操作性,考察法律的邏輯結(jié)構(gòu)是否合理，條文設(shè)計是否科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn),文字表述是否準(zhǔn)確、簡練、易懂等)[1]。還有的學(xué)者認(rèn)為立法后評估的標(biāo)準(zhǔn)主要應(yīng)當(dāng)有：合法性、合理性、實用性、效益性及技術(shù)性等五個標(biāo)準(zhǔn)。在我國近些年的立法后評估實踐中，合法性標(biāo)準(zhǔn)是各地法后評估的首要標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)主要是判斷立法后法律有無違反上位法的情況，例如上海人大常委會在對《歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》進(jìn)行評估中就是采用了合法性標(biāo)準(zhǔn)，評估工作從《歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》與已出臺和正在制定、修訂的上位法相銜接的角度，檢驗法規(guī)合法性問題，并得出此方面的評估結(jié)論。在評估的過程中，評估工作組通過實證調(diào)查和數(shù)據(jù)調(diào)研相結(jié)合、問卷調(diào)查和個案分析相結(jié)合，得出了《保護(hù)條例》在實效性方面的評估結(jié)論。其中對《保護(hù)條例》中專項保護(hù)資金制度的評估采用了可操作性的標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行必要的論證和協(xié)調(diào)等。在甘肅省人大開展的《人防法實施辦法》的評估中具體設(shè)計了《甘肅省地方性法規(guī)立法后評估要素計分標(biāo)準(zhǔn)》 （試行）。在評估標(biāo)準(zhǔn)的選擇上綜合采用了合法性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)、實效性標(biāo)準(zhǔn)等等，為以后的立法后評估工作確定了評估的細(xì)則。

立法后的評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括以下幾個標(biāo)準(zhǔn)：1.合法性標(biāo)準(zhǔn)。這是首要標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，是法制統(tǒng)一原則的基本要求。通過法后評估可以進(jìn)一步查漏補(bǔ)缺，彌補(bǔ)立法時的立法缺陷。合法性原則又具體可細(xì)分為主體合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、程序合法、形式合法等幾個子標(biāo)準(zhǔn)。2.合目的性標(biāo)準(zhǔn)。法后評估和立法前的評估側(cè)重點不同，法后評估主要考察的是法律實施后有沒有達(dá)到立法的目的，一部成功的立法應(yīng)該完整、準(zhǔn)確地反映立法者的立法目的，否則，其就是一部失敗的法律。具體又包括經(jīng)濟(jì)效益目的和社會效益目的。3.技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)也稱規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，主要從立法技術(shù)方面去評估一部立法，主要考慮的因素包括法律條文的語言表達(dá)是否嚴(yán)謹(jǐn)、清晰，法律條文的邏輯結(jié)構(gòu)是不是合理，法條之間有無互相沖突。標(biāo)點符號運(yùn)用是否規(guī)范等。4.可操作性標(biāo)準(zhǔn)。這應(yīng)該是立法后評估最重要的標(biāo)準(zhǔn)，是檢驗立法實施效果的核心標(biāo)準(zhǔn)，一部法律的生命和活力主要表現(xiàn)在它的可操作性方面，一部優(yōu)秀的立法成果不是高高掛在墻上的宣言，而是可以實施下去，被普遍遵守的良法。一部法到底具不具有可操作性，在立法過程中是沒有辦法檢驗的，只有回到實踐中去才能得到檢驗。并且，社會生活是一個不斷變化的過程，法律可能滯后于社會實踐，也可能超前于社會現(xiàn)實，故檢驗法律的可實施性既可以檢驗立法工作的不足，亦可以檢驗執(zhí)法工作的滯后性。5.效益標(biāo)準(zhǔn)。它是指法律法規(guī)的立法成本、實施后的執(zhí)行成本和社會成本。它是公共行政管理績效評估中的重要指標(biāo)，立法后的評估也要考慮一部法的成本和效益之間的比例關(guān)系問題。以上評估標(biāo)準(zhǔn)是最基本的標(biāo)準(zhǔn)。

四、關(guān)于評估方法

評估的方法主要是指法后評估具體采用的方式、方法和步驟。目前來看，各地做法不一，普遍的做法是采用論證會的形式，例如上海市人大常委會的做法。有的地方采用專題調(diào)研的方法，例如甘肅的做法。有的采用座談會的方法，因其成本較低，故是各地采用最多的評估方式。本文認(rèn)為，采用何種方式進(jìn)行評估，總的指導(dǎo)思想是降低成本的原則和保障評估的科學(xué)性的原則，應(yīng)該根據(jù)評估的不同階段采取不同的方法。一般我們可以把評估分為四個階段：第一階段，立法質(zhì)量的評估，具體可以包括合法性、合目的性、技術(shù)性等關(guān)于法律本身的評估，這一階段可以采用專家咨詢、座談、論證會的方式；第二階段，開展法律實施效果的評估?？梢圆捎糜嘘P(guān)部門、行政相對人、專家學(xué)者的座談會等方式；第三階段，針對社會關(guān)注度高的法律，可以采用調(diào)查問卷的方式對法律的實施效果進(jìn)行測評。調(diào)查問卷的設(shè)計可以由立法部門、執(zhí)法部門、相關(guān)專家設(shè)計，也可以委托專門的調(diào)研機(jī)構(gòu)設(shè)計。例如可以委托給統(tǒng)計局的調(diào)查隊，也可以采用網(wǎng)上問卷的方式進(jìn)行；第四階段是形成評估報告階段。這一階段可以針對上一階段形成的初步的評估意見進(jìn)行專項調(diào)研。召開評估小組工作后，研究論證評估中出現(xiàn)問題的原因及對策，形成最終的評估報告，作為法律法規(guī)修、改、廢的依據(jù)。

五、關(guān)于評估后的轉(zhuǎn)化

立法后評估成果的轉(zhuǎn)化是立法后評估的終極目標(biāo)。立法后評估的意義在于：通過評估適時啟動法律、法規(guī)、規(guī)章的立、改、廢程序，進(jìn)一步修改、補(bǔ)充、完善相關(guān)立法；對屬于執(zhí)法方面或者其他方面的問題，立法機(jī)關(guān)可以督促相關(guān)部門或者單位予以糾正、改進(jìn)；實踐中促進(jìn)評估成果的轉(zhuǎn)化方式一般是上報評估計劃、反饋給相應(yīng)的立法部門和執(zhí)法部門等。

六、結(jié)語

立法后評估不能是“為了評估而評估”，也不能成為“作秀”的代名詞，當(dāng)然，也不能搞成一陣風(fēng)的“政治運(yùn)動”，否則，就會失去立法后評估的真正意義。立法后評估的過程就是從實踐中來再回到實踐中去，認(rèn)識不斷深化的過程。我們不能期待通過立法后評估去糾正所有的立法缺陷、實現(xiàn)一切立法完美，但是，這種評估制度的制度化、法律化、科學(xué)化無疑會推動我國法制的進(jìn)一步完善。

[1]陳建平.行政立法后評估的標(biāo)準(zhǔn)[J].行政法研究，2008(9).

Exploration on the Method of Evaluation after Legislation

YI Hai-yan
(Anhui Economics and Management Institute,Hefei 230059，China)

The evaluation after legislation is to evaluate the quality of the legislation and the effect of the implementation of one or several laws which were practiced for some time by the relevant departments of government or organization in order to find the problems during the implementation of the law,analyze the reasons of the legislation and improve the quality of the legislation.The evaluation after legislation is an indispensable step after legislation is implemented.Since 2004,the evaluation after legislation has been implemented in China.However,the different methods and the different standards were used in different regions.The legislature must be on the dominant position in the practice.The selection ofthe assessment ofthe objects should be targeted.The feasibilitystandards and efficiencystandards are the main evaluation criteria.The level of assessment can be improved by using a variety of assessment methods comprehensively.

evaluation after legislation;method;explore

D920

A

1008-178X（2012） 05-0018-04

2011-12-21

伊海燕（1977-），女，河南永城人，安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院公共管理系講師，碩士，從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。