試論政府在深化高校后勤社會化改革中的作用

許國璽

(華僑大學 后勤與資產管理處，福建 廈門 361021)

一、高校后勤社會化改革現狀

（一）政府的政策推動促進高校后勤社會化改革全面展開并取得較好成效

從上世紀90年代以來，高校后勤社會化改革問題日益受到中共中央和國務院的高度重視，黨中央、國務院在有關教育體制改革文件中，明確提出高校后勤必須從高校行政管理中剝離出來，高校后勤保障要走社會化改革的道路，為此，高校后勤社會化改革于1999年全面啟動。十幾年來，在政府關于后勤社會化改革政策的指導下，高校全面實施后勤管理體制與運行機制改革，轉變了計劃經濟時代傳統的“等、靠、要”思想觀念，引入了競爭機制，推行了后勤人員聘用制和績效工資制度，徹底打破了“吃皇糧”和“平均主義”，使后勤服務面貌發生了較大變化，服務水平和服務質量得到較大提升，取得了較好的改革成效。

各高校大膽改革和實踐，因校地環境相應設計實踐符合自身辦學與發展特點的后勤管理模式，在后勤社會化改革上紛紛走出了成功的一步?？梢詺w納為以下幾種情況：一是有一部分高校通過實施后勤系統與學校行政的剝離，組建相應的服務集團或服務實體，與學校主管部門建立了甲乙方關系，實現了運行機制的根本轉變，提高了整體服務效能；二是一部分高校大膽實施校內后勤系統轉制改革的同時，還扶持本校后勤實體做強做大，走出校門參與市場競爭，對外提供服務。例如一些高校由學校原后勤集團職工自愿入股的形式，不帶走學校一分資產，實行了學校不入股的“零產權”轉制，走向社會市場，通過自己的專業化服務優勢，以公開參與市場競爭的方式不斷拓展業務，為多所高校提供了后勤保障服務，企業自身也不斷走向成熟；三是一部分高校大膽引進社會專業化優質企業承擔后勤服務也取得喜人成效。這種模式主要在新校區沒有歷史包袱的情況下比較普遍，包括食堂、樓宇管理、環境衛生、綠化、交通、通信和生活服務等全面引入社會專業化企業管理服務，后勤服務一步到位實現了市場化配置和社會化服務，降低了辦學成本，提高了管理服務水平，贏得了較好的評價。

（二）高校后勤服務市場化趨勢日益明顯

一是高校后勤企業和社會專業化服務公司得到比較快的發展。這取決于兩方面原因：一方面是高校辦學發展的內在需要，也就是所需的后勤服務水平和保障質量不斷提升的驅動結果。另一方面是企業為了提高競爭力而自身發展的結果。二是高校后勤減負增效的要求日益強烈，通過市場化配置提升后勤服務水平和品質成為趨勢。經過十幾年來高校后勤社會化改革的過渡，高校后勤歷史包袱逐步減輕，在后勤社會化改革模式的探索上，由準企業化運作的學校自主服務的“內化模式”向委托社會專業管理服務的市場化配置的“外化模式”過渡的趨勢逐步顯現出來。

二、高校深化后勤社會化改革面臨的困難

雖然十幾年高校后勤社會化改革成效顯著，但是后勤社會化改革是一項復雜的系統工程，涉及面廣。從長遠來看，目前我國高校后勤社會化改革還處于初步或過渡階段。近兩年來，高校紛紛進行了改革回顧和反思，后勤社會化改革出現了有些“停滯不前”現象。不少高校面臨著后勤管理體制與運行機制不盡完善，改革模式不盡科學，甚至改革方向不甚明確等問題，這些問題有待于進一步探討和解決。如何進一步深化后勤服務管理體制和運行機制改革，進而減輕高校的辦學負擔，卸下沉重的包袱，提高辦學效益，仍然成為當前擺在高校面前的一項重要課題。

（一）高校后勤社會化改革成效遍地開花，但是各自為政現象較為普遍

十幾年的改革，可以說全國高校取得的成效遍地開花。對全國高校來說，都是在中央總體改革方案和精神的指導下分步實施的，改革總體是有序和基本切合中國高校發展要求的。從每所高校自身改革情況來看，改革取得成效的有不少，到處都有“閃光的珍珠”，但是仍有部分地區高校后勤社會化存在盲目性［3］p23，改了又改，甚至方向不明確。由于各高校實際情況不同，改革也存在“八仙過海，各顯神通”的情況，高校之間成功經驗的交流不充分，好的經驗互相借鑒的不多。尤其是近兩年來，高校紛紛進行了改革回顧和反思，后勤社會化改革出現了有些“停滯不前”現象。

（二）高校后勤服務市場化環境不盡成熟

盡管政府公共服務市場化改革的成功經驗給高校帶來了有益的借鑒，高校后勤服務也嘗試通過競爭擇優辦法引入社會專業化公司承擔，但是目前市場化環境還不盡成熟。原因有三：一是高校后勤服務通過“外化模式”采取市場化方式配置的需求程度還不高。目前大部分高校（尤其是舊校區）后勤社會化改革仍然處于初步階段，即學校自辦為主的“內化模式”階段，為高校提供后勤服務的大部分是自身改制的后勤實體或企業，實質上還是處于壟斷服務階段。這個階段實際上是處于“老人老辦法”與“新老交替”的過渡時期，需要十幾年或二十幾年甚至更長的時間，這也是社會發展規律決定的，是一個的必然的過程。在這種“內化模式”大環境下，市場化發展受到制約。二是提供高校后勤服務的社會專業化企業發展時間短，經驗積累不足。隨著1999年后勤社會化改革全面鋪開，高校后勤服務走向市場化配置才逐步得以拓展，尤其是近幾年來才得到比較快速的發展。專業化后勤服務作為一個新興的行業，服務企業本身對高校辦學的特殊功能和性質理解還不深，對如何為高校提供良好的后勤服務的經驗積累還不夠。三是提供高校后勤服務的社會專業化企業發展不平衡。國內一些較大城市以及沿海經濟較發達的地區發展較快，如北京、上海、廣東、浙江等，也有一些經濟較發達的地區發展也不平衡，內地與經濟不發達的地區發展相對差一些。

（三）高校后勤服務標準體系不健全

目前，高校后勤服務沒有統一的規范和標準。在高校后勤服務市場化配置過程中，服務企業現有的質量標準主要參照的是社會行業服務規范與質量標準。例如物業管理，服務企業主要是參照社會住宅的標準和規范，這與高校教育屬性和育人功能的特殊地位所要求的服務內涵是不相稱的，存在一定的差距。而且各高校根據自身辦學需要，在對后勤服務的要求上也是內容不同，標準各異，其服務質量標準除了參照社會行業服務標準外，對高校教育屬性和育人功能的特殊地位所要求的質量標準與規范往往難以準確把握并形成定性定量條款。對服務企業如何做到社會專業化、標準化服務，并與高校辦學理念和功能特性有機融合的要求也只能做到仁者見仁，智者見智。例如五年來我校在兩次大物業管理的招投標中，服務項目明細的工作規范和質量標準是相關職能部門在借鑒社會服務行業規范的基礎上，立足本校實際，根據自身的高校工作經驗，對管理服務的明細要求進行修改、補充和完善而提出的。盡管學校和服務企業經過一定時間雙方磨合運作和驗證，管理服務明細要求是比較合理的，但是對某些工作只有運用定性要求，在如何轉化為定量可操作性要求的方面還存在一定缺陷，由此造成的結果是服務企業工作目標不明確，工作彈性大，不利于服務監管和量化考評，容易產生服務偏離，影響服務質量。

（四）高校后勤服務需求目標與專業化企業追求目標存在錯位

高校作為一個具有特殊功能的辦學機構，其公益屬性決定了所需的后勤服務提供也有其特殊的要求。高校后勤社會化改革的目的是為教學、科研和師生生活提供更優質的服務，并實現管理育人、服務育人。高校后勤服務核心目標是育人，這決定后勤服務本質屬性就是公益性。因此，提供高校后勤服務不應以追求經濟效益為目的，即應重社會效益，輕經濟效益。例如政府對高校學生住宿收費標準有明確規定；為了保證高校穩定，飲食服務必須零利潤經營等。然而，專業化企業生存的主要目的是追求利潤的最大化，這是由企業自身的性質和市場經濟特點決定的。在目前沒有政策約束的情況下，提供高校后勤服務的專業化企業追求經濟利潤最大化的目標與高校辦學公益性的矛盾必然存在。高校后勤服務涉及面廣，事務比較繁雜，決定了專業化企業是勞動密集型企業，工作主要靠“人”。專業化企業在追求經濟利益最大化上表現出的矛盾往往體現在以下幾個方面：一是人員素質低配。即在人員配置時，整體素質要求比既定標準要求低一個檔次，以降低人員成本支出。造成后果往往是工作標準降低，育人功能得不到充分體現；二是減少人員配置數量。即不按既定人數要求配置人員，采取一人雙崗或延長工作時間的方法，以達到減少支出的目的。除上面后果外，還造成工作不到位，精細化程度不高，執行力不強，工作積極性得不到很好發揮等后果。三是千方百計減少其它成本支出。例如在維修維護方面，往往是可做可不做的不做；想方設法降低材料質量要求等。造成后果是工作不到位，服務質量不高。

三、政府在當今深化高校后勤社會化改革中應發揮的作用和對策建議

正如李嵐清在第二次全國高校后勤社會化改革工作會議上講話指出“高校后勤社會化改革，從表面看是單項改革，實際上涉及很多方面，政策性很強，實踐要求很高，是一項龐大的系統工程?！睘榇耍缟厦嫠?，高校后勤服務在社會化改革進程中面臨的種種困難存在是客觀的。十幾年來的改革成效證明，面對多大的困難是可以攻克的。事實也證明，十幾年來政府發揮的政策指導作用取得階段性成果，但是推進力度與高校后勤社會化改革客觀要求仍然存在差距。政府主導不夠，改革停滯不前［4］p178。

既然高校后勤社會化改革是一個龐大的系統工程，這就要求政府不應該停留在過去的政策或改革指導方案出臺的層面上，在整個改革過程中實施具體指導、協調、規范和監督落實更應是決定改革成效的關鍵。目前，在各高校紛紛對后勤社會化改革進行回顧與反思的關鍵時期，更加需要有一個權威主體對好的經驗做法進行提煉和推廣，也就是將“珍珠串成項鏈”讓改革成果照亮一片，這個角色非政府莫屬。只有在政府主導下，全面發動政府、服務行業和高校各方面力量，層層抓落實，互相補臺，相輔相成才能實現最終改革目標。而政府及時發揮應有的龍頭主導作用非常適時，也是當今高等教育改革和發展的內在和客觀需要，具有較好的實踐意義。只有充分發揮政府的龍頭主導作用，著手做好以下幾方面工作，才能使進一步深化高校后勤社會化改革水到渠成。

（一）抓緊成立后勤社會化改革專門機構，實質性地推進高校后勤社會化改革

這個機構應當是賦予一定行政權力的常設機構，其基本職責應該包括：調研和制訂有利于推進高校后勤社會化的相關政策或條例；協調和理順國家相關主管部門、社會專業化行業和高校之間的關系；聯合并指導社會服務行業制訂符合高校辦學要求的后勤服務統一參考規范和標準；對高等院校后勤社會化改革實施指導和監督；及時協調解決高校在后勤社會化改革過程中出現的各種困難問題。

（二）政府應盡快制訂并出臺新一輪改革指導方案

新一輪改革指導方案應結合目前高校后勤社會化改革現狀和社會服務行業的實際，明確和統一今后一段時期的指導思想，制訂統一的改革工作目標，全面調動和發揮政府、社會行業和高校的工作積極性，按一定的工作步驟循序漸進，分步實施。政府、社會行業和高校改革工作的實施應該是緊密相聯，相輔相成的。要杜絕脫離實際，各自為政盲目蠻干的現象，也要防止思想僵化，固守不前的現象。

（三）應制訂并出臺相關配套政策或相關工作條例， 以提供政策或法律支持

目前出臺政策或條例應著重推動做好幾方面工作：第一個方面是應支持和約束社會服務行業堅持高校后勤服務公益性的原則。高校提供后勤服務的目的是通過優質服務培育人才以實現社會效益最大化，經濟上應是“微利”的。因此，應通過制訂《高校后勤服務管理條例》，對服務行業承接高校后勤 服務實施盈利約束，由審計部門介入對其經濟行為進行審核和督查。第二個方面從減輕高校經濟負擔出發，從法律層面予以政策支持。高校作為一個公益性機構，其經濟收入來源有限，減輕高校負擔提高辦學效益是后勤社會化改革的工作目標之一。目前社會行業為高校提供后勤服務是必須納稅的，俗話說“羊毛出在羊身上”，這無形中加重了高校的經濟負擔。高校在后勤經費困難的情況下，只有選擇以“低要求、低效率、低質量”為代價，維持原來自辦后勤和粗放型管理服務的模式，這對高校后勤社會專業化服務的改革目標也起了嚴重的阻礙作用，影響了改革進程。政府應及時出臺關于提供高校后勤服務的稅收優惠政策，予以減稅或免稅支持。

（四）應結合高校育人功能，制訂統一的高校后勤服務規范和標準體系

依法建立完整統一的高校后勤服務規范，不斷建立健全相關管理制度、收費參考和質量標準，是高校后勤服務品質得以保證，目標要求得以實現的根本保障。高校后勤服務規范和標準體系的建立必須在嚴格遵守國家法律法規的前提下，順應社會主義市場經濟和高等教育發展規律，與高校后勤服務內在要求相吻合。因此，在建立過程中，要采取政府專門機構主導、社會行業發揮優勢和高校充分參與的方式，要借鑒和吸收社會服務行業的好的做法，并充分考慮高校以育人為中心的工作理念。體系制訂后，要以政府主管部門名義正式下發文件，以促使社會服務行業和高校共同遵照執行。

（五）通過建立高校后勤服務準入制度，規范行業行為

從目前的情況看，高校后勤服務沒有統一的規范和標準體系，為高校提供后勤服務的社會行業（例如物業管理行業）還處于邊探索邊磨合的初步發展階段。在高校后勤服務統一規范和標準體系建立后，政府應組織管理整個后勤行業［5］p37，對相應服務企業應建立高校后勤服務資質認定制度，資質的認證應由政府專門機構主導組織并頒發，行業協會協助。在資質認證上可參照社會服務行業，根據服務企業自身綜合服務實力進行核定，可分國家一、二、三級不等。同時應明確規定，相應的資質服務應與高校辦學規模對應起來，即企業資質達不到就不能服務更大規模和更高要求的高校，以利于高校在通過市場化配置時自主選擇服務企業，從而在制度規范上對高校后勤服務的擇優提供保證。

（六）多方聯動，鼓勵和支持高校原有自辦的后勤服務實體或企業的快速發展

高校后勤服務市場環境是否成熟取決于高校后勤服務行業的發展狀況如何。服務行業自身發展程度如何，是否具備符合高等教育發展規律而提供優質服務的實力，是高校能否實現自主靈活選擇服務對象的前提條件。目前高校自辦的后勤服務實體大部分是通過1999年以后的后勤社會化改革，從舊體制轉制而成的。創辦以來大多是處于高校撥款與自我壟斷服務的“內化模式”環境中，沒有經過社會市場優勝劣汰過程的考驗，自身生命力不強，服務標準不高，思想比較僵化，服務效率不高，動力相對不足，應經過一定時期的成長扶持。高校自身服務實體和服務企業也是處于以自我服務為主的初級時期。因此，全面迅速和規范發展高校后勤服務行業是當今形勢所需，也是健全高等教育公共服務體系的內在緊迫要求。在今后一定時間內，政府應積極創造條件使有潛力的高校后勤實體或企業有發展的機會，通過人、財、物等方便的扶助，使管理和服務水平在現有基礎上更上一個新臺階。在過渡到一定時期或條件成熟的情況下，通過政府干預，有選擇性地將高校原有實體或企業與社會優秀企業合并，或者對自身生命力較強且有發展前景的實體或企業通過政策扶持辦理法人資質，并加強扶持力度促使其走向獨立成長。

綜上所述，面對當前高校后勤社會化改革的現狀和困難，政府充分發揮龍頭作用是關鍵，通過抓緊成立專門機構、制訂改革方案與政策條例、標準體系、行業規范和發展后勤行業，必然對進一步深化高校后勤社會化改革產生積極的推動作用，具有十分深刻的意義。

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