試析我國農村集體土地所有權的性質

葉國堅

（廣東省博羅中等專業學校，廣東 惠州 516100）

試析我國農村集體土地所有權的性質

葉國堅

（廣東省博羅中等專業學校，廣東 惠州 516100）

本文試從農村集體土地“所有”的性質以及“歸誰”所有兩個方面，分析我國農村集體土地所有權的性質，揭示當前農村征地拆遷補償、出嫁女土地權益保障等方面問題的癥結。

農村集體；土地；所有權；性質；價值

我國土地實行全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種所有制形式。對于農村集體土地，憲法第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。物權法第五十九條進一步明確了農村集體土地的性質：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”。

然而，為什么農民集體所有的土地可以被政府低價征收、超高價出讓而掙取巨額差價？為什么當前農村因征地拆遷引發惡性事件頻發？為什么出嫁女土地權益問題長期得不到糾正？這一系列問題產生源于我國農村集體土地制度的不合理性，一方面農村集體對土地并不是真正的“所有”，另一方面農村集體土地實質“歸誰”所有仍然界定得不夠清晰。立法者和各級政府應當認真審視問題，糾正我國農村集體土地所有制度存在問題，以讓農村持續發展、社會長久穩定。

一、我國農村集體土地所有權是不完整的

我國農村集體土地所有權與國有土地所有權有很大差異，從所有權的權能特點和所有權的特征來看，甚至缺乏一般財產所有權應有的特征。我國農村集體土地的所有權是不完整的。

1.剝奪了集體土地所有權人對土地的完全處分權。從物權的角度看，財產所有權包括占有、使用、收益和處分的權利。處分權是所有權內容的核心，是所有權的最基本的權能。然而，我國農村集體行使集體土地處分權卻受到了嚴格的限制。憲法第十條第四款規定：“任何組織或個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”《土地管理法》第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。”因此，集體非農建設用地依法不能進入市場流轉，國有土地使用權在土地市場實現了壟斷。各級政府則可以憑借其在土地市場的壟斷地位以及行政征用的權力，攫取農民巨額的財富。

2.農村集體土地被國家征收后農村集體永久喪失所有權。國家限制農用地在建筑方面設置地上權，非農村集體本身使用農村集體土地建設，一定要轉化為國有土地才可以使用，使得農用地的所有權和使用權同時被征收，不能像國有土地那樣所有權和使用權可以分開行使。農村集體土地被國家征收后，所有權被國家永久占有，使用權則被國家轉讓給他人占有。同時，按當前國家土地政策，農村集體土地所有權只能向國有土地所有權單向流動，國家缺乏國有土地轉化為農村集體土地的機制。即使原為農村集體土地的國有土地的使用權出讓70年、50年或者40年后，所有權仍屬國家所有。因此，農民的土地越來越少，甚至被政府全部征完，農民后續生活及其子孫生存繁衍失去了的保障，農村傳統文明傳承的載體也受到了嚴重的影響。

3.被征用農村集體土地的價值得不到應有體現。農村集體土地不但不能直接進入市場流轉，而且被征收的價格也被嚴重壓低。《土地管理法》第四十七條規定：“征用土地的，按被征土地的原用途給予補償。征用土地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。”實踐中，即使兩幅地相鄰，國有土地一般按接近市場價征收，而農用地只能主要以耕作收益計算補償。這樣的規定顯示是十分不合理的。首先，主要以耕作收益計算補償反映了農民喪失土地以后的農業經營損失，但不能反映農民的實際損失，農地補償構成及其標準無法體現可見的農地的功能特性。農民喪失土地以后，土地的社會保障作用不再存在，只能另外謀生，生產和生活成本大大增加，現有的補償不足以應對未來的生活需要。其次，農用地在轉為國有土地后，農民分享不到土地增值收益。農用地被轉為國有建設用地后出讓，往往產生巨大的級差收益，盡管這個級差收益是土地所有權的收益，是農民應該得到合理的部分，但農村集體和農民卻沾不了邊，被排除在參與增值收益分配之外。1997年至2006年，全國耕地凈減少面積合計達12850.5萬畝，其中2006年全國共出讓土地面積348.75萬畝，出讓價款 7676.89億元，這幾乎全部成為地方政府的預算外收入，而農村集體和農民所得補償一般僅為出讓價格的1/10，甚至更低。據有關資料顯示，土地用途轉變增值的土地收益分配中，自改革開放以來，全國地方政府通過征地中的價格“剪刀差”，從農民身上拿走了大約2萬億元。再次，農村集體不能分享使用土地生產經營而產生的價值。國家征收出讓農村集體土地后，不僅占有了原屬農民的土地所有權，而且還可以向使用土地的企業收取各種稅費，與企業分享使用土地產生的價值。目前，一些地方政府為了招商引資，不惜以低地價甚至以“零地價”出讓建設用地，看中的正是所謂可以增值稅源，預計可以通過稅收等形式彌補出讓地收益損失。正是如此，失地農民為了生存，只能入城或在其原有土地上興建的工廠打工，從土地的“主人”，淪為其原有土地的“仆人”。

二、我國農村集體土地所有權的主體是不清晰的

我國《憲法》對農村集體土地所有者權利的具體行使并未作出規定。但相關法律作了進一步明細。《土地管理法》第十條規定，農民集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。《物權法》第五十九條規定，農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。第六十條規定，由村委會或農村經濟組織行使農村集體土地所有權。表面上，我國法律對農村集體土地所有權的主體作出了清晰的界定，但實際上，無論法律規定本身，當前地方政府的認識，還是在實踐中，都存在混亂的地方。要弄清楚農村土地集體所有權歸“誰”問題，首先我們要厘清如下幾個問題：

1.享有農村土地所有權的行使權是否等于享有所有權。《土地管理法》第十條規定，農民集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。《物權法》第六十條規定，由村委會或農村經濟組織行使農村集體土地所有權。但筆者認為，這不能等同于將集體土地的所有權同時賦予了村委會或農村集體經濟組織。集體土地所有權的行使當然需要一個具體的組織來實施，這就正如國有土地所有權法律規定由國務院代表國家行使，不能據此認為國有土地的所有權就屬于國務院。因此農村集體土地所有權由村委會或農村集體經濟組織來行使，不等于村委會或農村集體經濟組織就享有所有權。但事實上，在執行過程中，村委會或同一套人馬的集體經濟組織儼然就是集體土地的所有者，土地的承包、出讓往往是村委會幾個干部甚至是個別人說了算，廣大農民的利益受到嚴重侵害。

2.《憲法》規定的“集體所有”與《物權法》規定的“集體成員集體所有”的差異。首先，二者在概念上不是同一個層面的。憲法上“集體所有”實際上是從所有制角度來界定土地所有權，與全民所有的概念是相對應的，而“集體成員集體所有”不是與全民所有相對應的概念。其次，二者的內涵不相同。憲法上的“集體所有”具有日爾曼法“總有”的特征。日爾曼法的總有，系指在日耳曼之農村公社土地所有制中，將土地之使用、收益權分配給各家庭，而管理、處分權則屬公社的一種分割所有權形態。“集體成員集體所有”這個概念，我們可從兩個方面來理解:一是集體成員是集體的組成人員，是一個個成員的集合體，《物權法》將農村集體土地的所有權從集體所有擴展為集體成員所有，意在突出集體成員的所有權；二是集體成員享有土地所有權的形式不是按份共有，而是集體所有，有類似共同共有的特征。所謂共同共有，是指所謂共同共有是指兩個以上的人，對全部共有財產不分份額地享有平等的所有權。《物權法》將農村集體土地賦予物化的特征，為農村集體土地推行股份制，最終使農村集體土地所有權在不改變土地性質的前提下流轉出集體成員之外提供了可能。

3.《物權法》規定的是“農村集體成員”集體所有，而非“農村集體經濟組織成員”集體所有。我們不能簡單地認為，農村集體土地所有權由農村集體經濟組織或村委會行使，農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，就認為是“農村集體經濟組織成員”集體所有，而將不是集體經濟組織成員的其他農村集體成員排除在外。集體經濟組織成員是戶籍和居住在行政村內，且生存保障、就業渠道依賴于集體土地的公民。事實上，并不是每個村都設立有農村集體經濟組織。中共中央《關于1984年農村工作的通知》（中發[1984]1號）指出：“政社分設以后，農村經濟組織應根據生產發展的需要，在群眾自愿的基礎上設置，形式與規模可以多種多樣，不要自上而下強制推行某一種模式”。到1994年底，全國農村已設置社區性農業集體經濟組織218萬個，其中以原生產大隊為單位設置的有67萬個（涉及原生產隊370萬個）；以原生產隊為單位設置的有151萬個。兩者合計涉及原生產隊521萬個，占統計隊（或村民小組）數534萬個的97.6%。也就是說，并非所有農村集體都建立有農村集體經濟組織，并不是每個村都有農村集體經濟組織成員，所以法律沒有規定農村集體土地為“農村集體經濟組織成員集體所有”。此外，農村集體成員的范圍要大于農村集體經濟組織成員，在一個農村集體里面，即使設置了集體經濟組織，因兵役、升學等原因而沒有集體經濟組織成員身份的其他人員，理應也是農村集體成員，享有農村集體土地所有權。

4.當前農村集體經濟組織成員的身份認定依據混亂。實踐中，由于享有農村集體土地所有權的“農村集體成員”往往被認為就是“農村集體經濟組織成員”，所以認定集體經濟組織成員身份就成了關鍵。然而，當前法律對集體經濟組織成員身份的認定規定不夠明確，但是“戶口論”、“ 從夫居制度”似乎成了主流，特別是戶口甚至成了一些地方政府和法院認定集體經濟組織成員身份的主要依據。按理說，集體經濟組織成員是戶籍和居住在行政村內，且生存保障、就業渠道依賴于集體土地的公民。但是，隨著國我經濟的日益發展，人口流動頻繁，城鄉二元戶籍制度的改革，出現了大量長期在外地居住、依靠外地提供就業機會的農民工、企業白領甚至是企業家，如果按這個標準，以目前的社會狀況，恐怕相當多人要喪失農村集體經濟組織成員身份。然而，事實上許多地方認定集體經濟組織成員身份并不按這個。一些人，戶口在原籍，也分有土地，但是長期不居住在行政村內，并且不依賴集體土地生存，由于長期在外對村集體也沒有履行什么義務，然而實踐中并沒有剝奪他們集體經濟組織成員的身份和權利。另一些人，他們同樣長期也長期在外地居住、生活、工作，不同的只是他們的戶口遷離了原籍，但實踐中他們集體經濟組織成員身份和權利往往被剝奪。再有一些人，他們戶籍在村內、居住在村內，但早已不依賴土地生活，而從事第二、第三產業，其中有些人生活要比居住在城市的原籍居民更富裕，但他們仍享有集體經濟組織成員身份。一些出嫁女不論戶口是否仍在本村，是否履行村民義務，她們享有集體經濟組織收益分配及村民待遇的權利一律剝奪，《憲法》、《婦女權益保障法》、《土地承包法》等的規定在鄉規民約面前竟然成了一紙空文！顯然，當前農村集體經濟組織成員的身份認定依據，既不符合現有法律的規定，也不同于封建社會傳統宗法制度的規定。這個混亂的狀況，必須及時改正，以適應社會發展的需要以及農村土地血緣性和地緣性本質特征的要求。

三、結論

當前我國農村集體土地所有權制度，是在以犧牲農村、農業和農民的利益為代價，以農村哺育城市、以農業哺育工業的基礎上的建立，是計劃經濟時代的產物，隨著我國市場經濟的日益發展，農民生產生活方式的轉變，戶籍制度的不斷改革，農民生存的需要和維權意識的覺醒，現有的農村集體土地所有權制度已遠遠不能適應時代發展的要求，國家應當及時作出調整，以最大限度地保障廣大農民及其子孫后代的根本利益。

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