財政系統廉政建設：如何更給力？

財政系統廉政建設：如何更給力？

話題嘉賓

葉 青：第十、十一屆全國人大代表，湖北省統計局副局長，中南財經政法大學博士生導師

傅光明：湖北省財政廳紀檢組副組長、監察室主任，湖北省監察學會副秘書長，湖北省廉政文化研究會特邀研究員

宋立根：河北省財政廳財政監督局調研員

孫興全：武漢大學經濟與管理學院經濟學系副教授，中國管理科學研究院特約研究員

主持人

毛加喜：《財政監督》雜志總編輯

背景材料：

2012年6月27日，山東省聊城市中級人民法院對山東省財政廳監督檢查局原副局長李福祿受賄案作出一審宣判，以受賄罪判處被告人李福祿死刑，緩期二年執行，剝奪政治權利終身，并處沒收個人全部財產。一審宣判后,被告人李福祿提出上訴。經法院審理查明，2003年至2010年李福祿幫助劉濟源為齊魯銀行拉存款達8億余元，其間，被告人李福祿多次以他人借款、注冊公司等名義收受劉濟源送予的款物，折合人民幣總計3135.26萬元。

無獨有偶。2010年，江蘇省財政廳副廳長、黨組成員張美芳被雙規。經有關部門查明，張美芳坐擁7套房產，其中3套在其女兒名下，4套在其本人名下。7套房產中僅山水華門的一套房產就價值1000萬元，是南京市公認的高檔社區。此前，張美芳負責綜合處、經濟建設處、行政政法處、績效評價處、省財政投資評審中心，其中綜合處負責非稅收入征繳。經查明，在決定財政收入的開戶銀行過程中，收取銀行吸儲回扣是其主要受賄來源。她也成為第一位因收取存款回扣落馬的財政官員。

長期以來，財政部門掌握著資金分配這一直接且具有稀缺性的社會資源分配權，財權易被“尋租”。隨著財政改革的深入和財政管理水平的提高，直接通過資金分配來尋租的案件正在不斷減少，財政系統的違法違紀案件呈現出新特點，這也給財政系統廉政建設帶來新命題。

新形勢下財政監督風險與責任

主持人：對李福祿、張美芳案件各位怎么看？兩個案件呈現出怎樣的新特點？

葉 青：這兩個案件不完全是資金分配權引發的，而是由資金存放權的控制引發的。這說明財政系統反腐敗既要關注資金分配權，也要關注資金存放權，財政監督的責任在增大。

傅光明：從背景案件以及個人實際工作了解的情況來看，財政部門的廉政風險在增大，且這兩起案件呈現出一些新特點：就是“要素尋租”已成為財政廉政風險之一。對權力尋租我們都很熟悉，那就是直接運用權力獲得好處，帶來額外的收益。但是隨著財政制度改革的日益深入和財政管理水平的提高，財政決策、執行、監督的分離、部門財政權力的加強、項目制的完善，財政部門直接通過資金分配尋租的機率不斷減少。但在市場經濟條件下，要素成為越來越重要的資源，其市場化也帶來相應的收益。因此，財政部門的要素資源也可能成為尋租的重要內容和領域。包括財政部門的影響力、個人影響力、權力影響力、信息、牽線搭橋、人際關系等。這些腐敗案件的產生可能與本人無直接行使權力相關聯，但由于給對方和當事人帶來了巨大的收益，對方仍然給予一定的酬金，也會形成受賄的關系。在市場經濟條件下，企業和經濟體主要是追求經濟利益最大化。一些企業往往為了獲取巨大利益而不擇手段。從目前財政部門發生的案件中，有相當一部分是由于與企業打交道而發生的案件。

宋立根：財政部門是國家及各級政府宏觀調控的重要部門，管理著國家各級政府的“錢袋子”，財政干部是各利益主體攻關的重點對象。財政干部始終處在風口浪尖上，稍不留神就有可能陷入違法違紀的泥潭。同時案件中體現出來財政資金專戶過多、資金管理分散的問題明顯存在于財政部門中，從實務工作中也可以感受到一些縣級財政部門掌管資金專戶的科股都特別“吃香”。因此銀行開戶的問題就成為權力尋租的路徑之一，最可怕的是，財政系統工作人員與金融系統工作人員勾結，就會“開拓”財政系統尋租空間，這一點從李福祿和張美芳案件中都可以看出。

孫興全：李福祿、張美芳受賄案均發生在財政資金管理環節，更具體地講是財政部門擁有財政資金開戶銀行的決定權，這種權力成為炙手可熱的尋租對象，權錢交易的腐敗風險極易釀成。作為比較典型的商業賄賂案件，其特點主要有：一是案犯主要是擁有公權，可以向他人輸送利益的重要崗位人員，特別是領導干部。二是財政資金的分配和占用為案源重點。三是涉案金額巨大，這與財政體量相關，如全國財政資金存放余額就達到數萬億元，其中包含的巨額租金成為腐敗分子捕獵的對象。四是一般而言商業賄賂案件隱蔽性強，多為相關案件連帶發現，如齊魯銀行自身存在的相關案件“拔出蘿卜帶出泥”，使李案暴露。

主持人：結合李福祿、張美芳案件呈現的新特點，請談一下財政系統貪腐發生的主要原因何在？

葉 青：我覺得主要原因還是財政官員在以權尋租。同時這也是由于對財政專戶監管不嚴造成的以財政資金存款權尋租的問題。隨著財政專戶的形成，財政也擁有資金存放權，這就在一定程度上造成誰給的回扣多，這筆錢就存在誰那里。

傅光明：我認為這還是與財政部門性質的特殊性有關。財政是國家的一項重要職能，是國家政權活動的一個重要方面；財政政策是國家宏觀調控的一個重要手段。雄厚的財政實力決定了一個國家政治經濟軍事上的強大、穩定、安全，也是推動經濟社會發展和社會進步的重要保證。財政是一個經濟范疇的同時，又是一個政治范疇，事關治國安邦、強國富民。財政財政，有財有政，既制定政策，又管錢，還管行政資產。特別是近幾年來隨著公共財政收支規模的不斷擴大，管理對象的日益多元化，加上經濟轉型期，腐敗也處于高發易發時期，導致財政風險與日俱增。財政體制機制制度本身仍然存在一些缺失，缺乏有效監督。而最根本的問題又在于個人缺乏自律。因此，稍不注意，很容易出問題，出大問題。

宋立根：首先，道德的缺失，必然失掉做人的準則。道德缺失的人放在重要崗位上，他的權力越大，危險性就越大。財政部門掌握著一定的財權，從某種程度上權力尋租還會對地方經濟發展產生較惡劣影響。其次，法制觀念的缺失，必然導致違法亂紀。不良行為不一定違法，違紀行為也不能叫違法，可以肯定地說，不良行為如果不用法律去規避，那么不良行為也就有可能演變成違法犯罪行為。再次，制衡機制的缺失，必然會出現貪污腐敗。當財政內部監控失效時，財權和事權均無剛性約束，銀行開戶等一系列權力尋租就會粉墨登場。俗話說，“沒有規矩，不成方圓”。沒有硬性的制約措施和切實可行的約束機制來制約財政官員的權力，必然會導致權力尋租的違紀違法行為。財政部門發生的大案都會給人們留下深刻警示，其中很重要的一點即財政部門廉政建設和反腐敗問題的關鍵在于要加強對財政制度建設有效性的關注。在一些地方，財政制度往往缺乏執行上、監管上的有效性和嚴密性，缺乏設置監督制約的屏障，才使權力尋租成為職務犯罪的主角。

孫興全：我認為財政系統貪腐案件的發生，一是財政部門的內控制度不健全也是腐敗現象存在的重要原因，應解決財政資金的存放在一定程度上由個人說了算的情況；第二，財政信息公開還不夠全面，社會監督、人大監督、司法監督等一定程度上存在虛置狀態，是否應該更全面地公開財政資金運行信息，包括財政資金余額的具體存在形態？第三，具體地分析李、張二案，這與利率管制形成的制度租金有關。當前存款利率與市場利率，有較大差距，使得財政資金開戶存入帶來巨額利益，制度租金的存在是尋租式腐敗的直接原因。

主持人：根據財政系統貪腐新特點及前述分析原因，應該采取什么樣的應對舉措？

孫興全：財政系統貪腐案件，無論是貪污、截留、挪用財政資金，還是濫用職權、行賄受賄等，主要是財政權力運行規范不力的結果。規范財政權力運行是反腐倡廉的根本，所以要根據法治政府、陽光政府建設要求，加強吏治，管好人特別是領導干部和重點崗位的人；要根據權力制衡的原則來劃分職權，明確辦事程序和審批權限、防止權力過于集中，注重集體決策。規范財政權力運行必須強化預算管理和公開、民主和透明。要著重防范財政資金管理薄弱環節和腐敗高發領域的監管。要努力治理市場秩序，防止權錢交易，防止財政資金分配、使用過程中商業賄賂案件的發生。

傅光明：從治本來說，要進一步加強財政懲治建設。加強對違紀違法案件的查處，強化懲處的震懾力和警示作用；同時加強財政懲治建設也有助于從制度上查找原因，加強完善。我覺得在這方面可以借鑒香港廉政公署的經驗，對貪污進行全方位的打擊。香港廉署建立了三管齊下的機制：執法、預防、教育。通過機制建設使公務員不想貪，不能貪，不敢貪。這一機制的有效運轉始于成功執法：廉政公署共有1300人，其中執行處有1000人，負責調查的有900人，全部都是專家組成，可見其執法懲處力度的保障。國內對貪污受賄最高量刑是死刑，香港沒有；且香港最高法律只有10年，但腐敗查處機率達到51%，這也有賴于其建立的一支由計算機專家、會計師、律師、管理顧問、公關教育專業人士等組成的專業調查隊伍。在建設一支廉潔隊伍方面廉署的做法也值得借鑒：合理的酬金；嚴格的招聘制度，包括品格審查；強化員工培訓和舉報機制；建立內部小組并實行獨立監管制度。所以從加強懲處這個角度來有針對性地建機立制也有助于財政系統貪腐問題的解決。

反腐倡廉建設，關系到人心向背，關系到黨的執政地位，只能強化，不能削弱。財政監督歷來是懲治腐敗的重要手段，具有治標與治本的雙重功能。鑒于反腐倡廉與財政監督的內在聯系，只有更加充分地發揮財政監督源頭治腐的作用，充分發揮財政監督對財政權力運行的制衡作用，加快建立健全預算編制、執行和監督相互制衡、相互協調的財政運行機制，才能落實廉政風險防控要求，才能保證財政資金安全規范有效，也才能全面完成中央交給財政部門的反腐倡廉任務。

——節選自財政部黨組成員、紀檢組長劉建華在2011年全國專員辦會議上的講話

誰來監督監督者？

主持人：就李福祿案件仍有一點不能忽視，即其作為監督者的身份。監督是防治腐敗的重要手段，而李福祿作為財政監督系統的干部本身仍執法犯法，折射出“誰來監督監督者”這一財政廉政建設中必須予以解決的問題。請您談一下應從哪些方面入手來解決對監督者監督缺失的問題？

宋立根：監督“監督者”首先要做到的一點是在現有監督體系的基礎上嚴格監管，強化執法，完善追責制度。財政、審計、紀檢監察、銀監和相關業務主管部門等都要按照各自職責依法監督。尤其是相對獨立于財政部門之外的監督者要切實發揮其外部監管效力。紀檢監察部門要對財政管理中的違紀違法行為嚴肅查處，尤其是對權力尋租的職務犯罪的懲處；人民銀行要加強銀行結算賬戶的執法檢查；銀監部門要加強對銀行業金融機構的監督管理；業務主管部門和企事業單位要建立健全內部監督制約機制，加強對資金和財務人員的監督管理。在現有監管體系下強化問責追責應是監督監督者的第一步。

葉 青：我覺得監督者違法違紀，其可能性更大。因為他更為清楚財政管理疏漏之處在哪里。李福祿等覺得“拉存款得回扣”的現象普遍存在，法不治眾，只要銀行不說，也是人不知鬼不覺的。在財政監督中，如果監督者把被監督者說得天花亂墜，完美無缺，就可能有問題。對這種“完美”的監督案件要高度警惕。同時對舉報案件要積極對待，寧信其有，不信其無。不斷增強財政監督者的法律意識、及時分析財政違法違紀的新形式與新問題都是很關鍵的。

孫興全：監督“監督者”，就是既要保證監督者更加理性客觀、公平公正，又要防范其濫用執法、紀檢權謀私。誰來監督監督者？一是要有合理的分權制度，不能讓一個監督部門完全壟斷監督權，要加強上級對下級的監管，也要注重平級之間相互監督和制約的制度設計。二是要保障被監督者對執法部門、紀檢部門監督權利，保護其能及時有效檢舉、申訴執法不公及濫用職權行為，被監督者對監督執法過程的監督信息最為充分，且其從自身利益出發，監督的動力也最強。三是要通過執法公開，來加強群眾監督、輿論監督的作用。四是要防止監督者和被監督者之間的合謀。

廉政風險防控管理工作的核心，就是要加快健全內部控制機制，這與財政內部監督工作目標一致，任務基本相同。因此，內部監督工作要配合廉政風險防控管理工作的開展，進一步突出重點，完善機制，提高層次。一是要深入貫徹落實《財政部門內部監督檢查辦法》，嚴格落實內部監督工作主要領導負責制。要將內部監督工作作為財政管理的重要環節，擺上議事日程，納入制度設計，統籌考慮，積極推進。二是要建立健全內部監督工作機制。財政監督機構與預算管理機構要加強工作協調，建立高效順暢的工作協調機制。預算管理機構要向財政監督機構全面開放數據端口，做到預算編制、執行和監督各業務主體間的信息溝通便捷、信息實時共享，確保內部監督全覆蓋。三是要研究建立內部監督檢查工作考核制度，將內部監督檢查結果作為財政部門內部各單位評選先進和干部考核、任用的重要參考依據。要加強內部監督成果利用與轉化，共同促進財政部門管理水平和內部控制機制的不斷提升和健全。

——節選自財政部黨組成員、紀檢組長劉建華在2011年全國財政監督工作會議上的講話

制度、改革、文化：全面加力廉政建設

主持人：近年來，財政系統反腐倡廉工作不斷推進，為破解李福祿、張美芳案件等帶來的財政系統廉政建設新命題起到了積極作用。您認為近年來我國財政系統反腐倡廉取得了哪些進展？

宋立根：財政是黨和國家履行職能的物質基礎，是國民經濟綜合管理的重要部門。其資源配置、收入分配、調控經濟、監督管理等基本職能，決定了財政部門必然成為社會關注的焦點和預防腐敗的重點。黨的十七大強調指出，堅決懲治和有效預防腐敗，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，拓展從源頭上防治腐敗工作的領域，形成拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權力運行監控機制。同時，黨中央頒布《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》以來，財政系統建立健全懲治和預防腐敗體系進行了大量有益探索，各級財政部門都高度重視貫徹落實《實施綱要》要求，緊緊抓住責任、教育、監督、懲治、預警、制度、改革等關鍵環節，制定了比較科學系統、周密嚴格的制度規范。目前財政懲治和預防腐敗體系仍在建設完善當中，從大的方面來看這一體系的構建為財政改革和發展起到了重要的保證作用，同時對地方財政部門工作也起到較好的推動作用。

孫興全：財政系統黨風廉政建設工作在近年來不斷加強且取得了明顯的成效，懲治和預防腐敗體系更加健全，財政資金的安全和干部職工廉潔從政方面都取得了較大的進展。在規范財政權力運行方面，大力加強法治政府和財政公開制度建設，嚴格辦事程序和審批權限，推進預算編制的公開、民主和透明，加強國庫動態監控系統建設，加大工程建設項目政府采購力度，認真清理黨政機關、事業單位、社會團體、國有及國有控股企業“小金庫”。在加強財政資金管理薄弱環節方面，加強財政專項資金、社會保障資金、抗災救災資金、支農惠農資金和扶貧開發、國有土地出讓收入資金的管理使用情況，提高了財政資金安全性和績效性。在對腐敗懲治方面，也提高了案件查處率。

葉 青：我認為在財政資金的分配過程中，一方面由于財政內部監督加強，另一方面由于各級人大的監督加強，再加上部門預算、政府采購、國庫集中支付等制度的出臺，財政系統反腐倡廉取得了積極的進展。

在黨中央、國務院的堅強領導下，各級財政部門認真貫徹黨的十七大、十七屆三中、四中、五中、六中全會、十七屆中央紀委六次全會、國務院第四次廉政工作會議精神，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，全面落實《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》，緊緊圍繞黨和國家重大決策加強監督檢查，確保中央重大決策部署落到實處；深入推進財稅改革和專項治理，財政懲防體系進一步完善；堅決查處違紀違法案件，查辦案件的治本懲戒功能得到較好發揮；全面開展廉政風險防控機制建設，財政權力運行更加規范；深入學習貫徹《廉政準則》，對黨員領導干部的監督繼續強化；加強財政紀檢監察隊伍建設，財政反腐倡廉建設科學化水平不斷提高，財政反腐倡廉建設取得了積極成效。

——節選自財政部部長謝旭人在2012年全國財政反腐倡廉建設工作會議上的講話

主持人：從另一層面來講，李福祿、張美芳案件呈現出的新特點，對于查找廉政風險點、制定相應防控措施具有警示借鑒意義，也有助于推進財政系統廉政風險防控的持續改進。作為推進財政系統廉政建設的重要載體，財政廉政風險防控機制建設當前已進入深化階段。有學者認為廉政風險防控的深化，應當跳出廉政風險防控機制本身來思考，以創新精神破解制度缺陷，深化與之相關的體制改革是廉政風險防控機制持續加力的關鍵，應如何看待這個問題？結合李福祿、張美芳案件，就財政系統，談一下當前財政廉政風險防控機制相關的體制改革應以怎樣的方向在哪些方面有所作為？

葉 青：對此觀點，我很同意。好的制度，要有好的執行力。沒有執行力，再好的制度也是白費。所以，要杜絕腐敗問題的發生既要有好的制度，也要有好的執行者，執行是制度建設的重要組成部分。結合兩個案件，考慮到制度與執行的關系，建議財政系統做以下的工作：一是查找財政工作流程上的漏洞。比如，財政官員為商業銀行拉存款得回扣的問題怎么解決？“跑部錢進”的問題怎么解決？這都是容易產生腐敗的領域。二是確定財政工作腐敗的風險點。在“收”“支”“存”等環節都存在風險點。三是不斷完善財政干部違規違紀的處罰處分制度。財政工作有新的內容，財政干部的腐敗必然也有新的內容。

傅光明：從根本上說，要深化公共財政體制和制度改革，建立健全與之相適應的財政風險防控體制；就是要深入推進財政民主和法制建設，真正建立健全政府民主決策與讓人民群眾參與的財政體制和機制。健全和完善部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線制度，取締銀行拉存款給好處的制度，逐步建立財政公開制度，建立健全財政績效制度，建立健全全方位的財政監督制度以及進一步深化廉政風險防控機制和體系建設。

主持人：財政懲防體系從根本上講是制度建設，但也離不開文化建設、思想道德建設的配合，尤其在對領導干部的監督方面，廉政教育與制度建設缺一不可，應如何做好財政廉政文化建設？

葉 青：加強財政廉政文化建設的確很有必要。我曾經建議各級黨校要開設《財政學》《傳統文化》等課程。讓學員知道財政資金從何而來，古代圣賢是如何理財治國的。一是要加強財政廉政文化理論體系的建設。從古今中外的財政思想寶庫中吸取財政廉政文化的營養。比如，孔子說的“政在節財”就有很深刻的含義。二是通過“以案說法”的形式，把財政腐敗的案例加以解讀，發現與預防財政工作的漏洞與腐敗。三是評選財政廉政文化的標兵，表彰先進。

傅光明：廉政文化建設是財政系統廉政建設至關重要的一個環節。要通過加強財政廉政文化建設，強化財政干部的自覺自律意識，通過進一步加強反腐倡廉宣傳教育，筑牢拒腐防變的“防火墻”。因此我認為財政部門要從以下幾個方面開展廉政文化建設和廉政教育。

首先堅持不懈地深入開展理想信念和核心價值觀教育，深入開展廉潔從政和廉潔自律教育，深入開展示范教育、警示教育和崗位廉政教育，增強教育的感染力和沖擊力；其次要常念“緊箍咒”，做到逢會必講，逢節必講，逢重大項目必講；再次深入開展廉政文化創建活動，在機關和系統廣泛深入開展財政廉政文化教育活動，深入學習自覺遵守《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》及其《實施辦法》，結合財政實際，要求財政干部自覺地做到十個不：不違反政治紀律，不違反組織人事紀律，不為本人、親屬或特定關系人謀取私利，不收送現金、有價證券、支付憑證和財物，不以賭博和利用婚喪嫁娶等事宜收錢斂財，不違反規定私存私放公款、濫發津補貼，不為配偶、子女以及其他親屬經商辦企業謀取利益，不違規購買或更換公務用車、私駕私用公車，不個人直接決定人事、資金、基建和重要物資采購等重大問題，不違反社會公共道德。

通過廉政文化建設，真正讓廉潔成為財政干部的一種政治品質，一種生活方式，一種基本素質，一種精神境界，一種優良傳統，一種部門氛圍，一種精神家園，一種良好風氣，一種文化根基。因此，廉政教育、廉政文化建設的落腳點是保證每個財政干部的廉潔自律，只有每個人的自律行為才能形成一個系統的清正風氣。

宋立根：說到底，廉政文化建設是警鐘長鳴、保證財政干部安全的有力措施。作為財政工作者，一定要通過廉政教育、廉政文化建設加強世界觀的改造，牢固樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀，打牢樹立正確理想信念的思想根基。前幾位嘉賓主要談了如何進行廉政文化建設、廉政教育的問題，我就著重說一下廉政教育應著重教育什么的問題。

我認為應著重進行思想、品格、行動、律己方面的教育。思想上要突出一個“正”字。著力增強宗旨觀念，防微杜漸；著力提高實踐能力，把握方向；著力強化責任意識，避免失誤；著力樹立正確政績觀，管好項目；著力樹立正確利益觀，不謀私利。品格上突出一個“凈”字。財政領導干部只有干干凈凈、清清白白，才會有凝聚力、號召力。要修身，正確對待是非、利益、榮辱、苦樂，時時以“兩個務必”砥礪自己；要慎微，不慮于微，始成大患；不防于小，終虧大德。違法犯罪大多從小節放縱開始，財政干部要從現在做起，時刻凜然警覺，防微杜漸。行動上突出一個“硬”字。財政領導干部尤其是財政監督干部一定要不為困難風險所懼，勇于任事、敢于擔當，雷厲風行地抓工作，大刀闊斧地干事業。遇到問題和事情，要旗幟鮮明地表明態度、亮出底牌，敢說真話和硬話，以此推動財政工作的順利開展。律己上突出一個“嚴”字。財政領導干部一定要從嚴要求自己，切記人情里面有原則，交往之中有政治，在行使手中的權力時，要有“如臨深淵、如履薄冰”的心態,對法紀心存敬畏之心。這些掛在墻上、念在口中的話只有通過廉政文化建設形成氛圍、通過教育潛移默化使之真正謹記于財政人心里，才能落實到行動上。

編者按：思想的碰撞、信息的交流可以啟迪思維、開闊視野、指導工作。本刊改版后特開設“監督沙龍”欄目，邀請專家學者、實務工作者以及理解、關心、支持和關注財政監督工作的社會各界圍繞熱點話題各抒己見，通過不同聲音與思想的碰撞為財政監督工作啟迪思維和提供借鑒。改版創刊號以近兩年發生在財政系統的李福祿、張美芳貪腐案件為背景，圍繞“財政系統廉政建設”這一話題展開討論。

（本欄目責任編輯：阮靜）