財政專項資金鄉鎮控管的重點與關鍵

■雷少鵬 李玉衡

隨著國家對“三農”投入力度不斷加大，鄉鎮財政作為最基層的財政管理機構，其職能也在悄然發生轉變，其中財政專項資金控管逐漸成為鄉鎮財政監督的一項重要工作職責。但目前鄉鎮財政面臨著一系列現實問題，即在如何強化措施、實施有效控管、確保專款專用以及如何確保資金使用效益最大化等方面缺乏可借鑒經驗，其操作基本處于各自為政、各行其是的狀態。為此，筆者圍繞這一主題進行了有針對性的探索調研，并結合實際提出了一些基本思路與初步設想供參考。

一、當前財政專項資金鄉鎮控管的現狀

目前，涉及鄉鎮財政控管的財政專項資金門類較多，既有到人的資金，如各項涉農補貼資金、城鄉低保資金等，也有專業項目建設方面的資金，如農村道路、小型農田水利設施等各項基礎設施建設資金。涉及鄉鎮范圍內控管的專項資金普遍特點是到人的資金總額大、門類多、涉及面廣、工作紛繁復雜，而專業項目類資金普遍數額不大、來源各異、種類繁多、控管難到位。當前財政專項資金鄉鎮管控存在的不足之處主要表現為以下幾個方面。

（一）事前控管缺失

目前，鄉鎮本級普遍處于保運轉、保穩定狀態，用自有資金安排專項支出現象較少，因此，鄉鎮財政專項資金主要來源于上級。當前除了村級“一事一議”財政獎補資金由村、鄉鎮申報外，其他各類財政專項資金從什么渠道來、金額多少等，鄉鎮毫不知曉，基本處于被動接受狀態，客觀上導致了鄉鎮財政在財政專項資金事前控管上的先天性不足。

（二）資金效益不高

如實地說，除關系民本民生的資金（如各項涉農補貼資金）外，當前下放到鄉鎮的項目資金基本處于松散式管理狀態，其資金單筆數額不大，一般在10萬元以下，資金使用違規現象比較突出。部分鎮、村存在跑項目養人、靠項目度日的現象，個別甚至中飽私囊，擠占挪用現象比較突出。同時，即使用于項目建設，由于管理水平等原因，豆腐渣工程、半拉子工程也不乏其例，資金使用效益十分低下。

（三）控管技能有限

項目控管主要包括項目招投標或政府采購、施工合同簽訂、項目施工過程等方面控管，要搞好這幾個階段的控制，對監管人員的專業技術要求都很高，這對鄉鎮財政來講是一個新課題。一是項目政府采購或招投標難。受項目評標人員的條件約束，鄉鎮財政人員基本沒有資格參與項目政府采購或招投標。二是施工合同監管難。對項目施工合同實施審核，不僅要求審核人員要十分熟悉工程施工合同的各項條款，而且專業技術要求也很高。而目前鄉鎮財政人員中既對《合同法》十分熟悉又懂工程專業技術的人員微乎其微，甚至可以說沒有，因此，工程施工合同監管很難到位。三是項目施工過程控制難。工程施工過程控制主要是把好工程量的簽證關、工程進度與資金撥付進度一致關以及項目竣工驗收關。這“三關”的有效控制對現場監管人員的專業技術要求都很高。由于鄉鎮財政幾乎沒有這方面的技術專業人才，給鄉鎮財政實施項目施工過程控制帶來較大難度。

（四）控管約束力差

當前，鄉鎮對財政專項資金的監管不具有處罰權，缺乏約束力。以項目資金為例，項目工程竣工后，鄉鎮財政要對項目工程的基建財務決算的合法性、真實性、有效性和準確性等進行審核，要審核建設單位的基建財務核算是否準確、工程成本是否真實、資金運用是否得當、各項制度執行是否到位，同時，對審核中發現的問題要進行處理或要求建設單位進行整改，由于處罰權問題導致鄉鎮財政監督審核的結論或意見不具有約束力。同樣，在處理個人虛報冒領財政專項資金的過程中，鄉鎮同樣面臨尷尬境地。

（五）動態控管缺乏

這點主要表現在涉農補貼資金發放方面，由于該項資金具有類別多、涉及面廣的特點，客觀上給動態控管帶來一定的難度，因此，部分只滿足于上新數據，對更新、更正、糾錯、糾偏反應遲鈍，出現實際面積變了而網絡數據原樣、部分人員發生變動但人頭經費多年照領不誤等現象，民眾反映的問題不查不糾，有的數年如一日，數據從未調查更新。

二、財政專項資金鄉鎮控管的重點與關鍵

產生以上問題的原因是多方面的，既有客觀的，也有主觀的；既有體制機制的問題，也有人員自身素質方面的缺陷。筆者認為，今后，加強財政專項資金鄉鎮控管，其重點和關鍵在于以下幾方面。

（一）創新管理模式

由于財政專項資金的類型不同，其管理側重點也有差別，因此必須區別對待。針對項目資金具有類別多，涉及的行業、部門多的特點，建議實行“劃分類別，分層監管”的管理模式，具體來說主要從三個層面來分別實施。

1、按項目建設單位的隸屬關系來劃分。可分為直接管理的項目（如村、鄉鎮政府機關、站辦所的建設項目）和間接管理的項目（如衛生院、學校的建設項目）。對于直接管理的項目，鄉鎮財政應對項目實施的全工程直接進行監管；而間接管理的項目，由縣財政牽頭鄉鎮財政參與或由縣財政委托鄉鎮財政直接對項目實施全過程監管。

2、按項目的投資規模來劃分。可分為大、中、小三種類型。小型項目屬間接管理類別的，由縣財政全權委托鄉鎮財政對項目實施過程進行全面監管。大、中型項目屬間接管理類別的，由縣財政牽頭、鄉鎮財政參與項目實施過程監管，在監管過程中，縣財政可根據項目實施的不同階段或不同內容，采取部分委托的辦法，由鄉鎮財政直接進行監管。

3、按項目內容的技術含量要求來劃分。可分為技術性項目內容和非技術性項目內容。對非技術性的項目內容，縣財政可全權委托鄉鎮財政來實施監管，對技術性要求較高的項目內容，由縣財政牽頭，鄉鎮財政參與監管。

（二）實現超前控管

這點主要側重于鄉鎮范圍內財政項目資金的管理，要強化前期控管。首先，要加強鄉鎮范圍項目建設的計劃指導作用，要建立完善鄉鎮項目庫，增強項目計劃性，促進可控性。要充分利用現代信息平臺，實現信息共享，促進縣鄉互動。一方面，鄉鎮財政在信息平臺了解到上級財政投資本鎮范圍內的項目信息后，要主動與縣財政項目管理的相關職能股室聯系。另一方面，縣級財政在明確各鄉鎮財政專項后或撥付財政專項資金時，要及時通知資金項目所屬鄉鎮，并告知須鄉鎮財政直接監管或參與監管的內容和事項，以便鄉鎮及時、有效地對項目資金實施監管。

（三）側重效能管理

要強化項目前期可行性調研，要加強上報項目指導，促進實用性與必要性。要加強項目施工過程控管，當前條件下，可組織鄉鎮政府站所具有相關項目管理技術與水平的人員，必要時也可臨時聘請本地區或上級部門具有相關技能的專業人員實施項目評價，搞好項目預算，并嚴格監督實施。要強化資金控管，根據項目進度與質量撥付資金，確保資金完全用于項目。

（四）實施動態控管

要嚴格履職，加強到人專項資金的控管，要定期全面開展鄉鎮范圍內到人專項資金的清理檢查工作，確保人員、面積、金額分配等信息與實際相符。要強化日常監管，充分發揮村級、站所的作用，實施全員、全天候控管，確保隨時掌握動態，及時變更信息，確保黨和國家惠民政策準確無誤落實到位。

（五）提高控管技能

要加強鄉鎮財政隊伍建設，培育鄉鎮財政全能人才。一方面要多途徑、多渠道廣納人才，充實財政隊伍。同時要加大培訓力度，根據現實需要，開辦各類培訓班培訓人才。力爭通過3—5年時間，把鄉鎮財政打造成一支業務過硬、技術性較強的財政專項資金監管隊伍。

（六）強化監督約束

要努力創造條件，促進鄉鎮財政充分發揮作用。首先，要適度放開管理權。對鄉鎮直接管理的專項資金，其管理權可全部放到鄉鎮財政，縣級財政只抽查督導；對間接管理的項目，可按投資規模的大小和項目內容的技術含量，選擇性地下放管理權，如那些規模小、技術含量不高的項目，縣財政專項資金管理職能部門和財政投資評審中心均可全權委托鄉鎮財政實施管理。同時，要適度放開監督權。由于鄉鎮財政沒有監督處罰的權力，給鄉鎮財政有效實施專項資金監管帶來難度，建議縣級財政采取委托鄉鎮財政實施監督的辦法來解決。即由縣財政先委托鄉鎮財政對項目實施監督檢查，然后鄉鎮財政將監督檢查的資料交由縣財政進行處理。這樣，既維護了監督嚴肅性，又能有效地發揮鄉鎮財政的監督作用。