公路交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀與改進(jìn)建議

趙紫星

（山東省臨清公路管理局）

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高和擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的不斷升級(jí)，完善的公路交通基礎(chǔ)設(shè)施作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提和保障，應(yīng)擺在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要位置，已成為我國各級(jí)政府及行業(yè)主管部門的共識(shí)。建國以來，我國公路交通運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了較大成績，基本形成同水路、航空等不同運(yùn)輸方式的協(xié)調(diào)發(fā)展，但與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度相比，與物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度和發(fā)展需求相比，與國外發(fā)達(dá)國家相比，還是比較落后的，而造成中國交通運(yùn)輸物流基礎(chǔ)設(shè)施落后的主要原因就是資金投入不足。由于公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有公益性強(qiáng)、建設(shè)資金需求巨大、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)高、投資回收期限較長甚至難以直接回收等經(jīng)濟(jì)特征，且多屬于市政公用工程，一般由城市政府主導(dǎo)建設(shè)，資本金主要來源于政府財(cái)政資金注入，而隨著公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求的快速增長，以及以市場(chǎng)為導(dǎo)向的投融資體制改革不斷深化，原有的以政府為主導(dǎo)的投融資模式整體面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫切需要根據(jù)中國國情及不同城市特定發(fā)展階段的具體情況，進(jìn)行投融資模式創(chuàng)新。

一、我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀及主要模式

據(jù)交通運(yùn)輸部日前發(fā)布的《2011年公路水路交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2011年，全國完成公路水路交通固定資產(chǎn)投資1.45萬億元，同比增長9.5%，其中，我國加大了對(duì)公路交通運(yùn)輸業(yè)的公共財(cái)政投入，實(shí)施通暢建設(shè)工程，安排中央資金438億元，同比增長38%，全年共完成投資2010億元，投資額巨大，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重。而在“十二五”期間，我國還將安排國省道改造18萬公里，其中新改建國道8萬公里，重點(diǎn)建設(shè)15條國道、1.7萬公里；新增加省道一、二級(jí)公路約15萬公里，其中，二級(jí)公路約為12萬公里。據(jù)交通部測(cè)算，“十二五”期間預(yù)期需要3萬億元以上的投資用于國省公路升級(jí)改造，而根據(jù)現(xiàn)有的公路投融資體系，國省道建設(shè)難度較大，其中12萬公里的二級(jí)公路將成為“十二五”公路交通發(fā)展的難點(diǎn)，資金缺口預(yù)測(cè)超過1萬億元。因而，如何加大項(xiàng)目前期融資工作力度，用好國家資金，落實(shí)配套資金，爭(zhēng)取信貸資金，調(diào)動(dòng)社會(huì)資金，確保重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目如期建成，已成為我國公路建設(shè)各主管部門迫在眉睫的工作內(nèi)容。

目前，我國公路交通實(shí)行的是政府主導(dǎo)型投融資模式，主要體現(xiàn)為政府主導(dǎo)型市場(chǎng)化投融資模式，是指由政府或其授權(quán)的公共機(jī)構(gòu)發(fā)起，全部或部分由市場(chǎng)經(jīng)營主體（企業(yè)或其他機(jī)構(gòu)）進(jìn)行資本投入的融資模式。其中常見的是政府主導(dǎo)的負(fù)債型投融資模式，通常以政府背景所成立的軌道交通投資公司作為政府的投融資主體，組建項(xiàng)目公司，吸納地方政府財(cái)力，并在政策支持下吸引各類企業(yè)自籌資金，共同為擬建項(xiàng)目籌集資本金，資本金以外的部分通過國內(nèi)外政府貸款、商業(yè)銀行及政策性銀行貸款和發(fā)行企業(yè)債券等多元化的債務(wù)融資手段予以解決。具體而言，其主要方式包括以下方面。

1、各級(jí)政府投資。這部分資金主要包括三個(gè)部分，一是交通部對(duì)國道主干線建設(shè)、扶貧項(xiàng)目和國防道路建設(shè)的補(bǔ)助資金；二是各省（自治區(qū)、直轄市）用于省干線公路、國道改擴(kuò)建等公路建設(shè)項(xiàng)目的自籌資金；三是省內(nèi)一些地、市、縣政府財(cái)政對(duì)轄區(qū)內(nèi)公路建設(shè)的投資。目前，我國實(shí)行的是條塊結(jié)合以地方為主的公路建設(shè)管理體制，堅(jiān)持“統(tǒng)籌規(guī)劃，條塊結(jié)合，分層負(fù)責(zé)，聯(lián)合建設(shè)”的方針。中央政府財(cái)政性資金主要由車輛購置稅和國債組成，地方政府財(cái)政性資金由公路養(yǎng)路費(fèi)和公路建設(shè)基金及其部分地方政府財(cái)政撥款等組成，對(duì)國家和地方政府的財(cái)政能力依賴性較大。

2、國內(nèi)商業(yè)銀行貸款?！百J款修路、收費(fèi)還貸”的融資政策已成為公路交通基礎(chǔ)建設(shè)的主要融資渠道之一，國內(nèi)銀行貸款在所有公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源中是數(shù)額和比重最大的一部分，已成為目前為止我國公路交通籌措交通建設(shè)資本金以外資金的最主要融資渠道，包括項(xiàng)目貸款（中長期貸款）和流動(dòng)資金貸款（短期貸款）以及設(shè)立中外合作企業(yè)向外資銀行貸款。但是由于國內(nèi)銀行貸款的還款期限和寬限期一般比較短，而公路建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)周期比較長，營運(yùn)初期的交通量較低，交通量需要較長時(shí)間方可達(dá)到較高水平。因此，在公路營運(yùn)的初期，償還貸款是比較困難的。

綜上所述，我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口仍然很大，加上現(xiàn)存的投融資渠道又存在一定的問題，必須通過進(jìn)一步探討公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式內(nèi)含的深層次問題，進(jìn)行融資渠道創(chuàng)新。

二、我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的深層次問題

通過對(duì)現(xiàn)有投融資模式的分析可以看出：我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，借助國家和地方各級(jí)政府財(cái)政撥款和資金補(bǔ)助；設(shè)立交通投資公司，向金融機(jī)構(gòu)貸款、適度負(fù)債等措施，一定程度上緩解了資金壓力。但是由于受公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)日趨繁重、造價(jià)成本不斷提高、外部融資環(huán)境（如宏觀調(diào)控政策）的影響，面臨的問題不斷增多。

1、原有的信貸融資平臺(tái)消失，資金供需矛盾突出。“費(fèi)改稅”改革前，由交通部門掌握的交通規(guī)費(fèi)資金在公路交通基建投融資中發(fā)揮著重要作用。它不僅是市、縣級(jí)政府公路建設(shè)配套資金的主要來源，而且是地方交通部門用來吸引銀行信貸資金或擔(dān)保融資的重要基礎(chǔ)，這兩項(xiàng)資金在普通公路建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)中一直保持在70%以上。改革后，原來用作質(zhì)押貸款的交通規(guī)費(fèi)收入不復(fù)存在，不僅地方配套資金面臨新的困難，也失去了以此作質(zhì)押擔(dān)保融資和貸款的基礎(chǔ)，再加上二級(jí)公路收費(fèi)權(quán)益取消，地方交通部門普通公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的融資平臺(tái)也隨之消失。如此一來，原有社會(huì)化融資平臺(tái)已不復(fù)存在，而國家也未對(duì)國省公路發(fā)展資金安排替代的資金來源。顯然，原來作為公路建設(shè)主要資金來源的銀行貸款方式已行不通，如果不盡快建立新的普通公路交通基建投融資平臺(tái)，僅靠包括車輛購置稅和燃油稅分配形成的財(cái)政性公路建設(shè)資金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了普通公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金需求。

2、投資體制“厚主薄客”，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體相當(dāng)單一。首先，長期以來，我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理市場(chǎng)過于封閉，建設(shè)模式始終沿用傳統(tǒng)高度集權(quán)的運(yùn)作模式，表現(xiàn)為，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、審批、投資、建設(shè)、驗(yàn)收、運(yùn)營和監(jiān)管等所有方面均在交通系統(tǒng)內(nèi)部完成，無法引入有效的外部監(jiān)督機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，造成了公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越缺乏活力，外部投資者缺乏熱情，制約了投融資主體的多元化。其次，中央和地方各級(jí)政府投資的公路交通基礎(chǔ)設(shè)施往往都是交由國家或省市級(jí)國有公路開發(fā)總公司單家來建設(shè)的，而且壟斷了效益最好的區(qū)段。近年來由于建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，任務(wù)繁重，開發(fā)總公司難以獨(dú)攬，才逐步放開，吸引社會(huì)資金介入，但開發(fā)公司還是有“近水樓臺(tái)”之便：一是效益好的線路可以預(yù)留下來給自己建，二是在公開招標(biāo)中可以獲得較多的份額，可見，由于受根深蒂固的自我封閉觀念的影響，以及權(quán)力尋租之便，造成名義上是我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)表明上積極招商引資，實(shí)際上還是在交通系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作。

此外，由于受體制環(huán)境和信用環(huán)境問題、企業(yè)和社會(huì)的認(rèn)知問題，以及資本市場(chǎng)發(fā)展滯后等問題的困擾，國外公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資過程中一些有效方法，如發(fā)行股票、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和股份制、BTO、BOT、發(fā)行企業(yè)債券等向資本市場(chǎng)進(jìn)行融資的方式在我國都還處于起步階段，可以預(yù)見，在今后相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)其占我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資較小比重的現(xiàn)狀不會(huì)有明顯變化。

三、我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的改進(jìn)建議

1、深挖內(nèi)部潛力，構(gòu)建拓展新的融資渠道。隨著改革后原有融資平臺(tái)的消失，系統(tǒng)內(nèi)原有其他平臺(tái)融資能力趨于飽和的情況下，要通過改革創(chuàng)新，想方設(shè)法構(gòu)建新的融資渠道。為此，可重點(diǎn)抓好三方面的工作。首先，通過改革挖潛融資。即盡快推動(dòng)各省市公路交通管理部門與公路交通建設(shè)開發(fā)總公司實(shí)現(xiàn)政企分離，著力挖掘公路交通建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)在的融資潛力，包括：通過按照市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度，堅(jiān)持自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)內(nèi)部活力，并加快上市步伐，走資本證券化道路，提升其資本實(shí)力，從而增強(qiáng)融資能力。其次，通過盤活資產(chǎn)融資。即對(duì)政府作為投資主體建設(shè)的公路基礎(chǔ)設(shè)施，要積極做好資本營運(yùn)工作，通過引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本金置換等多種方式，盤活存量資產(chǎn)，解決建設(shè)資金不足問題。最后，進(jìn)一步完善公路基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)交易體制，培育好市場(chǎng)主體，使價(jià)格能在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，從而優(yōu)化投資環(huán)境，營造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為招商引資創(chuàng)造良好的環(huán)境。

2、尋求新的銀行貸款質(zhì)押渠道，繼續(xù)爭(zhēng)取信貸支持。在各級(jí)政府一時(shí)難以加大財(cái)政投入的情況下，信貸融資渠道還有必要保持。首先，隨著我國居民汽車消費(fèi)量的提升，車購稅收入會(huì)隨之增大，因此可以利用公路建設(shè)的階段性和車購稅使用“前緊后寬”的時(shí)間差，由中央政府用車購稅資金質(zhì)押統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款。這種方式可以充分利用未來財(cái)政資金，緩解當(dāng)前財(cái)政支出壓力，加快普通公路建設(shè)步伐。其次，充分發(fā)揮財(cái)政職能籌資作用，通過財(cái)政貼息，由中央財(cái)政部下屬的各省市財(cái)政廳、經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資中心和各非稅收入管理局配合，以中央專項(xiàng)項(xiàng)目資金、各省本級(jí)非稅收入資金作擔(dān)保，向省內(nèi)各相關(guān)金融機(jī)構(gòu)以適當(dāng)?shù)姆绞饺谫Y，用于補(bǔ)充公路交通建設(shè)資本金；同時(shí)還可以通過財(cái)政貼息，對(duì)公路交通系統(tǒng)融資平臺(tái)予以支持，增加銀行授信，增強(qiáng)其融資能力。此外，還可利用政府信用，由各省財(cái)政廳外貸辦出面，向外國政府及國外金融機(jī)構(gòu)融資。

3、設(shè)立公路交通產(chǎn)業(yè)投資基金，完善公路交通投融資系統(tǒng)。公路產(chǎn)業(yè)投資基金是以國家股份為主，由政府設(shè)立的特定部門作為國有資產(chǎn)的代表進(jìn)行控股的，是首先出現(xiàn)于美國的一種特殊投資基金。一方面，其以公路交通基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)為投資對(duì)象，以市場(chǎng)收益為投資導(dǎo)向，以公眾為募集對(duì)象，吸引對(duì)公路交通產(chǎn)業(yè)有興趣的投資者資金，以扶助這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅有利于籌集長期建設(shè)基金，增強(qiáng)投資預(yù)算約束，而且有利于提高經(jīng)濟(jì)效益，強(qiáng)化投資風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制以追求長期收益為目標(biāo)，屬成長及收益型基金，將會(huì)成為公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一種新的低成本的融資工具。另一方面，產(chǎn)業(yè)投資基金的運(yùn)作具有專家管理優(yōu)勢(shì)，能夠有效組織居民投資，變無序投資為有序投資，大大降低居民投資風(fēng)險(xiǎn)，從而進(jìn)一步推動(dòng)公路建設(shè)和經(jīng)營管理向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。當(dāng)然這個(gè)基金的設(shè)立，還需要國家相關(guān)政策、法規(guī)的出臺(tái)、實(shí)施。并且需要運(yùn)作這只基金的機(jī)構(gòu)積極學(xué)習(xí)海外基金運(yùn)作的理論和先進(jìn)技術(shù)，提高基金管理水平和投資回報(bào)水平。

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