城郊農(nóng)村新農(nóng)村建設的方向與路徑探索

○馬皓瑩

（中共武漢市委黨校、武漢行政學院 湖北 武漢 430023）

一、城郊農(nóng)村與新農(nóng)村建設的相關理論研究

1、城郊農(nóng)村的概念

城郊農(nóng)村指的是處于城市和鄉(xiāng)村結合部或者是在城市近郊的農(nóng)村區(qū)域。在農(nóng)村城市化過程中，有的農(nóng)村區(qū)域在城市的擴張過程中尚未被完全并入城市，它們的社區(qū)管理體制和人員管理辦法尚未完全納入城市管理體系，因此形成了一種非城非鄉(xiāng)的過渡型社會區(qū)域。

2、城郊農(nóng)村的特點

相對于傳統(tǒng)農(nóng)村，城郊農(nóng)村在經(jīng)濟結構、基礎設施建設、農(nóng)民生產(chǎn)生活方式方面有很大不同。首先，城郊農(nóng)村的經(jīng)濟結構更加多樣化，城郊農(nóng)村以為城市建設提供用地和發(fā)展城市新興產(chǎn)業(yè)為主，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，尤其是第三產(chǎn)業(yè)地位較為重要；其次，在城郊農(nóng)村區(qū)域，由于其接近城市，因而享有發(fā)展基礎設施建設的便利條件，在道路、供水供暖和綠化建設等方面遠優(yōu)于傳統(tǒng)農(nóng)村區(qū)域；最后，農(nóng)民的生產(chǎn)方式不局限于第一產(chǎn)業(yè)，而是快速向租賃經(jīng)濟和服務經(jīng)濟等方向發(fā)展，城郊農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民在生活上也傾向于城市化生活，崇尚休閑娛樂和現(xiàn)代化的消費形式。

另外，從性質(zhì)上講，城郊農(nóng)村作為傳統(tǒng)農(nóng)村城市化的一個過渡階段和演進環(huán)節(jié)，處在地理外置和特征形態(tài)上最接近城市的地位上，它是農(nóng)村城市化的最前沿地帶。但是，我國現(xiàn)在依然沿用的城鄉(xiāng)二元社會結構模式又注定了城郊農(nóng)村雖然在產(chǎn)業(yè)結構、基礎建設和人員生產(chǎn)生活方式等非常接近城市，達到了非農(nóng)化，但是在社會管理體制方面依然屬于農(nóng)村區(qū)域，這就造成了城郊農(nóng)村具有城市與農(nóng)村兩種形態(tài)。

3、城郊農(nóng)村新農(nóng)村建設的理論基礎

新農(nóng)村建設是指在社會主義制度下，按照新時代的要求，對農(nóng)村進行經(jīng)濟、政治、文化和社會等方面的建設，最終把農(nóng)村建設成為經(jīng)濟繁榮、設施完善、環(huán)境優(yōu)美、文明和諧的社會主義新農(nóng)村。2005年十六屆五中全會通過的《十一五規(guī)劃綱要建議》提出，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設。

城郊農(nóng)村新農(nóng)村建設的理論基礎主要包含四個理論：城鄉(xiāng)互動理論、城鄉(xiāng)一體化理論、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理論和農(nóng)村城市化理論。簡而言之，城鄉(xiāng)互動理論重在強調(diào)城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、資源、生態(tài)和空間上具有互相促進、互相推動的作用；城鄉(xiāng)一體化理論強調(diào)城鄉(xiāng)之間打破界限，在經(jīng)濟、社會、文化等方面進行全方位的融合；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理論則側重改變以往對農(nóng)村發(fā)展不夠重視的局面，將城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃、綜合考慮；而農(nóng)村城市化理論則可以看作是前面三個理論的指向目標和實際落腳點，即城市和農(nóng)村在經(jīng)濟結構、社會管理、人員構成等方面逐漸縮小差別，最后達到?jīng)]有差別，達到農(nóng)村的城市化。

由此可以得出，城郊農(nóng)村遵循城市化的原則進行開發(fā)和建設，走城市化的建設道路，是城郊農(nóng)村進行新農(nóng)村建設的方向之一，這也是針對我國城郊農(nóng)村發(fā)展和解決城郊農(nóng)村“三農(nóng)”問題的發(fā)展方向。

二、以往城郊農(nóng)村城市化建設中產(chǎn)生的問題與弊端

由于我國一直實施的是城鄉(xiāng)二元結構的行政管理體制，城郊農(nóng)村進行建設和城市向郊區(qū)與農(nóng)村的擴張往往走的是一條漸進式“蠶食”狀態(tài)的發(fā)展路徑，諸多城市形成了城鄉(xiāng)二元結構犬牙交錯的格局，在城郊農(nóng)村建設和城市擴張過程中出現(xiàn)了大量的“城中村”。所謂“城中村”，概括起來是指：在居住形態(tài)上，由于城市急劇擴張，在城市基礎建設和經(jīng)濟發(fā)展項目建設過程中，原農(nóng)村居住區(qū)域和人員就地保留下來；在社會形態(tài)上，此區(qū)域的人員在原有的農(nóng)村戶籍管理制度、土地管理制度、行政管理制度、社會保障制度、公共投資制度和教育體制的管理下，仍然以土地和土地附著物為主要生活來源。

“城中村”是城郊農(nóng)村城市化建設過程中不可避免地會出現(xiàn)的現(xiàn)象，但是在發(fā)展和建設過程中，“城中村”造成的問題也日益嚴重。首先，在“城中村”中，由于整體規(guī)劃滯后于現(xiàn)實的建設速度，村民們?yōu)榱嗽诓疬w中獲取更多的利益，造成了嚴重的違建現(xiàn)象，而在違建的過程中，在管理和監(jiān)督的盲點下，大量占用土地資源，又造成了土地資源的嚴重浪費；其次，在后續(xù)過程中，政府依照既定規(guī)劃拆除農(nóng)村建房時，就需要拆除很多包括違建在內(nèi)的新村民建房，在付出高昂拆遷成本的同時，也造成了社會資源的嚴重浪費，為環(huán)境增加了負擔；最后，由于”城中村”人口密集，社會管理和基礎設施建設還相對落后，也造成了較為嚴重的環(huán)境問題和治安問題。

結合這些年來我國城市改造”城中村”的經(jīng)驗和形成的模式來看，走的基本上都是軟件和硬件改造相結合的道路。從硬件改造上看，在預留村集體產(chǎn)業(yè)用地之外，對村民原有用房統(tǒng)一拆除，統(tǒng)一還建；從軟件改造上看，改變原有的農(nóng)村管理機制，改變原有的農(nóng)村村民身份為城市居民，將以往的農(nóng)村集體經(jīng)濟改造成股份制公司。在“城中村”改造的過程中，巨大的資金需求還是主要來源于農(nóng)村土地改變性質(zhì)后的增加價值。一般來說，需要改造的”城中村”的所在村，會按照規(guī)劃，將部分土地資源的優(yōu)先使用權通過簽訂合同的方式給一個或者幾個房地產(chǎn)開發(fā)商，開發(fā)商依照合同參與”城中村”改造中的資金運作。

三、我國城郊農(nóng)村城市化建設的路徑嘗試

在統(tǒng)一開發(fā)原則的指導下，城郊農(nóng)村城市化建設最早和最普遍的嘗試就是設立開發(fā)區(qū)。在近年來，我國各地依托城市建立的各級各類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和技術開發(fā)區(qū)鱗次櫛比。這些開發(fā)區(qū)的設立，由于在設立之初就明確了建設目的，在建設過程中按照規(guī)劃統(tǒng)一、有序地進行開發(fā)和建設，在一定程度上避免了以往的城郊農(nóng)村城市化建設出現(xiàn)的種種問題。但是與此同時，這些開發(fā)區(qū)在設立和建設的時候，往往是以經(jīng)濟發(fā)展為主要目標，在開發(fā)建設和政策制定方面也都側重于對發(fā)展經(jīng)濟的扶持，忽略了對社會管理和公共服務的重視。尤其是對實行區(qū)域托管的開發(fā)區(qū)，這些開發(fā)區(qū)的管理職能機構一般都是臨時組建和形成的，對于占地上的城郊農(nóng)村的各種問題還缺乏深入了解，而且行政管理的目標性過強，容易造成社會管理和公共服務的缺位。

建設開發(fā)區(qū)雖然不失為城郊農(nóng)村城市化建設的一條可選擇性路徑，但其存在的先天問題也提醒我們尋找一條更適合城郊農(nóng)村城市化建設的路徑。在這個過程中，區(qū)域新城建設模式開始慢慢出現(xiàn)。分析近幾年來我國依托城市出現(xiàn)的區(qū)域性新城可以劃分為以下五類：內(nèi)城改造和用地功能置換所聯(lián)動形成的新城、城市結構改變生成的組團級新城、城市郊區(qū)化蔓延形成的郊區(qū)新城、以一大型項目為中心的特定新城以及以傳統(tǒng)小鄉(xiāng)城鎮(zhèn)為基礎發(fā)展成的新城。在這中間，最后一類以傳統(tǒng)小鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展成的新城，因其具有獨立完整的政府機構和政權組織，在進行拆遷和還建的過程中便于管理，便于預先合理化建設規(guī)劃，進行統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局和村民改造，可以最大程度地從根源上解決“城中村”所產(chǎn)生的問題，所以，這種在傳統(tǒng)小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎上建立的區(qū)域性新城建設相對于開發(fā)區(qū)建設來說具有先天上的優(yōu)越性，可以避免社會管理與公共服務的滯后與缺失。另外，在地理位置和互動關系中，這一類的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于與城市毗鄰卻又不緊挨的位置，自然環(huán)境較好，既可以依托城市進行發(fā)展，吸納城市人口在其新興產(chǎn)業(yè)中就業(yè)，又可以吸引外來投資，消化自身發(fā)展過程中產(chǎn)生的農(nóng)村人口就業(yè)。

四、武漢市城郊農(nóng)村城市化建設的有益嘗試

作為推進武漢城市圈建設投融資平臺的湖北省聯(lián)合發(fā)展投資有限公司（以下簡稱省聯(lián)發(fā)投）于2008年成立后，首個確定的“兩型社會”建設示范項目即為武漢花山生態(tài)新城。花山鎮(zhèn)作為一個傳統(tǒng)小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原為武漢市洪山區(qū)（現(xiàn)托管到東湖新技術開發(fā)區(qū)）的一個鎮(zhèn)（現(xiàn)改為街道），境內(nèi)自然環(huán)境優(yōu)良。在花山生態(tài)新城66平方公里的規(guī)劃面積里，包含了原來整個的花山鎮(zhèn)。通過三年多的發(fā)展，現(xiàn)在的花山生態(tài)新城的建設已經(jīng)初具規(guī)模，總結其建設經(jīng)驗為以下幾點。

1、由唯一一個開發(fā)主體負責規(guī)劃

省聯(lián)發(fā)投先與洪山區(qū)（花山托管后改為東湖開發(fā)區(qū)）共同出資在2009年成立了花山生態(tài)新城投資公司，作為唯一的投資主體負責新城的規(guī)劃與建設。花山新城投資公司作為投融資、規(guī)劃建設的唯一主體，負責開發(fā)與建設的所有事務。這就可以保證在實施過程中，先確定總體規(guī)劃，統(tǒng)一建設基礎設施，統(tǒng)一對政府和民眾負責。

2、分階段分梯度實施建設規(guī)劃

花山生態(tài)新城的規(guī)劃在世界范圍內(nèi)招標，并通過專家團評估，確保了規(guī)劃的科學性、先進性。在基礎設施如道路建設上，采取了一次性規(guī)劃、分批實施的做法。現(xiàn)在已經(jīng)從南至北和從東至西建設了花山大道和花城大道縱貫橫穿整個花山新城，并在規(guī)劃中分期分批建設支路配合，這就很好地解決了以往的“斷頭路”和重復修建道路的資源浪費問題。在商業(yè)性開發(fā)建設上，注重商業(yè)項目之間的相互支撐和配合，避免了無序和盲目。

3、統(tǒng)一拆遷，統(tǒng)一安置農(nóng)民

花山新城建設采取全版圖一次性征地的模式，以村為單位簽訂征地協(xié)議，保證了區(qū)域的平衡，有利于征地工作的推進。與此同時，先行開工還建房建設，做到了先還建再拆遷，一方面減少了被拆遷群眾在外過渡的時間，同時也大量節(jié)省了過渡費。這種先蓋還建房的做法很好地解決了以前拆遷難的問題。到今年為止，城中已基本完成了改制和社保辦理工作。在農(nóng)民安置問題上，新城整合閑置的土地、資金和人員，結合花山鎮(zhèn)以往傳統(tǒng)的苗木花卉優(yōu)勢，成立了一個園林綠化公司，同時成立了一個物業(yè)公司對還建住房進行統(tǒng)一管理，并成立商業(yè)管理公司對商業(yè)用房進行管理。

4、注重環(huán)境保護與生態(tài)平衡

在新城建設之初，政府就在建設規(guī)劃中把保護自然環(huán)境、維護生態(tài)平衡作為建設宗旨，成立了專門的機構，調(diào)配了專業(yè)人員，吸取國內(nèi)和國外對于生態(tài)城市建設的經(jīng)驗，對新城建設的各項技術指標進行嚴格設定和控制，將新城打造成名副其實的生態(tài)新城。例如污水處理和電能轉換方面，都分別采用了世界上比較先進的技術。

五、結語

城郊農(nóng)村的新農(nóng)村建設，具有與傳統(tǒng)農(nóng)村新農(nóng)村建設的不同的特點。依托城市，走城市化的建設道路，可以被視作城郊農(nóng)村新農(nóng)村建設的一個建設方向，也在理論層面上聯(lián)系了新農(nóng)村建設和農(nóng)村城市化的內(nèi)涵。結合以往城郊農(nóng)村城市化建設產(chǎn)生的”城中村”問題和開發(fā)區(qū)建設問題，區(qū)域性新城建設是城郊農(nóng)村城市化建設的一個有益嘗試。這項嘗試也會在今后的建設過程中，在理論和操作層面得到不斷的豐富和完善。

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