環境執法中的激勵機制研究

王凌燕

（安徽農業大學人文學院，安徽 合肥 230036）

環境執法中的激勵機制研究

王凌燕

（安徽農業大學人文學院，安徽 合肥 230036）

隨著環境形勢日趨嚴峻，環境執法活動也受到了更多的重視。但是，我國目前的環境執法中還存在著不少問題，例如結構權限重疊、地方保護主義等。激勵機制理論可以針對這些問題進行分析，并通過各個層次的具體激勵機制提出相應建議。當然，激勵機制理論也并非萬能，其對環境執法活動的影響也存在著特定的局限，這也是需要引起我們注意的。

環境保護；環境執法；激勵機制；地方保護

1 環境執法過程中出現的問題及其原因

環境問題已經成為整個世界所面對的嚴峻挑戰之一。作為一個資源消耗較大的發展中國家，我國所面臨的環境問題更為嚴重。

首先，就目前環境執法的正式法律制度設置而言，相關各種機構在職能、權限、運行范圍和方式等方面，都存在著交叉重疊之處?？傮w而言，我國在環境保護領域實行的是統管與分管相結合的多部門分層次的執法體制。在這種體制下，執法主體林立，執法權力和執法責任分散，不僅不利于集中執法，統一執法，而且容易造成執法混亂，并給執法相對人履行義務造成很大不便。各項環境保護法律法規對環境保護行政主管部門如何監督其他部門、擁有哪些監督權均沒有做出具體規定，致使在實際執法中形成無法彌補的執法空檔。[1]法治的基本價值和要求之一就是統一性，法出多門的情況必然降低法律實際執行的效率和效果，這一點對于環境執法來說同樣適用。雖然我們的法律制度設計本意是針對不同的方面分別設置相關的機構，但是，由于環境保護問題本身就具有十分復雜的特征，一旦出現問題往往將涉及到多個方面。如何將這些分散的機構設置統一進行管理，形成環境執法的合力，還是我們在環境執法活動中需要面對的難題之一。

其次，很多地方政府還沒有對環境執法問題給予充分的重視，并沒有將環境保護及其執法效果納入發展目標和相關考核內容。隨著改革開放的逐漸深入，對于GDP的重視已經成為一種普遍的現象，也是各級政府及其主要領導干部考核的重要內容。雖然GDP的發展速度能夠反應特定時期的經濟總體發展，但是，這并非是衡量特定地區社會發展的唯一標準。但是，在對GDP的盲目推崇之下，片面強調GDP的發展而忽視環境保護及其執法的現象仍然屢見不鮮。雖然目前以上現象有所改觀，對環保的重視已經逐漸列入了各地的發展目標，但是，隨之又出現了一些單純追求環保目標的消極現象。例如，有的地區為了達到降低整體耗電量的目標，在特定時間段內居然采取直接限電、甚至斷電的方式來在表面上完成環保的數字化目標。如果環境執法的效果比較理想，是不會出現這種“臨渴掘井”的情況的，這也從側面說明了環境執法的力度和強度都有不少問題，難以令人滿意。

第三，目前環境執法中還存在著相當程度的地方保護主義。有學者就認為，由于分稅制確立了地方的行政事業經費基本由地方負擔，事實上地方環境執法機構是受當地政府的直接領導，上下級環境執法機構之間只是工作上的指導關系，這種體制使得地方環境執法機構在實際執法過程中容易受到地方保護主義的掣肘，甚至淪為地方保護主義的工具。[2]所以，追求短期政績的政府領導干部在環境執法和地方利益發生矛盾時，出現與環境執法對象相互幫助甚至勾結的情況。有學者將這一現象稱為執法主體“被俘獲”：公共執法人員也是追求自身利益最大化的“經濟人”。公共執法人員自身的利益與執行法律的社會成本和收益并不相關，公共執法人員既不能從降低執法成本中受益，也不會從減少執法收益中受損。在這種情況下，“經濟人”的公共執法人員也會千方百計追求自身利益的最大化，由此導致公共執法人員易于受到第三方或其應予監管的違法人員的賄賂。作為報答，公共執法人員往往對其規制對象的違法行為采取聽之任之的態度，從而弱化現行規制法律的執行。[3]

最后，環境執法部門自身的能力有限，特別是在基層，這種情況更加突出。雖然環境問題已經受到了相當的重視，國家也進行了大量的投入，但是，就環境執法部門本身來說，擁有的資源和能力仍然相當有限。在人員編制、設備裝備、專門經費、專業培訓等多個方面，環境執法部門都存在著很多不足。這些都影響了其執法能力的提升和執法效果的體現。例如，由于經費方面的問題，重復罰款、只罰不治、以罰代治、為罰而罰等現象出現在環境執法的過程中，就顯得具有一定的合理性了。

當然，在環境執法過程中出現的問題絕不僅僅限于以上幾個方面，筆者認為，如果以激勵機制為分析工具，能夠對改進環境執法提供更多的有益建議。例如，就執法主體“被俘獲”的現象而言，其出現的原因正是在于執法主體的外在激勵不足，如果能夠將執法主體的需求滿足與其具體的環境執法效果相聯系，那么，就將大大激勵環境執法主體的執法行為。從激勵機制的視角對環境執法的系統提升將在下文中得到更加充分的分析和闡釋。

2 環境執法激勵機制的多種層次

激勵理論是人力資源管理中的核心理論之一，主要是以激發人的主動性和積極性為內容的學科。雖然在企業管理中，激勵機制得到了比較充分的研究，但是，對于行政管理來說，這一理論也完全可以適用，畢竟，人的因素是占據主要位置的。就激勵理論自身來說，也存在著比較多的研究成果，例如內容型激勵理論、過程型激勵理論和行為改造型激勵理論等等。限于篇幅，這里無法從每個分支理論的視角對環境執法問題進行分析，只能是選擇其中比較適合于環境執法的理論進行探討。具體而言，環境執法中的激勵機制主要包括以下幾個方面。

首先，從目標激勵的角度而言，統一的機構設置和權限范圍對于環境執法來說具有相當的必要性。目標激勵是利用明確而一致的目標來調動參與者的積極性，增強參與者的自尊心和責任心，從而產生強調動力。就環境執法而言，這里特別需要強調的是目標的一致性。在上文中也曾提及，目前我國的環境執法結構法出多門，相互之間的權限范圍和運行方式上都有很大差異，在不同的部門利益之間，很容易發生齟齬。從目標激勵的角度來說，多元化的機構及其權限的設置，難以形成統一而明確的目標，這種各自為戰的狀態也難以形成合力去應對復雜的環境問題。在這個方面。美國的EPA（環保署）為我們提供了相當的借鑒。[4]美國的聯邦體制使得其行政權力結構更加復雜，但是，環保署的出現卻能夠將各個州的環境執法機構進行整合，這種統一而強大的權限有利于整個國家環境執法的一致性，實際上正是目標激勵機制的表現形成，能夠為我們所借鑒。

其次，從薪酬激勵角度來說，提升環境執法機構和人員的相關待遇也是刻不容緩的問題。正如在上文中探討環境執法主體“被俘獲”時所涉及的，環境執法活動并不是在真空中進行的，其具體的執行機構和人員也都是社會具體成員，有一定的物質利益要求。如果忽視了這種要求，就難以激勵其積極地從事環境執法活動。一定數量的薪酬除了滿足主體的基本物質需求之外，其精神方面的激勵作用也是不容忽視的。如果環境執法主體的待遇明顯低于其他公務員，這種精神上的不平衡感或者公平感的缺失也同樣會影響其執法的效果。附隨于這種薪酬激勵機制的，還包括對機構的整體投入、設備裝備的投入以及人員專業培訓等方面的內容。雖然這些內容并不是最具有決定性的因素，但是對于提升環境執法能力而言也是十分重要的。例如執法人員職業技能的培訓方面，我們的起步比較晚，現有的環境執法人員所具有的專業知識和技能比較欠缺，這對于完成復雜多樣的環境執法工作是十分不利的。如果能夠加強這個方面的投入，不僅能夠提升環境執法人員的能力和水平，提升執法的積極效果，還能夠在精神上使得執法人員獲得成就感，從而繼續推動其參與環境執法活動。這種良性循環的形成就是薪酬激勵發揮作用的直接表現。

第三，環境執法活動的提升還需要相應的晉升激勵機制。推崇職位與權限的適當分離是公務員制度的常見現象。雖然晉升激勵機制也經常伴隨著薪酬的提升，但是，畢竟與單純的薪酬激勵還有著不同。因為晉升機制不僅可以推動活動參與者對本組織和機構的長期忠誠，還可以推動整體基層參與者不斷提升自身能力和水平，從而在整個組織機構中形成良性的競爭氛圍。就環境執法活動而言，是否將環境保護程度列入地方領導干部的考核內容，應當成為影響其晉升的重要因素，這一點也已經在實踐中得到越來越多的顯現。但是，正如上文中有所論及的，單純追求環保的數字化硬性指標也會產生一定的消極影響，這就需要上級政府的全面考察。“上級政府要想提高污染防治效果，首先要打破地方保護主義，加大對環境執法失職的懲罰力度，尤其是加大對地方政府黨政一把手的懲罰力度，真正做到‘環保業績一票否決制’。”[5]

第四，多元化的獎懲激勵機制也能夠對環境執法的效果起到一定的推動作用。薪酬激勵和晉升激勵都屬于廣義上的獎懲激勵機制。但是，在現實中，獎勵與懲罰的范圍和方式是多種多樣的，薪酬和晉升主要屬于物質性獎勵。還有很多精神性獎懲，也都屬于獎懲機制的范圍。獎懲激勵機制是整個激勵機制中非常核心的部分，“胡蘿卜（獎勵）+大棒（懲罰）”是對其比較形象的描述。獎懲激勵機制因此也具有相當廣泛的適用性。從目前的立法規定來看，環境行政執法中的獎懲激勵機制還是規定得比較寬泛，并沒有對執法主體的責任進行比較細致的劃分，對其獎勵和懲罰的措施都難以落到具體層面。這樣，獎懲激勵機制的作用就無法發揮。在這種背景下，我們應當注重對環境執法主體的獎懲激勵機制的具體落實：（l）架構執法評考體系，突出執法效能評估，完善行政責任追究機制，將行政職權的行使與執法人員的年度考核獎懲緊密掛鉤，實現行政權的規范運作，（2）過錯責任的追究形式必須有較強的可操作性。[6]古語有云：“國家大事，唯賞與罰。賞當其勞，無功者自退；罰當其罪，為惡者咸懼?！敝挥袑⒕唧w而適當的獎懲相互結合，才能夠最大限度地激發環境執法主體的積極性和主動性，才能夠切實提升環境執法的具體效果，才能夠為環境的保護和維持提供良好的制度環境。除了以上分析的幾個方面，激勵機制還包括工作激勵、授權激勵等多個方面的內容。從這些內容可以看到，運用激勵理論的成果，可以對環境執法中出現的問題進行比較細致而深入的分析，還能夠提出有針對性的建議。如果這些基于激勵理論的建議能夠落實，我們的環境執法工作將產生更加積極的效果，環境問題也能夠在一定程度上得到解決。當然，任何一種單一的理論并不能解決所有的現實問題，激勵理論也是如此。在對其積極作用給予充分重視的前提下，我們也不能忽視其固有的缺陷，以及這種缺陷對環境執法活動的影響。

3 環境執法激勵機制的局限及需要注意的地方

環境問題本身帶有相當的復雜性，需要從多個視角進行綜合分析，在此基礎上才能夠形成比較穩妥的判斷。環境執法活動也是如此?；诙鄬哟渭顧C制的分析只是其中的一個分析視角，不可能完全統攝所有的環境執法活動，更不可能為環境執法活動的每個環節提供完美的答案。我們必須對激勵機制的積極作用和潛在的消極影響都給予充分的關注。例如，目前解決環境問題的總體趨勢已經由單純的環境污染防止，向循環經濟發展，這種趨勢的內容還包括環境保護評價、資源有效利用與再生能源、企業的環保責任以及綠色GDP等內容。在這種趨勢下，僅僅依據激勵機制的分析還是遠遠不夠的。根據前一部分所述激勵機制的不同層次，下文分析環境執法激勵機制的特定局限,需要執法部門在具體的執法活動中加以注意。

首先，在目標激勵機制中，對具體目標的設定，需要認真的分析研究，否則很容易出現偏差和失誤。具體目標的設定是整個目標激勵機制中最核心的部分，因為其涉及到多個方面的因素。具體到環境執法活動而言，面對著復雜多變的環境問題，如何把握其中的適度，是對具體目標制定者的考驗。難度過大的目標容易產生挫敗感，而難度過小的目標又無法滿足解決現實問題的需要。另外，環境保護的數字化指標也已經逐漸列入地方領導干部的考核內容，再加上我國目前各個環境執法機構在設置和權限范圍等方面都有存在著一定混亂現象，如何確定一個比較統一的環境執法目標，是一個比較棘手的現實問題。更重要的是，在確定了環境執法的具體目標之后，如何最大限度地發揮其激勵作用，也同樣是我們需要面臨的挑戰。在現實中，已經出現了為了簡單地完成節能減排的硬性目標而進行拉閘限電的消極現象。這種現象不僅直接影響了當地的生產和生活，還影響了環境執法目標的實現質量。一旦形成這種“慣例”，環境目標的設定就失去了原來的意義，也無法有效激勵執法者以多種方式保質保量地完成預期目標。這一點也顯示出單純的目標激勵機制的局限性。

其次，就薪酬激勵和晉升激勵而言，其發揮作用的限度也受到多方面因素的影響。一方面，從理論上來說，任何單一的激勵機制都有其特定的作用范圍，不可能對每個參與者都發揮作用。由于每個人的需求方面和層次并不完全相同，因此，單一的薪酬激勵或者單一的晉升激勵對特定主體來說未必能夠必然提升其積極性和主動性。另一方面，從我國目前的現行制度而言，無論是薪酬制度還是晉升制度，都存在著比較強的穩定性，一般難以產生直接的變動。以薪酬制度為例，我國目前實行的是職務工資和級別工資相結合的公務員薪酬制度，這些都與具體的環境執法活動缺少直接的聯系?！澳壳暗墓珓諉T工資仍然缺少和績效緊密聯系的績效工資部分。獎金盡管與工作績效相聯系，屬于‘按績分配’部分，但是且不論獎金因缺少定量考核標準，結果往往是有章難循，人人‘輪流坐莊’。”[7]環境執法活動具有自身特殊的性質，往往與每個單獨的環境違法事件直接相聯系，如果不能及時有效地通過績效工資來體現，那么，這種薪酬激勵機制所能發揮的積極推動作用也是十分有限的。主要通過貨幣化工資所表現的薪酬制度尚且如此，穩定性更強的晉升制度就自不待言了。

第三，獎懲激勵的內容是比較多元的，如何把握其中的平衡也是具有相當難度?！蔼剳偷膹娀δ苁翘岣吖珓諉T素質和能力的有效手段，獎勵公務員發掘自身的潛能，懲罰公務員的違法過失行為。”[8]獎勵和懲罰都有多種形式，其中需要認真把握和平衡的內容就更加豐富，這也加劇了獎懲激勵機制在環境執法活動中運用的困難。獎懲制度最核心的內容就是以科學考核為依據，而不同的職責和崗位之間存在著相當大的差異，難以簡單地用同一標準進行衡量。由于環境問題的復雜性和多變性，相應地，環境執法工作也具有類似的特征，它與其他的行政執法活動（例如交通管理等）在很多方面迥然不同。如何用科學的方法進行考核，是通過獎懲激勵機制推動環境執法活動帶來的挑戰。已經有學者對如何完善考核機制提出的相當豐富的建議。[9]但是，這種普遍性的論述如何能夠與具體的環境執法工作相結合，是否以及在多大程度上能夠適應環境執法活動的特殊性，都是需要相關部門認真對待的問題。而且，我國還存在著地區之間的巨大差異，如何將這些普遍性內容與當地的具體執法工作相結合，同樣是擺在相關機構面前的難題。如果這些問題不能得到較好得解決，獎懲激勵機制對環境執法的推動作用也是要打折扣的。

總之，我們可以基于激勵機制對環境執法活動進行細致的分析，激勵機制的不同層次也可以為完善環境執法提供良好的建議。雖然激勵機制的分析和建議有其一定的局限性，但是，我們仍然應當肯定其主要的價值和意義。如果能夠充分運用這些激勵機制，那么，環境執法工作就能夠獲得相當程度的進步和改觀。

[1]劉四龍.環境執法體制障礙及其消除對策[J].環境保護,2000，(1):4.

[2]賀思源.論我國環境執法機構的重構[J].學術界,2007,(1):196.

[3]余光輝,陳亮.論我國環境執法機制的完善——從規制俘獲的視角[J].法律科學,2010,(5):95.

[4]秦虎,張建宇.美國環境執法特點及其啟示[J].環境科學研究,2005,(1):40.

[5]趙來軍等.從激勵悖論看我國的環境執法問題載[J].軟科學,2005,(4):50.

[6]石雪梅等.環境行政主體違法問題的對策研究[J].中國環境管理，2005,(1):7.

[7]徐剛.公務員薪酬激勵的多維聯動機制探究[J].中國行政管理,2008,(9):66.

[8]劉亞娜.公務員獎懲制度與公務員廉政建設[J].行政論壇,2003,(5):62.

[9]王平,林建春.促進公務員激勵機制建設初探[J].山東人力資源和社會保障,2010,(9):16-19.

THE MOTIVATION THEORY IN THE ENVIRONMENTAL ENFORCEMENT

WANG Ling-yan
（Law school,Anhui Agriculture University,Hefei Anhui 230036）

As the environment is getting worse，the environmental enforcement is becoming more and more important.However，there are many defects in the environmental enforcement in China，such as regional protection.The motivation theory can usefully analyze all the defects mentioned above ，and the branches of the motivation theory can offer some suggestions.Of course，the motivation theory is not perfect，and we should pay attention to the disadvantages of it while applying the suggestions.

environmental protection；environmental enforcement；motivation theory；regional protection

D922.1

A

1672－2868（2012）01－0046－05

2011-11-05

安徽農業大學繁榮發展社會科學基金項目（項目編號：2007zs32）

王凌燕（1973-），女，安徽阜陽人。安徽農業大學人文學院法學系講師，研究方向：行政法學。

責任編輯：澍 斌