發(fā)達(dá)城市城中村改造的經(jīng)驗(yàn)及啟示

○王昊宇

（河南 鄭州 450046）

一、城中村改造的經(jīng)驗(yàn)

1、廣州市城中村改造的經(jīng)驗(yàn)

廣州市是我國(guó)改革開(kāi)放的前沿陣地之一，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)域性中心城市，其城市化進(jìn)程中的城中村改造頗具代表性。廣州市自2004年至2010年按照城鄉(xiāng)一體化的要求將全市138個(gè)城中村改造為現(xiàn)代城市社區(qū)，其城中村改造的經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)如下。

（1）先行試點(diǎn)，逐步推進(jìn)全市城中村改造。廣州市首先采取“一村一策”的辦法將位于中心城區(qū)的7個(gè)具有代表性的行政村作為改造試點(diǎn)，然后逐步在全市城中村改造中推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

（2）城中村軟硬環(huán)境改造分兩步進(jìn)行。第一步是通過(guò)“四項(xiàng)轉(zhuǎn)制”的辦法改造軟環(huán)境，即變建城區(qū)內(nèi)的城中村村民為居民，變村委會(huì)為居委會(huì)，變集體所有土地為國(guó)有，變村委會(huì)管理的集體經(jīng)濟(jì)為集體法人股東和村民個(gè)人股東共同持股的股份制公司，變城中村村委會(huì)管理為城市一體化統(tǒng)一管理。第二步是對(duì)硬環(huán)境的改造，即通過(guò)合理規(guī)劃，結(jié)合新式農(nóng)民公寓建設(shè)和舊村改造的方式對(duì)城中村逐步進(jìn)行改造。

（3）采取了“政府指導(dǎo)+城中村自主改造”的模式。在城中村“安居”改造中，廣州市不主張引入開(kāi)發(fā)商，堅(jiān)持城中村集體自主改造，改造資金的籌措采取“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，資金來(lái)源以村集體經(jīng)濟(jì)改制后的股份公司和村民個(gè)人出資為主，輔以銀行優(yōu)惠貸款，區(qū)市財(cái)政對(duì)部分市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施建設(shè)給予適當(dāng)資金支持。

2、深圳市城中村改造的經(jīng)驗(yàn)

深圳市自1997年開(kāi)始對(duì)城中村進(jìn)行改造，其改造經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下。

（1）試點(diǎn)推進(jìn)，嚴(yán)格城中村用地。深圳市的城中村改造試點(diǎn)是按照每鎮(zhèn)一村的辦法進(jìn)行，政府免費(fèi)提供設(shè)計(jì)方案、村民自主選擇對(duì)村民住宅進(jìn)行了連建、單元式統(tǒng)建改造。在城中村改造中，嚴(yán)格規(guī)定城中村土地使用要求，將城中村土地劃分為不準(zhǔn)發(fā)展區(qū)、控制發(fā)展區(qū)和非建設(shè)用地三類(lèi)，并給城中村留出足夠的發(fā)展用地。改造中堅(jiān)持“以人為本”，改造重點(diǎn)是解決居住、綠化、公共設(shè)施以及環(huán)境等問(wèn)題。

（2）政策規(guī)章指引，專門(mén)改造機(jī)構(gòu)實(shí)施。深圳市于2004年出臺(tái)了《深圳市城中村改造暫行規(guī)定》等政策規(guī)章，為城中村改造的實(shí)施提供了有效的政策規(guī)章指引。此外，深圳市還成立了專門(mén)的城中村改造機(jī)構(gòu)，編制了城中村改造總體規(guī)劃，為城中村改造提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐。

（3）實(shí)施城中村改造準(zhǔn)入制度。深圳市對(duì)城中村的改造主要采取的是“政府+村集體+村民”的模式，同時(shí)允許部分城中村的改造引入開(kāi)發(fā)商，并實(shí)施城中村改造準(zhǔn)入制度，對(duì)進(jìn)入許可程序的改造項(xiàng)目和參與城中村改造開(kāi)發(fā)的機(jī)構(gòu)設(shè)定準(zhǔn)入條件，以保障城中村改造的成功。

3、杭州市城中村改造的經(jīng)驗(yàn)

杭州市自1998年開(kāi)始啟動(dòng)城中村改造，推行撤村建居。相對(duì)于其他城市，杭州市需要改造的城中村多位于西湖風(fēng)景區(qū)內(nèi)，由于城中村村民不愿意搬遷和風(fēng)景區(qū)內(nèi)不宜建設(shè)高樓大廈的原因，杭州市采取了統(tǒng)一規(guī)劃、原地安置、建筑控高等措施對(duì)城中村進(jìn)行了改造，其城中村改造經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下。

（1）政府主導(dǎo)。為順利推進(jìn)城中村改造，杭州市出臺(tái)了56個(gè)相關(guān)政策，成立了市、區(qū)兩級(jí)城中村改造指揮部和辦公室，專門(mén)負(fù)責(zé)城中村改造工作。安置城中村村民的多層公寓由政府統(tǒng)一規(guī)劃、組織開(kāi)發(fā)，其建設(shè)采取“個(gè)人出資，市場(chǎng)運(yùn)作”原則，公寓小區(qū)內(nèi)外的公共設(shè)施和市政配套設(shè)施分別由區(qū)、市政府負(fù)責(zé)解決。

（2）撤村建居，村民變居民。在城中村改造中，杭州市撤銷(xiāo)了原來(lái)的行政鄉(xiāng)、村，設(shè)立了街道辦事處，轉(zhuǎn)城中村村民農(nóng)業(yè)戶口為非農(nóng)戶口，村民享受“兩低”、養(yǎng)老、醫(yī)療等與城市居民同等待遇的社會(huì)保障。

（3）土地政策。撤村建居后，原城中村集體土地依法征用為國(guó)有，并留出10%作為村鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地；安居村民的多層公寓建設(shè)用地按照行政劃撥方式提供，且30%的多層公寓作為經(jīng)濟(jì)適用房由區(qū)政府公開(kāi)向社會(huì)銷(xiāo)售，所得利潤(rùn)則補(bǔ)貼小區(qū)配套設(shè)施建設(shè)。

4、珠海市城中村改造的經(jīng)驗(yàn)

珠海市自2000年開(kāi)始對(duì)建城區(qū)共26個(gè)城中村進(jìn)行改造，拆遷面積達(dá)260萬(wàn)平方米，動(dòng)遷人口近20萬(wàn)。相比于深圳市“政府+村集體+村民”的城中村改造模式，珠海市則采用了“政府政策指導(dǎo)+開(kāi)發(fā)商市場(chǎng)運(yùn)作主導(dǎo)”的方式對(duì)本市城中村進(jìn)行改造，其城中村改造經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)如下。

（1）目標(biāo)明確，堅(jiān)持規(guī)劃先行。為提高城市競(jìng)爭(zhēng)力，珠海市以“改造城中舊村、創(chuàng)建精品社區(qū)”為城中村改造的最高目標(biāo)，在改造時(shí)綜合考慮路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和綠地等要素的有機(jī)聯(lián)系，堅(jiān)持先規(guī)劃再實(shí)施的原則。在具體改造過(guò)程中，針對(duì)每個(gè)城中村的不同情況采用不同的改造方案，先易后難、逐步推進(jìn)城中村改造。

（2）采取“市場(chǎng)運(yùn)作主導(dǎo)、政府給政策”的改造模式。即在城中村改造中，政府并不直接投資，而是引入開(kāi)發(fā)商投資、采取市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確保城中村改造質(zhì)量，政府則承擔(dān)了制定城中村改造的原則、規(guī)劃的責(zé)任，并提供相應(yīng)的政策。

（3）政府讓利，照顧村民、開(kāi)發(fā)商的利益。為調(diào)動(dòng)需改造城中村村民的積極性，珠海市在拆遷法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，制定了有利于村民的拆遷政策：對(duì)村民合法房屋按建造年份給予1：1至1：1.2的面積比進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)違章建筑給予建筑成本補(bǔ)償，拆遷期間的安置費(fèi)和房屋出租收入由開(kāi)發(fā)商補(bǔ)償，并允許村民參與原村集體留用地等土地升值收益的分成。對(duì)于通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)中標(biāo)的開(kāi)發(fā)商，珠海市政府為確保其可獲得25%以上的合理利潤(rùn)給予了“拆一免二至三”的優(yōu)惠政策，即每拆1平方米房屋，免2-3平方米建筑面積的地價(jià)，并免去相應(yīng)的報(bào)建費(fèi)用。此外，所開(kāi)發(fā)房屋的1/3用于城中村村民的回遷，其余2/3允許開(kāi)發(fā)商用于商品房經(jīng)營(yíng)使用。

二、城中村改造的不足

1、村民安置缺乏系統(tǒng)性

政府安置資金不足、拆遷安置政策不利、投資渠道有限、產(chǎn)權(quán)界定不清等問(wèn)題是當(dāng)前城中村改造面臨的普遍問(wèn)題，并且安置缺乏系統(tǒng)性布局，特別是對(duì)集中安置的村民安置環(huán)境和條件缺乏規(guī)劃和長(zhǎng)期考慮。

2、村民再就業(yè)問(wèn)題重視不夠

以往對(duì)城中村的改造往往把重點(diǎn)放在城中村村民的安置方面，忽略了城中村村民的再就業(yè)和長(zhǎng)久生活保障問(wèn)題。有很多城中村村民因城市化征地而大發(fā)其財(cái)、生活無(wú)憂，但那些處于城市邊緣、為城市半包圍的城中村，以及那些中小城市的城中村，同樣因征地而失去土地、從農(nóng)業(yè)解放出來(lái)的為數(shù)眾多的城中村村民并沒(méi)有“一夜暴富”、生活無(wú)憂，他們面臨著再就業(yè)問(wèn)題。而這些失地城中村村民無(wú)論是在非農(nóng)就業(yè)（或創(chuàng)業(yè)）方面由于長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)而缺乏相應(yīng)的城市就業(yè)所需技能和技巧，還是在村民變居民后由于傳統(tǒng)農(nóng)村生活習(xí)慣、習(xí)俗與城市不同而對(duì)村民素質(zhì)的要求方面，都需要相應(yīng)的培訓(xùn)，以使城中村改造后其村民未來(lái)生活來(lái)源有所保證，并適應(yīng)居民身份的轉(zhuǎn)換。

3、培訓(xùn)體系尚不健全

以政府主導(dǎo)的培訓(xùn)由于缺乏足夠的資金、健全的培訓(xùn)師資及培訓(xùn)計(jì)劃，導(dǎo)致針對(duì)城中村村民的培訓(xùn)更多的注重規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，以“短、平、快”為特征，培訓(xùn)效果不明顯，而關(guān)于創(chuàng)業(yè)和基本素質(zhì)的培訓(xùn)較為缺乏，且開(kāi)發(fā)商出于自身利益考慮，對(duì)培訓(xùn)的關(guān)注明顯不足。

三、城中村改造的啟示

1、城中村改造目標(biāo)明確

（1）在管理體制轉(zhuǎn)變方面，是要實(shí)現(xiàn)原來(lái)的農(nóng)村管理體制向城市一體化管理體制的轉(zhuǎn)變，具體包括社區(qū)體制的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。社區(qū)體制的轉(zhuǎn)變就是變村委會(huì)為城市居委會(huì)，變?cè)迕駷槌鞘芯用瘢瑢⑵浼{入城市管理體制；經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變則是變?cè)w經(jīng)濟(jì)為村集體和村民共同持股的股份公司，以保障村民對(duì)原村集體資產(chǎn)的所有權(quán)；土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變則是變土地集體所有為國(guó)家所有，并對(duì)改造后村民依法取得的房屋按城鎮(zhèn)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行登記和管理。

（2）在物質(zhì)環(huán)境轉(zhuǎn)變方面，就是要按照城市統(tǒng)一規(guī)劃的要求和標(biāo)準(zhǔn)，將原本建筑分布混亂、配套設(shè)施不足、環(huán)境臟亂的城中村轉(zhuǎn)變?yōu)榉植己侠怼⑦\(yùn)作有序、設(shè)施齊全和環(huán)境宜人的現(xiàn)代城市社區(qū)，切實(shí)改善人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城中村與周邊城市環(huán)境、設(shè)施的良好銜接，融為城市一體，并將村民原來(lái)的傳統(tǒng)農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩罘绞健?/p>

2、城中村改造原則堅(jiān)定

（1）政府政策引導(dǎo)、規(guī)劃先行原則。城中村問(wèn)題較為復(fù)雜，其形成與城市規(guī)劃管理缺失有一定聯(lián)系，對(duì)其改造必須在規(guī)劃先行的基礎(chǔ)上進(jìn)行，并在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)廣泛征求各方意見(jiàn)，避免城市無(wú)序蔓延產(chǎn)生新的城中村，并確保改造后的城中村成為城市的有機(jī)組成體。同時(shí)，政府應(yīng)明確城中村改造目標(biāo)，并給予政策扶持、引導(dǎo)和控制以合理地對(duì)城中村進(jìn)行改造。

（2）經(jīng)濟(jì)利益平衡的原則。城中村改造往往涉及城中村村集體、村民和政府的經(jīng)濟(jì)利益，有時(shí)還涉及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的利益（如果城中村改造時(shí)引入了開(kāi)發(fā)商的話），上述廣州等四個(gè)城市的改造實(shí)踐中都十分重視對(duì)原城中村村集體和村民的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償和可持續(xù)保障，且在引入開(kāi)發(fā)商時(shí)給其留下了足夠的利潤(rùn)空間以保障城中村安居改造的質(zhì)量，政府則在經(jīng)濟(jì)利益方面做出讓步。

3、以點(diǎn)帶面逐步推進(jìn)

在城中村改造的具體實(shí)施中，廣州等四個(gè)城市均采取了先行試點(diǎn)而非一次性大規(guī)模推倒重建的辦法，然后以點(diǎn)帶面、逐步推進(jìn)試點(diǎn)改造的經(jīng)驗(yàn)，有計(jì)劃分步驟分批分期推進(jìn)城中村改造。此外，在推進(jìn)城中村改造過(guò)程中，不斷對(duì)試點(diǎn)城中村改造經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行完善和創(chuàng)新，并結(jié)合不同城中村的具體情況，靈活采取相應(yīng)的改造政策。

4、必須兼顧安居、樂(lè)業(yè)與培訓(xùn)

完整、健全的城中村改造體系必須具有全局性、前瞻性和系統(tǒng)性。首先，安置不同于安居，安置僅僅包括住房安排、貨幣化補(bǔ)貼等，較少關(guān)注安置后居民生活條件和生活環(huán)境問(wèn)題；其次，城中村改造后村民就業(yè)問(wèn)題的解決至關(guān)重要，它直接關(guān)系到村民的生活來(lái)源問(wèn)題，但是又不能僅僅從就業(yè)的角度去布局村民生活來(lái)源問(wèn)題，畢竟一方面城中村改造后會(huì)給城市就業(yè)帶來(lái)更多壓力，另一方面城中村村民具有比單純的農(nóng)民或者城市居民更有利的創(chuàng)業(yè)條件，因此可以考慮以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)；最后，城中村改造伴隨著村民身份的轉(zhuǎn)變，也就是市民化轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型過(guò)程中，不僅村民的身份會(huì)發(fā)生變化，生活方式、心理狀態(tài)、行為方式等都會(huì)受到轉(zhuǎn)型的影響。因此，不論是為村民提供就業(yè)或創(chuàng)業(yè)扶持，還是提升村民的基本科學(xué)素質(zhì)和文化素質(zhì)，都有必要建立完善的培訓(xùn)體系。

[1]劉偉文：“城中村”的城市化特征及其問(wèn)題分析——以廣州為例[J].南方人口，2003，18（3）.

[2]麻智輝、龔建文：花園城市構(gòu)建中的“城中村”問(wèn)題研究[J].江西社會(huì)科學(xué)，2003（11）.

[3]田莉：都市里的鄉(xiāng)村”現(xiàn)象評(píng)析——兼論鄉(xiāng)村-城市轉(zhuǎn)型期的矛盾與協(xié)調(diào)發(fā)展[J].城市問(wèn)題，1998（6）.