“鄉財縣管”：理論視角與經驗反思——一個跨學科的探索性研究

楊發祥 劉 楠

（華東理工大學 社會學系，上海 200237）

“鄉財縣管”財政改革，是在堅持鄉鎮財權不變的前提下，以鄉鎮作為獨立核算主體，由縣級財政部門直接管理并監管鄉鎮財政的一種預算管理方式。它是基于鄉鎮財政嚴重困難而采取的基層財政體制改革的新嘗試，是省級以下財政體制改革的創新性試驗，是對鄉鎮財政管理方式的一次重大改革。截至2011年底，全國實行“鄉財縣管”的鄉鎮有2.93萬個，約占全國鄉鎮總數的86.1%。①《財政部：2012年縣級基本財力保障機制獎補資金超千億元》，人民網，2012年 5月 18日，http：//politics.people.com.cn/GB/70731/17929211.html。作為一種集經濟、社會、管理與政治為一體的綜合性基層財政改革，“鄉財縣管”是一個有待跨學科交叉研究的領域。本文旨在從財政社會學、制度經濟學和財政政治學的理論視角，開展一個跨學科的探索性研究。

一、財政社會學視角：新型委代與縣鄉財政關系

作為國家制度中的元制度，財政制度是一個國家的基本制度安排。不同的財政制度有不同的財政收入來源和具體形式，并導致不同的產權和人權制度安排。財政社會學突破財政乃至經濟的范疇或領域，所研究的財政活動、財政政策的內涵并非僅具有經濟學的意義，更是對每一個財政活動、每一項財政政策的社會效果與社會意義的考察?？h鄉財政關系，無疑是財政社會學研究的重要議題。

1.財政與社會運行：財政社會學的分析框架

財政與社會運行的相互關系，是財政社會學解釋世界的一個獨特視角。在批判財政學技術化和試圖恢復財政學古典色彩的努力中，財政社會學的創始人葛德雪（Rudolf Goldscheid）、熊彼特（Joseph Schumpeter）開創了財政社會學研究的奧地利傳統，而帕累托（Vilfredo Pareto）、伯格塔（Gino Borgattat）和圣西尼（Guido Sensini）則開創了財政社會學研究的意大利傳統。①劉志廣：《財政社會學研究述評》，《經濟學動態》2005年第5期。20世紀70年代，財政社會學在西方學術界復興，并呈現出日益興旺的發展態勢。它將國家財政置于宏觀社會歷史發展的大背景中，強調從政治、經濟、制度和文化等連接國家與社會的因素，來綜合研究國家財政收支行為的產生。②J.L.Campbell，“The State and Fiscal Sociology”，Annual Review of Sociology，Vol.1，1993，PP.163-185.可見，財政社會學的研究方法和分析框架具有歷史性和綜合性的特征。它對國家收入生產行為特別是稅收行為的政治分析，大大豐富了對于國家構建歷史的解釋方法和工具，開始構建自產國家、稅收國家和預算國家的新的理論模型。③張龍平：《國家、財政與社會：當代中國國家構建歷史的新解讀》，《江漢論壇》2010年第2期。正是這一新興學科的獨特優勢，使其發展成為“一門真正與政策相關的學問”。正如貝克豪斯（Backhaus)所說:“無論對于政府機構還是民間機構來說，財政社會學都是一個富含研究機會且研究尚未展開的領域……，財政社會學為科研和教學提供了巨大的機遇，其進展將有助于降低政府活動的負面影響，增加國家的福利和財富”。④Backhaus， Jǘgen G.， “FiscalSociology：Whatfor？ ”，American Journal of Economics and Sociology，Vol.61，No.1，2002，PP.55-77.在經濟全球化的背景下，建立與市場經濟相適應的稅收型財政制度，越來越成為各國的共同選擇。⑤劉志廣：《財政社會學視野下的財政制度變遷與社會經濟轉型》，《經濟與管理研究》2007年第2期。近年來，隨著新農村建設進程的加速，學者們從權力分割和利益博弈的社會學視角，解讀由“事權”和“財權”嚴重不對稱所引發的鄉鎮政權角色和行為取向的轉變，研究如何通過規范政府權力，理順縣鄉財政關系來重組社會資源，統籌城鄉發展，破解“三農”難題，探索鄉村社會轉型的出路。

2.新型委代關系：“鄉財縣管”改革的社會意義

財政乃“庶政之母”。財政社會學能夠有效地為公共政策問題提供經濟、社會、政治和法律等方面的一體化綜合解決途徑。⑥朱進：《國外財政社會學面面觀》，《國外社會科學》2008年第2期。如果說財政創造了現代國家，那么現代國家則要從自己的角度出發去塑造財政，擴充財政的職能。⑦[美]丹尼爾·貝爾：《資本主義文化矛盾》，趙一凡等譯，生活·讀書·新知三聯書店1989年版，第285頁。在新財政社會學的研究中，財政制度被看作是政府追求更多財政收入的制度安排，財政制度變遷代表了國家財政利益訴求的變化。⑧劉志廣：《新財政社會學：財政制度、分工與經濟發展》，上海人民出版社2012年版，第59頁。周雪光從“逆向軟預算約束”概念出發，概括了基層政府自上而下地向所管轄區域中的下屬組織和個人索取資源的行為，并從組織分析角度探討這類現象產生的微觀和宏觀淵源。①周雪光：《“逆向軟預算約束”：一個政府行為的組織分析》，《中國社會科學》2005年第2期。研究表明，在個案調查和對改革文本規則研究的基礎上，從基層財政技術操作的角度對“鄉財縣管”展開利弊分析，探討縣鄉之間的新型委托—代理關系，探尋“鄉財縣管”改革的社會意義，是財政社會學研究的一種基本取向。通常說來，縣鄉之間的新型委托—代理關系可歸納為橫向突破和縱向變革兩個方面。從橫向突破上看，主要聚焦于統籌城鄉二元管理體制。夏杰長、陳雷認為，造成基層財政困境的根本制度性原因，在于長期以來所形成的“城鄉分治、一國兩策”的二元管理體制，要想從根本上解決鄉鎮財政困境，還是要打破城鄉二元結構的壁壘?！班l財縣管”改革正是希望用“節流”的方式來改善基層財政困境，但這一問題并不能從根本上得以解決。②夏杰長、陳雷：《“鄉財縣管”改革的社會學分析：以安徽省G縣為例》，《經濟研究參考》2005年第77期。從縱向變革上看，則主要著眼于財政與政府層級調整。隨著我國市場經濟的建立和公共財政改革的不斷深化，鄉鎮政府的職能開始逐步弱化，特別是條塊分割的雙重領導體制，使鄉鎮政府逐步喪失對工商、稅務、財政、公安等附設所、站的完全控制權，在行政框架和行政事務中的角色已經逐漸轉變為“完成上級交辦任務”的派出機構?！班l財縣管”改革使得鄉鎮的“一級財政”弱化為了“半級財政”，從理論上說明了政府層級簡化的必要性和政府架構調整的可能性。③劉建軍：《廣西賓陽縣“鄉財縣管”財政管理改革研究》，華中科技大學2005年碩士學位論文。由此觀之，“鄉財縣管”的政策核心是“監管”。這種監管源于上級政府對與鄉鎮政府之間的委托代理關系的不信任，凸顯縣以上政府對鄉鎮政府行為可能形成的財政風險并引發政治風險的重視。縣以上政府把監管的任務放在離鄉鎮最近的縣（市）級政府，并非是縣以上政府對縣（市）政府都充分信任，而是出于監管效率的考慮，讓貼近鄉鎮的最近一級政府來實施，便于監管的開展。同時，監管也僅僅是將具體的業務放在縣（市），更高的政府既對縣（市）政府行為實施監管，還對縣（市）的監管實施監管。④朱鋼、賈康：《中國農村財政理論與實踐》，山西人民出版社2006年版，第69-70頁。這種新型委托—代理關系，折射出“鄉財縣管”改革的社會意義。

3.構建民生財政：“鄉財縣管”改革的社會效應

每個社會問題，實際上還有每個經濟問題，說到底都是財政問題。⑤[美]丹尼爾·貝爾：《資本主義文化矛盾》，趙一凡等譯，生活·讀書·新知三聯書店1989年版，第287頁。一定財政制度下的權力資源配置格局及由此決定的政治、經濟兩大領域的互動關系，對社會經濟發展起著決定性的作用。⑥劉志廣：《財政制度變革與社會經濟發展》，《上海行政學院學報》2005年第6期。從財政社會學視角看，財政體制是“權力的制度性調配”載體，規范著政府與市場、政府與社會成員、各級政府之間的權力以及權力資源的分配。⑦丁兆君：《論我國市場經濟下財政權力結構的重構》，《財政經濟問題》2009年第4期。地方財政是地方政府為了維持存在和實現職能的需要而憑借其權力參與社會產品的分配過程。地方政府的財政收支活動體現政府的活動范圍和方向，關系到地方經濟發展和社會進步。⑧周慶智：《中國縣鄉行政結構及其運行：對W縣的社會學考察》，貴州人民出版社2004年版，第168頁?！班l財縣管”改革是通過理順基層財政關系來構建民生財政的一種嘗試。⑨賈康、梁季、張立承：《“民生財政”論析》，《中共中央黨校學報》2011年第2期。夏杰長、陳雷指出，“鄉財縣管”通過制定統一的支出范圍、統一的定額標準、統一的財務核算制度，加強了支出管理，規范了支出行為，鄉鎮支出有據可依，財務核算規范透明，審批制度約束有力，從而保證了基層政權的平穩運轉。⑩夏杰長、陳雷：《“鄉財縣管”改革的社會學分析：以安徽省G縣為例》，《經濟研究參考》2005年第77期。姜定軍認為，“鄉財縣管”改革后，改變了鄉鎮資金支出由少數人說了算的狀況，規范了資金支出，節約了大量的財政資金，堵塞了管理漏洞。①姜定軍：《“鄉財縣管”利弊分析及改進建議》，《地方財政研究》2005年第5期。當然，“鄉財縣管”改革是一項短期的、局部的嘗試性政策調整，指望用它去撬動國家的宏觀財政體制、解決歷史遺留問題是不太現實的。管榮開通過對安徽省推行“鄉財縣管”改革舉措的分析，認為這項改革的推進與宏觀財政體制、科學理財與依法理財、公共財政及民主財政的合理性要求均背道而馳。②管榮開：《“鄉財縣管”不宜急于推行——對安徽省基層財政改革的合理性與非理性質疑》，《農村財政與財務》2004年第8期。呂連生認為，長期以來，鄉鎮公共產品的供給面臨停滯的局面?！班l財縣管”后，鄉鎮支出幾乎只能用于保工資、保運轉，根本沒有資金用于公共設施建設。③呂連生：《安徽省“鄉財縣管”改革的研究》，《經濟研究參考》2005年第60期。夏杰長等認為，任何改革都有一個由量變到質變、先局部后整體并逐步深化與擴展的歷程?！班l財縣管”的實質，是為了給不善理財甚至不會理財的鄉鎮政府請一個“管家”——縣級政府。但同樣困境重重、不堪重負的縣級財政能否扮演好這一角色？如果不是縣級財政，那么，最合適的扮演者又該是誰呢？這才是“鄉財縣管”改革存在的最突出的疑問。④夏杰長、陳雷：《“鄉財縣管”改革的社會學分析：以安徽省G縣為例》，《經濟研究參考》2005年第77期。

二、制度經濟學視角：財政分權與基層財政體制

制度是一種“公共品”。作為一種行為規則，制度不是針對某一個人，從其最終狀態來看是一種公共規則。組織是社會游戲的角色，而制度是社會游戲的規則，是人們創造并用以約束人們相互交往行為的框架。⑤盧現祥：《西方新制度經濟學》，中國發展出版社2003年版，第34-37頁。從制度經濟學角度看，財政分權與基層財政體制的重構，是探討縣鄉財政關系的基本視角。

1.財政分權：制度經濟學的分析視角

財政是國家控制權力資源的經濟體現，財政體制最充分地體現了權力資源配置的格局。以財政利益為根基的沖突是社會沖突的基本形式，一定財政利益格局下的沖突和權力的關系，總是與權力資源的分配聯系在一起的，財政體制成為“權力的制度性調配”載體，即權力存在于財政體制之中，并通過財政體制展現出來，而又是財政體制使那種深深“嵌入”社會生活的連續性得以呈現。⑥劉志廣：《中央集權型財政體制與我國古代社會發展的停滯——對我國社會經濟發展史的“財政社會學”分析》，《上海行政學院學報》2002年第2期。一個國家的財政體制傾向于集權還是分權，并沒有決定性的一般規律可循。從經濟效率的角度來考察，分權更加有利于形成地方政府間的競爭并且有利于提高公共支出的效率。⑦周飛舟：《以利為利：財政關系與地方政府行為》，上海三聯書店2012年版，第14頁。財政分權的精髓，在于地方政府擁有合適與合意的自主權進行決策。稅收分割和轉移支付是財政分權框架中兩個極其重要的方面。⑧許正中等：《財政分權：理論基礎與實踐》，社會科學文獻出版社2002年版，前言，第1-2頁。財政分權的目標，是實現財政的均等化。為此，必須進一步明確中央與地方的事權，健全財權與事權相匹配的財稅體制，完善中央和地方共享稅分成辦法，加大財政轉移支付力度，促進轉移支付的規范化與法制化。⑨時紅秀：《財政分權、政府競爭與中國地方政府的債務》，中國財政經濟出版社2007年版，第159頁。閻坤認為，政府職能的界定是財政支出體制的前提和基礎，也可以說事權劃分是財政劃分的基礎。根據公共財政和地方分權理論，正確合理的縣鄉職能界定是劃分政府財權的保障。政府層級劃分后，一級政府對應一級事權。⑩閻坤：《中國縣鄉財政體制研究》，經濟科學出版社2006年版，第 66、123 頁。然而，我國經濟社會體制由縱向的高度集中的集權體制和橫向的城鄉分治的管理體制構成，從計劃經濟向市場經濟的體制轉軌，打破了原有高度集權的格局，而城鄉分治的“二元”管理體制因制度慣性并沒有得到根本的改觀，甚至有進一步固化的趨勢。①高培勇：《中國財稅體制改革30年研究——奔向公共化的中國財稅改革》，經濟管理出版社2008年版，第226頁。作為中央為破解鄉鎮財政困難而提出的重大制度改革，“鄉財縣管”的基本路徑，正是基于自上而下行政隸屬關系的行政性改革。②賈康、白景明：《中國地方財政體制安排的基本思路》，《財政研究》2003年第8期。因此，制度經濟學以“二元社會結構論”和“成本—效益理論”作為分析工具，將“鄉財縣管”制度績效界定為“‘鄉財縣管’制度實施對鄉鎮財政運行績效的影響”，從而有效解釋了“鄉財縣管”的制度實質。

2.鄉鎮財政困境與債務危機：“鄉財縣管”的經濟學誘因

1994年以“分稅制”為基礎的分級財政管理體制，初步確立了規范化的財政分權模式。然而，在集權政治體制下，上級政府有權決定與下級政府的“游戲規則”。③閻坤：《中國縣鄉財政體制研究》，經濟科學出版社2006年版，第125頁。在這種分權體制中，事權層層下移、財權層層上收的縣鄉大量存在，并且隨著時間推進，對地方財政運轉的不良影響日漸表現出來，造成基層政府財權與事權失衡狀況日益嚴重。④馬靜：《財政分權與中國財政體制改革》，上海三聯書店2009年版，第70頁。在縣級財政缺口逐漸變小的同時，鄉鎮財政缺口也逐年增大。加之我國財政收支過程中的科學化程度較低，地方預算的制定流于形式，財政支出標準的決策權過于向上層集中而又政出多門，這種“壓力型體制”對基層財政支出構成的持續擴張壓力，使基層政府機構過度膨脹、人員過分擴增，加劇了基層財政困難的惡性循環。馮元興認為，自縣鄉財政“分灶吃飯”以來，鄉鎮財政實際可支配財力減少，相當部分財政“寅吃卯糧”，負債累累，工資欠發嚴重，鄉鎮財政“空殼化”現象使越來越多的鄉鎮步履維艱。⑤馮興元：《我國各級政府公共服務事權劃分研究》，《經濟研究參考》2005年第26期。劉海英認為，由于縣級和鄉鎮級財政同處于農村地區，這兩級財政得以存在的經濟財源基礎基本相同。但是，各級財政在社會活動過程中，不管是在權力的分攤、責任的承擔上，還是在能力的運用上，都不可避免地出現“利己”的傾向。位居縣級財政以下的鄉鎮財政，其財政狀況只能比縣級財政狀況更差一些。⑥劉海英：《地方政府間財政關系研究》，中國財政經濟出版社2006年版，第 37-38、139-140頁。賀蕊莉則認為，在“后土地財政”時代，地方政府財政收入行為中最具風險的行為是擴大拆遷規模、過度舉債和濫用稅收排斥，在維系租金型收入制度的同時，濫用公債型收入制度、損害稅收型制度并存。⑦賀蕊莉：《后“土地財政”時代地方財政收入行為風險研究：基于財政社會學的視角》，《農業經濟問題》2011年第1期?！班l財縣管”制度取向的經濟學動因，正是為擺脫“分稅制”改革后鄉鎮政府的財政困境與債務危機。

3.公共財政：基層財政體制改革的協同創新

圍繞合理分配財權與事權，探索“鄉財縣管”與縣鄉財政轉移支付等政策的相互關系，推動基層財政體制改革的協同創新，建構符合轉型期的新型公共財政體制，是“鄉財縣管”改革效應最大化的重要保證?；鶎迂斦w制的協同創新，首當其沖的是合理分配縣鄉政府的財權與事權。馬靜認為，應在理清政府與市場關系的前提下，科學界定政府的職能范圍，進而按照政府的職能與事權的大小和范圍重新調整政府的層級結構。然后再根據公平與效率相結合、事權與財力相匹配的原則，在各級政府之間進行職能的重新配置，提出公共服務供給中各級政府事權與支出配置的目標、思路和可操作的具體方案。⑧馬靜：《財政分權與中國財政體制改革》，上海三聯書店2009年版，第140頁。姚莉認為，事權和財權配置的基本原則是先確定事權再匹配財權，即遵循“權隨事走，財由事定”的原則。從改革的實踐經驗來看，“鄉財縣管”將財權轉移至上一級政府，由縣級政府監管鄉鎮政府預算內財政收支管理的權限，一定程度上控制了鄉鎮一級政府使用財政資金的隨意性。①姚莉：《財權與事權配置視角下的鄉鎮改革趨勢——兼評“鄉財縣管”與“強鎮擴權”》，《農村經濟》2009年第2期。周仕雅認為，“鄉財縣管”僅僅是對縣鄉兩級財政管理權限的改革，縣鄉兩級的總財力并沒有增加，通過加強對鄉級財政的支出管理，雖然能夠相對減少行政成本與資金浪費，但如果沒有轉移支付等配套措施，并不能從根本上緩解縣鄉財政的困難。②周仕雅：《財政層級制度研究——中國財政層級制度改革的互動論》，經濟科學出版社2007年版，第205頁。隨著財政資金的專項化，周飛舟認為，財政專項轉移支付連同中央各部門向其下屬部門系統下達的“體外循環”的專項資金，多帶有公共服務項目的特點，是構成項目制運行最基本的財政盤子。③周飛舟：《財政資金的專項化及其問題：兼論“項目治國”》，《社會》2012年第1期。有鑒于此，渠敬東認為，作為新雙軌制（分稅制后的項目制）的增量部分，項目制旨在通過國家財政的專項轉移支付等項目手段，突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛，遏制市場體制所造成的分化效應，加大民生工程和公共服務的有效投入。④渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。這樣，作為“鄉財縣管”改革的配套措施和基層財政體制改革協同創新的重要步驟，調整政府間財權與事權的配置，完善轉移支付補助體系，便成為調節上下級政府之間財力縱向不均衡和各地區之間財力橫向不均衡的基本策略。

三、財政政治學視角：公共選擇與基層社會治理

中國對國家財政的研究一直被經濟學家（主要是財政學家）所壟斷，而經濟學家一般傾向于將財政預算過程看成是一個純粹的技術過程而不是一個政治過程，忽視了財政資源配置過程中的政治因素。⑤劉天旭：《財政國家理論研究述評》，《學術論壇》2008年第4期。公共選擇理論超越了傳統財政理論對政府與政治過程的預設，科學剖析了預算過程中的政治決策問題，著重分析政治決策，奠定了財政學關注政治程序的理論基礎，成為現代財政學不可或缺的內容，推動了財政政治學的形成。⑥邊明社：《公共選擇理論與財政政治學的形成與興起》，《云南社會科學》2009年第4期。

1.公共選擇：財政政治學的分析視角

公共選擇是一種政治過程。⑦倪星、何晟：《公共選擇理論的政治學含義》，《探索》1997年第4期。公共選擇理論是一種以現代經濟學分析民主立憲制政府等非市場決策問題的學科，是介于經濟學與政治學之間的新的交叉學科?！肮策x擇實際上是經濟理論在政治活動或政府選擇領域中的應用和擴展”⑧James Buchanan，“From Private Preferences to Public Philosophy：Notes on the Development of Public Choice”，in ArthurSelden， ed.The EconomicsofPolitics， London:Institute of Economic Affairs，1978，P.3.。它采用博弈論、決策論等不同的研究工具，研究選民、政治人物，以及政府官員們的行為。正如丹斯·繆勒（Dennis C.Mueller）所言：“公共選擇理論被定義為非市場決策的經濟研究，或者可以簡單地定義為把經濟應用于政治科學?！雹酓ennis C.Mueller，Public ChoiceⅡ.Cambridge:Cambridge University Press，1989，PP.1-2.政治是一種交易過程，是公共選擇理論的核心命題。政治上的民主決策同市場決策一樣，是一種自愿的交易。政治活動被看成是自愿合作的，國家是政治活動者進行交易的場所。在公共選擇理論家眼中，政府不過是個無意識、無偏好的“稻草人”，公共行為和公共目標在很大程度上受政治家和官員的動機支配。⑩張廣利、楊發祥等：《社會保障理論教程》，華東理工大學出版社2008年版，第277頁。無論我們怎樣定義政治和政治學，有一點是明確的，政治活動始終都是圍繞著預算資金的分配而進行的。各種政治沖突最后都會反映到預算過程中，也就是說，預算過程中的各種沖突實質上都是政治沖突。在政治和政策過程中，無論自己的目標是什么，預算過程都是一個政治工具。在很大程度上，預算過程可以看成是政治過程的核心。①馬駿：《中國公共預算改革：理性化與民主化》，中央編譯出版社2005年版，第263頁?？梢姡策x擇理論研究如何通過一個國家的政治制度來做出資源配置及收入再分配決策……，是指導人們利用政治過程來決定政府所應提供的產品和服務數量的一種有效理論。②[美]大衛·海曼：《公共財政：現代理論在政策中的應用》（第六版），中國財政經濟出版社2001年版，第150頁。財政政治學對縣鄉財政運作的研究，通常是從公共管理學和政治經濟學的角度，以公共選擇等理論為切入點，透視鄉鎮政府在財權與事權方面集體行動與個人行動的失諧，以及由此引發的“尋租”與腐敗行為。

2.鄉鎮公共服務職能弱化：“鄉財縣管”的政治誘因

葛德雪指出：“政府費用的數額和構成，以及稅資的分配，并不是由市場規律決定的；在結構上它是由階級之間、群體之間的社會沖突和經濟沖突決定的。”③Goldsheid，R.，A Sociological Approach to Problems of Public Finance.Translated by Elizabeth Henderson，in Classics in the Theory of Public Finance.Edited by Richard A Musgrave and Alan T Peacock，Macmillan，London，1925/1967.從本質上說，國家是追求財政收入最大化的產物，所以“不同的國家收入來源對于解釋國家形式之間以及它們如何與其國民交往之間存在的差異顯得十分關鍵”④Moore.Revenues，“StateFormation， and theQualityof Governance in Developing Countries”，International Political Science Review，Vol.25，No.3，2004，PP.297-319.。公共選擇是非市場的集體選擇，實際上就是政府選擇。它是指人們通過民主過程來決定公共物品的需求、供給和產量，是把個人的私人選擇轉化為集體選擇的一種過程或機制，是對資源配置的非市場決策。⑤文健東：《公共選擇學派》，武漢出版社1996年版，第9頁。但在沒有財政民主化和財政透明度的情況下，財政支出這種公共決策行為就很容易演變為個別領導的“隨意”安排，政府預算支出不是以納稅人的偏好來進行，而是取決于領導的個人偏好，領導的偏好未必與納稅人的偏好保持一致。⑥夏杰長：《提高基本公共服務供給水平的政策思路——基于公共財政視角下的分析》，《經濟與管理》2007年第1期。在公共服務領域，市場與政府職能的界定不明，政府“越位”與“缺位”并存。姚莉認為，一般來說，鄉鎮的財權上收到縣，它的支出責任和對鄉鎮居民的公共服務義務也應相隨到縣，配套的垂直管理改革確實也將部分公共服務責任轉移至縣，例如，“鄉財縣管”之后，義務教育、公共衛生的投入成本已轉給上級財政管理部門。但實際上很多鄉鎮還承擔著教育和衛生的責任，事權在縣級和鄉鎮級的操作中仍然模糊不清⑦姚莉：《財權與事權配置視角下的鄉鎮改革趨勢——兼評“鄉財縣管”與“強鎮擴權”》，《農村經濟》2009年第2期。，部分公共產品與服務不能有效提供。楊之剛等認為，“鄉財縣管”使得鄉級政府財權削弱和上劃，盡管有利于加強對鄉級政府行為的監督，但同時也使鄉級政府基本喪失了為轄區內居民提供公共產品與服務的能力，使得鄉鎮政權運轉更加困難，加劇了鄉鎮公共服務供給缺位，鄉鎮資金管理成本加大，資金使用費時費力。⑧楊之剛等：《財政分權理論與基層公共財政改革》，經濟科學出版社2006年版，第175頁。鄉鎮財政監管的缺位、錯位與虛化，使鄉鎮公共服務職能弱化，公共服務提供能力降低，以及由此引發的鄉鎮政府治理危機，是“鄉財縣管”的政治誘因。

3.創新基層社會治理：“鄉財縣管”的政治考量

在現代各國，公共服務職能都不是由某一級政府獨自實現的，需要通過不同層級的分工合作來完成。轉變鄉鎮機構職能，創新基層社會治理，是“鄉財縣管”的政治考量。鐘曉敏、葉寧認為，“鄉財縣管”改革顯示了鄉鎮作為縣級政府派出機構的可行性，為精簡政府機構改革奠定了基礎，也使財政與政府層級的調整成為可能。①鐘曉敏、葉寧：《中國地方財政體制改革研究》，中國財政經濟出版社2010年版，第62頁。徐勇認為，國家對于社會的治理，必須具備特定的公共權力、相應的政治責任和一定的治理能力等三個條件。權、責、能越一致，治理體系越完備。②徐勇：《縣政、鄉派、村治：鄉村治理的結構性轉換》，《江蘇社會科學》2002年第2期。楊之剛、張斌認為，要解決縣鄉財政困境，增加農村地區公共品的供應數量、提高供應效率，需要通過以公共服務均等化為目標的轉移支付制度的完善，增加縣鄉兩級的財力，同時，加強對縣鄉兩級財政運行的監督和管理。③楊之剛、張斌：《中國基層財政體制改革中的政府級次問題》，《財貿經濟》2006年第3期。劉洪波認為，要加強財政監管與基層財政治理，首先要加強預算編制與執行的管理，合理調整縣鄉財政體制。理順和規范縣鄉財政的分配關系，調動鄉鎮增收節支的積極性，鞏固和加強農村基層政權建設。④劉洪波：《鄉財縣管改革中財政監管的缺位及對策》，《財政監督》2008年第1期。馬靜認為，要以“鄉財縣管”為契機，進一步調整和優化鄉鎮財政支出結構，合理界定支出范圍，力求通過改革和政策調整，建立起一個支出合理增長、內部結構有保有壓，能夠有效規范支出行為和管理方式的鄉鎮公共財政體制。⑤馬靜：《財政分權與中國財政體制改革》，上海三聯書店2009年版，第283頁。馬斌認為，由于縣級政府是面向公民的基層政府，最了解當地的公共服務需要，具有信息優勢與管理優勢，有利于公民參與服務決策，能夠提供更適合本地居民偏好的服務。因而，應從我國的行政體制和發展階段的特點出發，確立以縣為主體的公共服務供給體系。⑥馬斌：《政府間關系：權力配置與地方治理——基于省、市、縣政府間關系的研究》，浙江大學出版社2009年版，第248-249頁。而陳慶海則認為，中國鄉鎮政府財政在未來相當長的時期內均不宜撤銷，但要進行改革，并主要從外延上對規模過小的鄉鎮實施撤并，從內涵上對鄉鎮實施精簡，使鄉鎮政府財政成為小型精干高效的一級政府財政。同時，完善對鄉鎮政府財政的轉移支付制度，通過立法明確規定鄉鎮政府財政的職能，上級政府不得隨意增加鄉鎮政府財政的職責。條件具備后取消“鄉財縣管”，恢復“鄉財鄉管”，使鄉鎮政府財政真正建設成獨立完整的一級政府財政。⑦陳慶海：《中國地方政府財政層級研究》，西南財經大學2008年博士學位論文。

四、結語：民主財政的可能

從某種程度上講，財政問題也是民主問題。財政的民主化即財政事務的處理是按照民主程序進行的。無論是維克塞爾（K.Wicksell）的“一致同意”原則還是布坎南（James M.Buchanan）的“立憲主義”財政選擇層次都表明：公共財政實質是民主財政。重構縣鄉財政關系，必須建立相應的民主理財機制，其中民眾的意見最為重要。因為民主財政是以民眾為核心建立起來的財政機制，體現的是民眾對公共物品的選擇意愿，賦予民眾這種權利的依據是“稅收”，作為納稅人的民眾有權利對交代的代理人——政府手中的稅收進行支配使用。財政的民主化過程，是社會成員的公共需要得到充分反映的過程，是對公民在財政事務上的意見得到政府回應、政府財政行為受到公民監督的過程。⑧中國社會科學院財政與貿易經濟研究所課題組：《中國公共財政指標體系建設》，研究報告，2006年。同時，財政決策的科學化水平與財政民主密切相關。在民主的背景下，不論是埃奇沃思（Francis Y.Edgeworth）和 庇 古（Arthur C.Pigou）“最小總犧牲”，還是普維亞尼（Amilcare Puviani）“通過幻覺使感覺到的負擔最小化”，都不適合作為財政組織的準則。相反，財政組織的準則應當是，允許個人通過集體決策制度的結構“購買”公共商品和服務，購買方式應使他們在公共商品和服務與通過私人市場過程生產的商品和服務之間的選擇，盡可能地保持“中性”和“不被扭曲”。①[美]詹姆士·M·布坎南：《民主財政論：財政制度和個人選擇》，穆懷朋譯，商務印書館1993年版，第147-148頁。然而，無論于高端政府還是基層政府而言，我國一直都比較缺乏真正意義上的民主財政機制。財政運行過程中民主性的缺乏，嚴重影響了基層財政效力的發揮，基層社會的公共物品的供給和公共服務的提供有錯位和缺位的可能。因而，探索建立真正意義上的民主財政機制，是縣鄉財政關系重構的未來方向。

總之，縣鄉財政關系是認識和解讀中國新農村建設和鄉村社會轉型的一個重要視角?！班l財縣管”財政改革在全國的穩步推進，為在理論和實踐上回應當前的新農村建設和鄉村治理機制以及鄉村社會轉型，找到了新的契合點，留下了大量可供探索的空間和可行的研究路徑，并將成為財政社會學研究的一個重要取向和新的生長點。作為一項與農村稅費改革相配套的基層財政管理制度，“鄉財縣管”基本兌現了制度設計的初衷，重構了縣鄉之間的財政分配關系，對規范鄉鎮政府的收支行為，緩解鄉級政府的財政困境以及保障基層政權的良性運轉，都展示了良好的實踐效果。但在制度的實踐過程中，“鄉財縣管”的效應發揮有其限度，并在一定程度上深陷體制悖論的泥潭。當然，作為一個關涉農村經濟體制、政治上層建筑、文化意識形態、社會和諧穩定等多方面的制度性改革，“鄉財縣管”只是一種管理體制上的嘗試，對其做終極性的評估，還為時尚早。如果與相伴而行的“縣財省管”相呼應，其長效機制可能更易于通行，也便于操作。②中國（海南）改革發展研究院編：《政府轉型與建設和諧社會》，中國經濟出版社2005年版，第100頁。因為破解基層政府的財政困境，不能僅局限于制度設計上的技術性修補，必須從體制機制上觸及問題的癥結之所在，倡導科學民主理財，重構基層財政體制，通過財政轉移支付和稅收方面的協同創新，充分發揮基層政府內部的財政監督機制，建立制度化的民意表達渠道，讓公眾參與到基層的財政活動中去。③楊發祥、馬流輝：《鄉財縣管：制度設計與體制悖論——一個財政社會學的分析視角》，《學習與實踐》2012年第8期。因而，從社會學理論視角出發，把“鄉財縣管”改革放置到工業化、城鎮化、信息化、市場化和全球化以及社會轉型和體制轉軌的宏闊背景下加以考察，分析“鄉財縣管”的理論基礎與現實依據，探討“鄉財縣管”的制度設計與運作機制，通過“鄉財縣管”的區域實證比較，探索“鄉財縣管”的溢出效應與體制悖論，并從交換關系變遷、權威系統重建和信任系統重建等方面，探討縣鄉財政關系的基礎重構，有助于總結“鄉財縣管”試點地區的經驗教訓，科學預測其未來走向，更好地為該項政策向全國推廣提供理論準備與參照樣本。同時，對于探尋基層政權治理結構與運行機制以及鄉鎮改革的出路，著力推進新農村建設，認識鄉村社會轉型的困境、成因與出路，增進鄉村社會穩定與社會和諧，使新財政社會學與民主財政成為一種現實可能，具有重大的理論價值與現實意義。④楊發祥等：《社會學視野下的“鄉財縣管”與新農村建設》，國家社科基金項目結題報告，2012年。