試論如何通過國家審計應對公共危機

■單 全

一、我國國家審計應對公共危機的簡要回顧

2002年11月非典型肺炎發生在我國粵港兩地，并于2003年3月以后向全國大范圍擴散。隨著國家針對防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物的投入，國家審計署于2003年12月發布了2003年第1號的審計結果公告：“審計署關于防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物審計結果的公告”，對中央及地方各級有關部門撥付的防治非典專項資金140.93億元和各級民政、衛生等部門和單位接收的41.52億元社會捐贈款物進行了審計，以國家審計的手段充分保障專項資金和社會捐贈物的投入。審計結果表明，防治非典專項資金和社會捐贈款物的管理使用情況是好的，未發現貪污、私分、盜竊等嚴重違法違規的問題。

2008年5月12日，我國四川汶川地區發生8級強震，這是新中國成立以來破壞范圍最大波及范圍最廣的一次地震，造成了嚴重的人員傷亡和財產損失。國家審計總署于2008年6月至12月先后發布了審計署關于汶川地震抗震救災資金物資審計情況公告 （第1號、第2號、第3號和第4號），對中央財政安排的抗震救災資金190.09億元和中央和非地震災區接受的捐贈款物452.97億元進行了審計，從而更好的保障救災資金的使用。在災后重建過程中，國家審計總署與2009年9月至2011年6月先后發布了汶川地震災后恢復重建跟蹤審計結果（第1號、第2號、第3號和第4號），從而通過審計結果公告的形式切實保證災后重建的透明度。此外，國家審計總署也專門針對社會捐贈物發布了2010年第1號：“汶川地震社會捐贈款物審計結果”。

2010年4月青海玉樹縣發生地震，人民群眾生命財產遭受嚴重損失。為了保障救災資金和物資的使用，國家審計總署于當年分別發布了2010年第10號審計結果公告：“審計署關于玉樹地震抗震救災資金物資跟蹤審計情況公告”和2010年第21號審計結果公告：“關于玉樹地震抗震救災資金物資跟蹤審計結果”，并在2011年發布了2011年第8號審計結果公告：“玉樹地震災后恢復重建2010年跟蹤審計結果”，對全國接收的捐贈款物106.57億元進行了審計，從而不僅在救災過程中而且在災后從國家審計的角度保證我國應對公共危機的措施可行。

根據我國國家審計應對公共危機的回顧中不難發現，我國的公共危機審計有以下幾個特點：一是對象比較特殊，主要是重大地質災害和重大醫療衛生安全問題。審計涉及的內容不僅有對中央和地方應對危機專項資金進行的審計，還有對社會捐贈款物進行的審計，也有對以“特殊黨費”形式的捐贈財物進行的審計，比如在“審計署關于汶川地震抗震救災資金物資審計情況公告 （第2號）”中，審計署專門對截至2008年6月12號中央組織部接受的“特殊黨費”50.19億元進行了審計，并建議有關單位根據審計意見和建議，采取措施，認真落實關于“特殊黨費”管理使用的各項規定。二是審計取證比較特殊，由于公共危機涉及領域的多元化、危機事件高頻化；危機事件的危害性加強、危機事件國家化程度加大等特點，所以公共危機審計摒棄了以往常規國家審計中審計人員采用的集中審計方式、實施內部控制評價的方法，而是采用通常深入現場，通過核查每一筆物資實現國家審計的方式。三是審計實施的主體比較特殊，在常規的國家審計中，國家審計通常是由國家審計工作人員聯合地方相應審計機關的工作人員實施審計。但是當公共危機發生時，只靠審計部門人員的力量往往是不夠的，還要依靠各個方面的力量。比如在汶川地震當中，審計署派出審計小組進入中國紅十字基金會以外，審計署駐成都特派辦與四川省審計廳也發揮了重要作用，審計署還整合四川省審計機關和成都、昆明、重慶等三個特派辦的近2000名審計人員組成220個審計小組，進駐災區。此外，都江堰成立了由民政、財政、審計三部門組成的審計小組，共同監督每一筆接收款物的記錄和清點。審計署還兩次向社會公布舉報電話和網址，同時開通了一條免費長途舉報熱線，接受群眾舉報，逐一落實審計線索。顯而易見，在應對公共危機的形勢下，國家審計實施的主體只有聯合各方面社會中的力量才能實現事半功倍，以更好地應對公共危機。

二、國家審計在應對公共危機上應發揮的作用

審計署審計長劉家義在2007年的全國審計工作會議上首次提出了“免疫系統論”，該理論借鑒了機體免疫系統的原理，把機體免疫系統的三大功能與審計工作相結合，把國家審計比作是國家經濟運行的“免疫系統”，生動而形象地指出了審計是預防、揭示和抵抗經濟社會運行過程中障礙的“免疫系統”。其實，正如“免疫系統論”所言，國家審計在應對公共危機方面發揮的也是“免疫系統”的功能：首先是預防功能，在公共危機發生之前或者剛剛發生時，國家審計機關應及時采取措施，將危機對經濟社會的損害程度降到最低，比如國家審計可以對環境、衛生以及民生領域進行事前和事中審計，重點關注公共危機可能發生的領域，以便及時發現問題并快速有效地解決問題；其次是清除功能，在自然災害或人為事故等公共危機發生時，國家審計應該運用法定權限查處經濟社會中運行的問題，并且及時解決清除問題，運用手中掌握的各種政治資源、社會資源和經濟資源去消除問題，從而維護國家經濟社會的正常運行；最后是修補功能，國家審計機關應對審計中發現的問題進行分析反饋，并從政策方面進行完善與改進，在公共危機影響到的領域促進政府相關部門一系列制度的建立，堅決杜絕危機的再次發生。

三、國家審計應對公共危機的政策建議

（一）加快公共危機審計的法律法規建設

我國目前已有了《中華人民共和國突發事件應對法》、《公益事業捐贈法》、《救災捐贈管理辦法》等相關法律法規，但這些法律仍然是一個概括性、綱要性的規范，在危機管理實踐中可操縱性不夠，需要進一步深化。我國與公共危機管理比較發達的國家相比，沒有詳盡的應對公共危機的法律，國家審計在具體應對公共危機方面可操作性不強，國家各部門之間不能緊密地聯系在一起，所以可以考慮由國家審計總署、財政部、中國注冊會計協會、民政部和中國紅十字協會等相關公共危機應對機構成立一個公共危機審計法律制定委員會，以更全面更細致地制定應對公共危機事件的法律，實現與其他公共危機應對機關的相互協調，制定危機管理完整的法律體系，以便實現公共危機審計的規范化。

（二）根據具體情況及時調整審計方法與內容

由于公共危機具有突發性、緊迫性、公共性、擴散性和頻發性等特點，正是因為公共危機的一系列特點，它的發生會對已經制定的國家審計計劃產生影響，這就需要國家審計部門在已有審計計劃的基礎上，調整審計方法和內容，這也是國家審計應對公共危機的必然選擇。在應對公共危機的過程中，國家審計機關緊密聯系救災工作進展，及時調整公共危機的審計重心，比如在搶險救災階段，應該講主要審計力量集中在物資調配上；在災后安置的初期，應該將審計重點調整到國家相關政策的落實情況，包括救助資金、救助食品和過渡性板房的建設等；在災后安置的晚期，應該著重對救助資金的撥付和災情的核報加大審計力度。

（三）促使公共危機應對機構扁平化

我國現有的危機管理體制是政府統一領導、分類別、分部門應對突發事件，遇到特別重大的突發事件的體制，通常成立由政府任總指揮的臨時性應急機構，負責領導應急處置工作。但是很多學者認識到傳統的危機管理體制自身具有組織惰性、條塊分裂以及信息失真等方面的缺點，所以改變傳統的危機管理體制，加快危機處理速度最有效的方法便是實現政府組織機構的扁平化，盡量壓縮中級層級，實現組織高層與基層間直接的信息溝通，提高國家審計人員的效率，可以考慮將國家審計部門與社會第三部門重新整合，以便更好地協調各部門關系，提高危機應對部門的效率。