比較與借鑒：美國食品安全監管模式特點以及新發展

于楊曜

（華東理工大學法學院，上海 200237）

政治與法律

比較與借鑒：美國食品安全監管模式特點以及新發展

于楊曜

（華東理工大學法學院，上海 200237）

美國的食品安全監管模式作為世界范圍內公認的靈活、高效的食品安全監管模式之一，具有監管部門職能明確、監管環節相互銜接、注重食品的風險分析與控制、食品安全信息的公開透明等特點，值得我國借鑒。我國可以模仿一門式行政審批服務模式，構建集中統一的食品安全監管機構；同時，建立食品安全信息制度和食品安全預警與控制體系，建立和完善風險分析制度以及食品安全控制體系，真正實現有效的全程監管。

食品安全 集中監管 風險分析 信息交流

食品安全是人類賴以生存和發展的基礎，也是關乎國家穩定、長治久安的重大問題。但近年來，我國的食品安全問題頻繁發生，相繼發生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地溝油”、“彩色饅頭”等事件，這些惡性的食品安全事件不僅表明了誠信的缺失、道德的滑坡，而且也威脅到公眾的身體健康。雖然我國當前食品安全存在諸多問題是多方面的因素綜合作用的結果，但其根本原因之一就是食品安全監管的不力。美國的食品安全監管模式作為世界范圍內公認的靈活、高效的食品安全監管模式之一，也是世界上食品安全水平較高的國家，有許多值得我國借鑒的地方。因此，通過借鑒美國的先進經驗，進而完善我國食品安全體制，對我國食品安全監管具有一定的理論價值和現實意義。

一、美國食品安全監管模式特點及新發展

美國的食品安全監管模式經歷了一個循序漸進的過程，逐步建立了全面、系統和科學的食品安全法律體系與管理體系。從食品安全立法看，美國建國后，一度假冒偽劣食品肆意橫行，于是1890年制定了《聯邦肉類檢驗法》，標志著美國聯邦政府食品安全方面立法的開始。此后1906年出臺了《純凈食品與藥品法》，并成立了食品藥品管理局，后來1938年又出臺了《聯邦食品、藥品和化妝品法》，從而讓美國食品安全監管走向了規范化法治化軌道。1906年的《純凈食品與藥品法》主要是禁止在食品中添加有毒有害物質。而1938年的《聯邦食品、藥品和化妝品法》則規定任何不潔的、腐爛的、腐敗變質的或其他方面不適用的食品都屬偽劣食品。只要是在不衛生條件下制作的，不管有沒有污染發生，都被視為偽劣品。1958年美國對《聯邦食品、藥品和化妝品法》做了修訂，規定生產商使用食品添加劑必須保證對人體無害，同時賦予環境保護署制定農藥最高限量的權力，即要求所有注冊在食用農作物上使用的農藥都必須取得環境保護署認定，并符合頒發的使用限量規定。再加上后來逐步制定和完善，美國形成了比較完善的食品安全法律體系，其食品質量安全法律法規體系包括各部門制定的法律條例達40種之多，主要包括聯邦食品、藥品和化妝品法令（FFDCA）、食品質量保障法令（FQPA）、聯邦肉類檢驗法令（FMIA）、禽類產品檢驗法令（PPTA）、蛋產品檢驗法令（EPIA）和公共健康事務法令等。此外，由眾議院制定的美國法典共50卷，與食品有關的主要是第7卷（農業）和第21卷（食品與藥品）。美國聯邦法典（CFR）是聯邦政府發布的綜合的永久性法規，共分50卷，與食品有關的主要是第7卷（農業）、第9卷（動物與動物產品）和第21卷（食品與藥品）。

從美國食品安全監管體系看，美國食品安全監管的發展經歷了兩個階段：第一個階段先由州和地方政府主要負責，然后發展到州政府和聯邦共同監管。第二個階段則由聯邦政府、州政府和地方政府在各自獨立的基礎上共同協作進行食品安全監管。美國食品安全主要由四個部門負責：（1）農業部（USDA）的食品安全監察局（FSIS）負責肉、禽、蛋制品的安全；（2）衛生與公共事業部（DHHS）的食品和藥品管理局（FDA）負責FSIS以外的所有食品的安全；（3）環境保護局（EPA）負責環境保護和農藥危害；（4）商務部的國家海洋漁業局（NMFS）負責海產品的安全。此外，美國還有8個聯邦部門：國家衛生研究所（IH）、農業研究署（ARS）、農業市場署（AMS）、州際研究、教育和推廣合作署（CSREES）、經濟研究署（ERS）、谷物檢驗、包裝和堆料場管理局（GIPSA）、美國法典辦公室等支持協調管理食品安全，形成了較為龐大而復雜的食品安全監管體系。①胡朝暉：《我國食品安全監管模式的問題與對策研究》，國防科學技術大學2007年博士論文。盡管美國食品安全監管主體眾多，但是美國非常重視部門間的協調，美國聯邦政府監管部門簽訂了71個部門間涉及食品安全的協議，以促進食品安全事務之間的協調與交流。

美國食品安全監管法律體系以及監管體制體現了一個基本的理念，就是要確保實現美國食品安全戰略計劃中的戰略目標，確保公眾健康與信心，確保食品安全監管高效運行，重視從農田到餐桌的全程控制，形成了強調以科學為基礎的風險管理原則、預防性原則、透明性原則以及食品供應者負主要責任原則的食品安全監管理念，從而形成了具有美國特點的食品安全監管模式。美國食品安全監管模式主要是通過一系列的法律法規得以體現出來。通過研究其法律法規及其管理體制，我們發現，其監管模式主要體現以下四個方面特點：

首先，美國食品安全監管部門職能明確、監管環節相互銜接。食品安全監管職能明確以及監管環節相互銜接是確保食品安全的前提。在美國，從監管的職能看，是相對明確的，一個部門只負責一個或幾個產品的全部的安全工作，并在總統食品安全管理委員會統一的指揮和協調下，實現對于食品安全工作的一體化管理。美國的這種一個部門就負責一個或幾個產品的全部安全工作的特點，使從田野到餐桌無縫全程監管的責任主體得到明確，操作起來也更加容易和透明。從監管的環節看，美國的食品安全管理很注意強調從田野到餐桌整個過程的無縫隙有效控制監管，其環節包括了從生產收獲，到加工、包裝、運輸和貯存，再到最后的銷售等，監管內容包括了農藥化肥、飼養飼料、包裝材料、運輸條件和食品標簽等整個流程。通過這種全程監管，對可能給食品安全帶來的潛在風險加以預先防范，不僅不會缺失重要環節，也在某種程度上為實現問題食品的追溯打下良好基礎。

其次，美國食品安全監管過程注重食品的風險分析與控制。與食品安全監管理念相吻合，美國在制定食品安全法律法規及政策時都要以風險分析為基礎，同時還配有切實可行的預防措施。在預防性的措施上，風險分析和科學性是美國制定食品安全政策的基礎。在1997年美國發布的《關于食品安全的倡議》中認為：風險評估要求所有聯邦機構都負責食品安全危險性管理，并建立各機構之間的風險評估協會，而協會則通過鼓勵和預報模型以及其他手段的開發研究，來推進微生物風險評估的發展，是做好食品安全管理的重要手段。在食品安全的風險管理方面，美國強調風險的全面防范與管理。一是前面所提到的風險評估。由于科學知識和數據誤差的限制，在實際操作中不可能有絕對準確的風險評估，但風險評估對于實現食品安全這一目標是不可缺少的。二是風險管理。風險管理就是為了防范風險所采取的管理措施，其實質上就是一系列標準和規定。三是風險信息的傳播與交流。美國政府在食品安全制度的國家報告中特別地強調風險信息傳播與交流在風險評估和風險管理中的重要作用。一方面，有效的信息發布與傳播可以大大降低公眾健康受到不安全食品危害的可能性。另一方面，通過信息交流，可以提高風險分析的準確性及風險管理的有效性。同時，為了能夠得到更多人的參與，集思廣益，發現更多問題，得到更多建議，管理部門的風險分析程序對社會公眾是公開的。

再次，美國食品安全監管部門確保食品安全信息的公開透明。美國政府十分重視食品安全制度建設以及食品安全管理的透明度和公開性，其基本思想是通過增強立法和管理過程的公開性和透明度，讓全社會參與其中，不僅能使制度更加完善、管理得到更為有效的保證，也是建立社會公眾對食品安全管理的信心的重要途徑。信息公開，是加強管理過程透明度的關鍵。美國的法律要求政府制定行政法則時，要允許任何國內和國外的個人和單位對法則加以評論，并對評論予以認真的思考，每一項規定都必須具有廣泛的法律基礎與事實依據，任何人都有權利、都可以獲取政府決策所依據的信息并加以評論。政府部門的科技人員負有通過各種途徑向社會公眾解釋有關規定科學依據的責任。如果單位或個人對于行政當局的行為或決定有異議，可以請司法機構進行裁決，若法庭發現該行為或決定沒有滿足程序法的要求或缺乏充足理由，就可推翻該決定。反之，若程序合法，理由充足，就可以通過法律的力量推動該決定的實施。所以，司法機構不僅是公民參與權利的保障，又是行政決策得以實施的后盾。

值得一提的是，美國食品安全立法當代又有了新的發展。2011年初美國《食品安全現代化法》正式生效，該法案是對美國1938年頒布實施的《聯邦食品藥物及化妝品法案》的重大修正，涉及的內容較多，以預防為主理念、突出風險控制，詳細規定了企業如何履行主體責任，強化進口食品的境外檢查監管，并注重政府部門間的協調合作和監管能力建設。其亮點主要體現在四個方面：（1）強化了企業或經營代理人等在防控食品安全風險方面的主體責任。法案規定了工廠所有者、經營者或代理人應當按照規定進行危害分析，并實施預防性控制措施以使危害最小化，或是杜絕危害的出現，保證食品中不存在規定的摻假或者標簽不合格情況。同時應監督這些控制措施的實施情況，并做好記錄和記錄保存工作。（2）法案規定了如何有效提高發現和應對食品安全問題的能力。其中規定了進口食品在口岸實施檢驗必須考慮的諸多因素，特別是包括了進口食品的已知安全風險、食品原產國或者原產地以及食品運輸途經國的已知安全風險、食品進口商的違規歷史記錄等。明確規定FDA部長應當在該法頒布之日后的1年以及其認為必要的更長時間內，指定高風險食品并在聯邦食品與藥物管理局的網站上公布高風險食品清單并及時根據需要進行更新?！胺ò浮币蠹訌妼υ谄髽I內部應用的跟蹤和追溯方法以及技術研究應用，進一步建立在政府部門內應用的產品追溯系統，以提高FDA快速、有效地跟蹤和追溯美國境內或欲進口到美國境內的食品信息能力。同時，允許FDA根據《聯邦食品、藥物及化妝品法》，扣留冒牌或摻假的食品，賦予了FDA直接下令停止銷售并召回“問題食品”的權利，無須通過生產廠家自愿召回。（3）強化了食品進口商、境外供應商和生產企業保障食品安全的責任。法案規定：法案頒布后的1年內，FDA將發布指南幫助美國食品進口商制定國外供應商審核計劃，執行基于風險的國外供應商風險審核活動，以驗證此進口商或者其代理商進口食品的安全性；FDA可要求被批準出口或者擬出口到美國的食品要提供一份證明或者部長認為合理的其他保證，保證該食品符合本法的適用要求。FDA重視與輸美食品輸出國之間的風險交流合作，以提高向美國出口食品的外國政府及各自食品行業的技術、科技和監管食品安全能力。增加FDA對境外食品生產企業巡查設施的次數，法案落實后1年內巡視至少600家外國設施。之后5年，每年巡查設施數目至少相當于前一年的兩倍。如果不接受FDA的檢查，美國就拒絕相應的食品進口。（4）加強政府間的磋商協作和信息通報。法案多處提到FDA要加強與國家層面的農業部、國土安全部、衛生與人類服務部、商務部和各州相關部門之間的磋商和協調，并規定在一定的時間內共同完成某項工作且不可重復發布相同的或矛盾的信息。法案規定：至少每2年，FDA部長應在合適的時間與農業部長一起審核和評估相關的健康數據和其他相關信息，包括通過毒理學和流行病學研究和分析獲得的數據和信息。部長發布關于食品的現行《良好制造規范》以及相關咨詢委員會所提供的建議以確定最嚴重的食源性污染。同時，FDA部長應與農業部長協調以避免對于相同的污染物重復發布指導性文件?！斗ò浮奉C布之日后1年內，衛生與公共服務部部長和農業部部長在和國土安全部部長協調的基礎上，須編制國家農業和食品防御戰略，將其提交給國會的相關委員會，并將其公布在美國衛生與公共服務部和農業部的互聯網網站?？偟膩碚f，美國在上述四個方面的規定非常細致和明確，充分體現了美國食品安全監管的特點，尤其是重視風險評估、風險管理和風險交流的特點，具有很強的操作性。

此外，美國食品監管也正在進行著變革，盡管改革沒有定論，但其改革以及努力的方向是明確的。FDA正在致力于成為世界一流的以科學為基礎、以公共健康為宗旨的管理機構。其目標是在國內外為保護健康、預防疾病、延長壽命和促進健康提供有效和創新的領導?！睹绹称泛退幬锕芾砭謶鹇灾攸c（2011—2015）》（2010年9月29日草案）中明確提出了今后五年的工作重點：（1）推進科學監管與創新；（2）鞏固全球供應鏈的安全與完整；（3）加強執法守法活動，支持公共衛生；（4）解決特殊人群尚未滿足的公共衛生需求。①參見“U.S.Food and Drug Administration Strategic Priorities（2011—2015）：Responding to the Public Health Challenges of the21st Century”（Draft：9/29/2010）.因此，其在工作草案中提出，今后五年，FDA為了實現在公共衛生推動快速、高效的管理創新，首先必須充分利用來自眾多利益相關者的意見，并充分利用通過與其他聯邦、州、地方法規和公共衛生機構的合作，以及非政府組織、消費者和病人組織、學術醫療中心和研究型大學、私營部門以及公眾的資源。其次，FDA將著力于機構的高透明度建設，將繼續使公眾直接方式參與，以改善機構的透明度。再次，改善食品包裝和餐館菜單上的營養標簽，作為消費者尋求構建健康飲食的指引。此外，將在工作中保持最高度的個人和專業有責性，確立了衡量目標并在機構內受公開監督，以確保其遵守諾言。

二、我國食品安全監管體制存在的問題

我國的食品安全監管經歷了從無到有、從粗到精的發展過程。2003年前，我國的食品安全監管職權分散，實行的是農業部門管生產、衛生部門管加工和工商部門管市場的分段管理模式。由于食品安全事故的頻繁發生，食品安全的各種隱患日益凸顯，食品安全監管的各種漏洞和空白也逐漸暴露出來，食品安全監管問題也得到了政府和社會公眾越來越多的重視。由此，我國食品問題的重點由保障食品供給量轉向保障食品供給安全，我國的食品安全監管在經過機構改革之后，正式形成了多部門綜合監管模式。在該模式下，食品安全監管主要是由農業、質檢、工商、衛生、食品藥品監管這五個部門行使。此外，信息化部、商務部、科技部、環保部等部門也行使部分的食品安全監管權，從而形成了多部門監管食品安全的格局，不同部門負責食品鏈的不同環節，以分段監管為主、品種監管為輔的管理模式。與美國食品安全監管體制和監管模式比較，我國食品安全監管模式存在以下問題：

首先，我國食品安全的監管模式造成權責不清，缺乏部門間的合作協調機制。在美國食品安全監管模式中，食品安全監管部門之間的職能總體是明確的，而且部門之間相互協調。當然，美國實行的是按食品類別分類、分別監管的模式也并不是完美無缺，或多或少存在食品安全監管職能重復，難以劃清監管的界限。如對肉或禽肉餡三明治食品的檢查就十分滑稽，暴露肉或禽肉餡的三明治問題由FSIS監管，非暴露肉或禽肉餡的三明治問題由FDA監管。又如根據美國FDA2004年2月的記錄，因為使用的多種原料分別歸不同部門監管，約有2000個食品生產加工單位接受了FSIS和FDA兩個部門的重復檢查。①管松凝：《美國、歐盟食品安全監管模式探析及其對我國的借鑒意義》，《當代社科視野》2009年第1期。但不可否認的是，目前美國按食品類別分類分別監管的模式客觀上是有效的，為美國食品安全奠定了體制基礎。然而，我國“以分段監管為主、品種監管為輔”的多部門監管模式，卻造成權責不清、無人負責的弊端。突出地表現為：一方面，有利的事情，各部門爭著搶著去做；不利的事情，就敬而遠之，存在互相推諉、扯皮的行政不作為現象；另一方面，普遍存在的部門本位主義使得各監管部門難以達成合作的機制。例如：交叉執法和重復執法的現象，特別是，監管權的多次重復配置，食品安全檢驗檢測機構重復建設，干擾了正常的消費環境以及市場機制的健康發展。尤其值得注意的是，我國當前的食品安全監管偏重于生產加工環節監管，忽視了各個環節之間的自然聯系。比如農產品的種植、生產、流通、貯存、銷售和消費等各個環節全程性監管缺乏連續性，難免出現監管漏洞。其弊端具體說來包括四個方面：（1）多環節、多部門共同監管導致職責不明確、權責不統一、職能定位不明確，以致職能交叉與監管空缺并存，重復執法的現象不斷出現，資源浪費嚴重，造成監管效率下降，政府不能切實履行食品安全監督的職責。（2）分段監管體制沒有很好地發揮其各部門分監管的專業優勢，反而增加了部門之間協同監管的協調難度，加大了信息、資源、監管標準等因素的共享難度，模糊了監管部門的問責機制，削弱了國家作為統一的監管主體的監管權威，成為制約食品安全監管體制建設的瓶頸因素。（3）地方政府的監管不作為，地方保護主義盛行。由于地方政府有權制定自己的規章和標準，而地方的食品安全管制機構都是地方財政供給，使其更可能關注本地區利益而不是國家利益，地方各級管制機構在實際操作中難以協調統一，跨地域食品安全管理職能缺失。（4）缺乏有效的食品安全監管責任追究機制。行政體制內積弊是不可能完全依靠自身可以破解的，需要來自外界強有力的監督和問責。回顧近年來的食品安全事件，對違法企業，尤其是中小民企的司法追責已基本到位，但是，對失職、瀆職的監管者的司法問責卻遠沒有到位。

其次，我國食品安全的監管模式存在信息不暢，信息披露機制不健全的現象。信息披露機制在食品安全監管中具有重要作用。美國政府食品信息管理的突出優點是重視立法和執法的公開性和透明度，讓全社會都能參與其中，為社會公眾對食品安全管理提供了基本管道。但是，美國食品安全信息溝通機制也存在一些問題。如：FDA通常不考慮USDA所掌握的企業信息，各個部門之間的信息溝通也不是太暢通，相互之間互不通報檢查資料，美國也正在進行著這方面的改革。這些現象在我國食品安全監管中也同樣存在，部門之間信息資源共享困難，尤其是信息的披露在我國食品安全監管中沒有得到足夠的重視，主要表現為：食品安全監管的信息化建設嚴重滯后，食品安全監管信息的綜合利用水平低下，食品安全標準信息共享資源平臺尚未建立，缺乏行之有效的食品安全信息動態監管體系。歸根結底到一點，就是信息披露機制不健全，各監管部門的條塊分割使得信息無法得到高效率的流動傳播，降低了食品安全監管的效率。此外，我國食品安全監管中，與美國相比較，缺乏民眾參與食品安全監管的機制也是一個突出的問題。

再次，我國食品安全的監管模式對于風險分析以及風險預防重視不夠。風險分析制度是對食品安全進行有效風險防控的保障基礎，也是設置食品安全相關標準的依據。一般來說，風險分析可分為風險評估、風險管理和風險信息交流三個階段。通過設立上述三個階段的風險分析制度，是確保食品安全監管的科學性和監管效率的必要條件。盡管美國十分重視食品的風險控制，但是，美國的食品安全風險控制同樣也存在瑕疵。主要表現在：相關法律政出不一、執法效果不同、進口食品檢查力度不均勻導致監管存漏洞、制定監督檢查范圍和頻率缺乏科學性、聯邦撥款以及人員配置不符合控制食品安全風險的實際需要、監管重疊多導致原料食品檢查界限模糊、一些食品存在多部門管理達不到鏈條式的監管效果以及信息交流不暢通等幾個方面。①韓蕃璠：《美國食品安全管理體制轉型政策分析》，載《食品藥品安全與監管政策研究報告（2010）》，社會科學文獻出版社2010年版，第30頁。這些都是產生美國食品風險的主要因素。但是這并不表明也不能否認，美國是食品安全風險控制最好的國家之一。這些風險因素也正在不斷克服。比如，2011年年初頒布的《食品安全現代化法》，就對這些漏洞進行了很大程度的修補。與美國食品安全風險控制相比較，我國對于風險分析和風險預防的重視程度明顯不足，盡管我國2009年6月1日起實施的《食品安全法》也制定了食品安全風險控制相類似的規定，一定程度上體現和引入了風險監測、評估理論和實踐，但比較籠統和原則，各監管部門的配套規章還不夠健全、細致和完善。因此，有關工作還須結合實際進一步深入細化，才能使法律落到實處，才能更好地保障食品安全。我國食品安全風險控制不足主要體現在，食品安全預警與風險處理、分析能力不強，特別是重大食品安全事件、食品安全群發事件發現與應對能力不強，食品污染物監測網絡建設滯后，食品添加劑的風險監測不夠。以至于風險發生的概率過高，甚至潛伏著一些重大食品安全風險，非常有必要完善風險監管措施。

三、美國食品安全監管模式的新發展對我國的啟示

總體看來，美國的食品安全監管模式以及其最新改革的設想是值得我們借鑒的。究竟什么樣的方案與具體舉措適合我國國情是一個需要進一步研究的問題。近年來，為了確保國家食品安全戰略目標的實現，不論是國家層面還是地方層面都進行了大膽的改革與嘗試。從國家層面看，2004年，國務院下發《關于進一步加強食品安全工作的決定》確定了“分段監管”體制。隨后，國務院法制辦進行了多次調研，舉辦了中美《食品安全法（草案）》論壇會，并多次向各部委、地方政府征求意見。全國人大常委會先后對《食品安全法（草案）》經過4讀審議，在向社會全文公布食品安全法草案，征求到1萬多件意見和建議的基礎上，食品安全法最后得以通過，進一步從法律上確立了食品安全的“分段監管”體制。不久前，國務院辦公廳印發《2011年食品安全重點工作安排》，明確要求，2011年年底前，所有縣級以上地方政府都要建立健全食品安全綜合協調機制，并明確辦事機構，強化地方政府的責任。地方政府要將食品安全工作列入重要議事日程，加強對本行政區域食品安全工作的統一領導、組織和協調。從地方政府層面來看，一些地方政府在食品安全監管體制方面也做了大膽的探索。顯然，這些探索是具有一定價值的，但仍然需要進一步探討，并從制度上加以完善。我們認為，美國的食品安全監管對我國具有借鑒意義，主要體現在以下幾個方面：

第一，美國食品安全機構改革的思想值得我國借鑒。正因為美國食品安全監管也存在一定的問題，其改革的呼聲也不絕于耳。美國國家科學院在其研究報告中提出，美國國會應依法建立一個管理聯邦食品安全系統的統一架構，其基本設想就是由一個統一機構領導，該機構對所有聯邦食品安全管理活動負責。在美國，依據國家科學院的報告以及其他機構的報告、公眾意見等，對食品組織機構提出了四個備選方案：一是協調聯邦食品安全體系，即利用現行的組織機構，提供一個協調機制以實現集中的行政領導。二是領導機構方法，即提供集中的行政領導和一個聲音說話，通過一個領導機構或雖然多個機構但各自負責不同領域來實現。三是機構合并，即食品安全法定職能和某些相關職能合并到一個機構。四是建立獨立的食品安全管理機構，即建立一個新的獨立機構以促進食品安全和公共衛生目標的實現。①張敬禮：《中國食品藥品監管探索與創新》，人民出版社2008年版，第253頁。分析美國的四種改革方案，我們不難看出，前兩種方案是對現有食品安全監管體制的局部調整，不是對現有體制的推倒重來，但仍然不能完全解決監管職能重復以及監管界限不清的問題，而后兩種方案則是對現有體制的完全顛覆，改革的成本較大，但從長久考慮，其仍然是有效率的。

與美國食品安全改革一樣，我國食品安全監管改革首當其沖的問題是，要建立強有力的食品安全監管機構。正因為我國食品安全監管模式存在的問題，不論是理論還是實務對其進行了大量的探討與創新。在我國，學者們提出可供改革的方案主要有三種：一是在現有食品安全監管體制下加強綜合監管的力度。二是建立國家級的食品安全協調委員會。三是逐步建立一個統一的食品安全監管機構。②同上，第191頁。至于我國應當選擇什么樣的方案是需要進一步探討的問題。在我們看來，不論什么樣的方案應當能確保國家食品安全戰略目標的實現，實現行政高效并確保公眾健康以及對食品安全的信心。

從美國經驗來看，食品安全管理體制改革的核心是加強食品安全監管部門之間的溝通和協調，建立有效監管機制必須立足當前、規劃長遠，其最終是建立統一的食品安全監管機構。對于我國來說，若按照國際趨勢改變現有模式，把分散于各部門的監管職能統一放到一個獨立的監管機構實施統一監管的難度是非常大的。所以，我們認為，暫時延續現有模式，而加強各部門之間的溝通和協調，將食品安全監管的職能進行整合，是我國改善食品安全監管體制的行動方向。具體說來，模仿行政審批服務模式，構建集中統一的監管機構。以上海為例，其監管體制改革的方向就是往集中方向發展。2004年12月，上海根據國務院的精神，借鑒了發達國家食品安全監管的經驗，啟動了食品安全監管體制改革，遵循“減少監管環節、延長監管鏈條”的思路。其改革的做法是，形成包括種植、養殖等初級農產品監管部門和將生產、流通、消費等環節兩段監管體制，一定程度上克服目前“分段管理”的銜接問題。但仍然未能完全實現食品監管工作的無縫管理。因此，要真正實現無縫監管，理想的做法是，建立集中統一的監管機構，也是世界食品安全監管體制發展的方向。但這與我國當下法律框架下的“分段監管”體制不相符合。因此，權宜之計是，模仿行政審批服務模式，將食品安全監管的職能部門集中辦公，構建集中統一的食品安全監管機構。

其次，借鑒美國食品安全信息管理方面的經驗，我國急需要建立食品安全信息制度和食品安全預警與控制體系。美國是世界上食品安全管理最為有效的國家。作為食品安全信息管理體系中一個非常重要環節的信息披露是食品安全管理透明化、公開化和提高消費者信任的基礎。美國食品安全信息披露機制，從披露主體的建立、披露的物質基礎、制度保障到披露內容與范圍有一整套的制度規范。其特點主要體現在幾個方面：一是形成了從聯邦到地方，分工明確、全方位的信息披露主體。二是全面的信息采集，科學的風險分析，綜合的信息反饋是信息披露活動開展的物質基礎。三是信息披露的范圍廣泛、內容豐富。四是法律法規的規范是信息披露活動得以進行的制度保障。①李紅、何坪華、劉華楠：《美國政府食品安全信息披露機制與經驗啟示》，《世界農業》2006年第4期。美國這方面的經驗是值得借鑒的。我國目前的食品安全信息不暢，信息披露機制不健全也使得我國食品安全問題隱患重重。所以，建立食品信息公報制度，建立互通有無、高頻交流的信息機制，及時向消費者提供警示信息也是我國目前所迫切需要的。要建立良好有效的信息傳遞機制，首先是建立食品安全信息披露制度，使公眾在權衡利益風險作出選擇時能夠擁有充足的信息。除了定期通報質量抽檢結果外，還要及時發布食品安全預警信息、有毒有害物污染警報和疫情警報，提醒公眾采取必要的防范措施。其次，要暢通投訴渠道，提高政府工作的透明度，使信息社會化、公眾化。因此，我們認為，構建全國監督信息網絡和食品安全預警與控制體系顯得迫在眉睫。具體說來，就是建立全國食品安全信息交流平臺和監管信息庫，加強信息交換，實現信息資源的整合和共享，并面向社會提供查詢服務；對監測、監督、抽查的食品安全評估結果、全國范圍內的食品安全預警、警示信息等，由國務院食品安全工作管理機構統一組織信息發布，引導公眾消費。然后，完善食品安全信息制度的立法，應當對信息披露的主體、范圍、程序等作出明確規定，為規范食品信息披露提供法律依據。

再次，借鑒美國食品風險控制經驗，建立和完善風險分析制度以及食品安全控制體系，實施有效的全程監管。前面提到，美國非常重視風險分析和風險控制，其制訂的食品安全法律法規及政策都有比較完善的關于風險分析的規定，并配有行之有效的預防措施。美國食品安全監管模式的特點在于職能互不交叉，一個部門負責一個或幾個產品的安全，并在總統食品安全管理委員會統一的指揮和協調下，實現對食品安全的一體化管理。這種管理模式使得責任主體明確，操作也相對容易，是值得我國借鑒的。在預防性的措施上，風險分析及其科學性是美國制定食品安全政策的基礎。而其科學性需要相關制度的保障。因此，我國要建立風險分析制度，其科學性首先是保證風險分析的主體職能分離。因為風險評估者和管理者之間存在利益沖突，其職能是不能混淆的，應由不同的主體承擔風險評估和風險管理。同時，將風險分析制度法制化。事實上，重視食品的風險分析不難接受，困難的是制訂完善的制度確保風險分析的有效性。因此，有必要立法將食品安全的風險分析形成規范化的制度，并落實在食品安全監管過程中。當然，食品安全風險的重點還是預先防范。風險的事先預防相對于事后補救，對于降低食品安全監管成本、提高監管效率以及保障公眾健康更具有價值。從食品安全控制體系看，嚴密的控制體系是保證食品安全的基礎。美國的食品安全管理強調從田野到餐桌的無縫隙有效控制，通過全程監管，對于可能會給食品安全帶來的潛在風險加以防范，為實現食品安全打下基礎。美國已經建立的食品安全控制體系中，當屬危害分析與關鍵控制體系（HACCP）和《通用良好生產規章》（GMP）兩個規范。我國應當借鑒其經驗，必須重視對從田野到餐桌的每個環節的危害分析，杜絕食品安全監管虛設，實施有效的全程控制。此外，建立食品安全預警與控制體系，提高處理突發事件的應急能力也是值得重視的。我國應當根據食品安全的新情況、新要求，不斷調整充實完善食品安全突發事件應急處理預案，做好人力、設備、技術的儲備，隨時預防和應急處理重大食品污染、食物中毒及食品安全恐怖事件。重視高危食品生物或化學性危害的危險性評估，以及食源性疾病爆發與流行趨勢的分析和預警，形成完善的食源性疾病預警與控制體系。

Comparison and Reference：The Characteristics and New Development of the U.S.Food Safety Regulatory Approaches

YU Yangyao

As we all know，the U.S.food safety regulatory system is qualified as one of the most flexible and efficient regulatory patterns around the world.It is with the features of clear functions of supervision departments，tight connections among regulators，attaching importance to risk analysis and control and ensuring open and transparent information which are all worth our study.China can model itself on the pattern of“one-department supervision”，and establish a food safety information release system and an pre-warning system.Furthermore，China may also establish and improve its risk analysis and control system in order to truly achieve full supervision.

food safety，centralized supervision，risk analysis，exchange of information

本文是2012年教育部規劃基金課題《完善我國食品安全監管體系的對策研究——基于京滬廣八大城市的實證考察》的階段性成果，并得到華東理工大學交叉學科與重大項目培育基金《美、歐、日食品監管體制比較研究及其對我國的借鑒》的資助。

于楊曜（1962-），女，華東理工大學法學院副教授，主要研究方向為經濟法。

D922.292

A

1008-7672（2012）01-0073-09

肖舟）