水利工程管理體制創(chuàng)新與對策

□黃 平 □唐少先（安徽省水利水電有限公司廣東分公司）

目前水利工程實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)承包制、建設(shè)監(jiān)理制，以及與之相配套的“進(jìn)度、質(zhì)量、安全、資金”等系列措施，保證了制度實(shí)施，從而使水利工程的管理體制改革順利進(jìn)行。

1.傳統(tǒng)建設(shè)管理模式概述

水利工程項(xiàng)目大多數(shù)是非盈利性的公益性項(xiàng)目，一般投資主體分為國家、地方、各級政府。改革開放初期，整個水利建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行完全由項(xiàng)目單位所在的地方政府和水利部門臨時(shí)組建“指揮部”等非法人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，譬如：“治淮工程指揮部”“大運(yùn)河工程指揮部”等。沒有一個相應(yīng)的機(jī)構(gòu)代表政府實(shí)行監(jiān)督與管理，這使項(xiàng)目投資難以得到有效控制。

傳統(tǒng)水利工程管理體制下項(xiàng)目管理單位既是建設(shè)單位又是使用單位，存在問題：一是投資無限擴(kuò)大，二是“既當(dāng)老子，又當(dāng)兒子”，為了部門利益，造成項(xiàng)目越滾越大，投資規(guī)模、質(zhì)量得不到保證。

一般來說：解決管理體制的途徑有兩條：一是進(jìn)行嚴(yán)格的制度設(shè)計(jì)，解決權(quán)力和利益之間關(guān)系;二是實(shí)行政企分離，政府及相關(guān)職能部門進(jìn)行宏觀決策和監(jiān)督，企業(yè)從事具體的建設(shè)事務(wù)。目前，水利工程的管理體制改革也就是從這兩條途徑去做的。

20世紀(jì)90年代，水利工程建設(shè)管理體制開始了以明晰產(chǎn)權(quán)、改革、實(shí)現(xiàn)政企分開體制改革，許多建設(shè)單位體制成為獨(dú)立法人，企業(yè)也建立了法人為責(zé)任主體的新型企業(yè)，形成項(xiàng)目法人責(zé)任制管理模式，具體表現(xiàn)為“建管結(jié)合”。項(xiàng)目法人責(zé)任制建立確定了業(yè)主在整個投資過程中的核心地位，建立了以業(yè)主負(fù)責(zé)制、招標(biāo)承包制和建設(shè)監(jiān)理制三項(xiàng)制度為標(biāo)準(zhǔn)制度。

這三項(xiàng)制度在水利市場發(fā)展過程中，也有一個探索總結(jié)、完善的過程，特別是在“98年大水”之后的大規(guī)模水利工程建設(shè)中有大幅度提升，在治淮工程、南水北調(diào)工程建設(shè)上也發(fā)揮出作用，使水利工程變過去“歲修工程”為大規(guī)模的水利基本建設(shè)，以“三項(xiàng)制度”為核心的水利建設(shè)管理體制在水利建設(shè)工程中得到全面推行，為保證大規(guī)模水利工程建設(shè)實(shí)施提供了制度上的保證。

2.水利工程建設(shè)管理存在的問題及原因

2.1 項(xiàng)目法人責(zé)任制落實(shí)不到位

項(xiàng)目法人責(zé)任制是“三項(xiàng)制度”的核心，大規(guī)模水利工程是國家投資項(xiàng)目，組建項(xiàng)目法人規(guī)范、可靠、風(fēng)險(xiǎn)可控，一些小型農(nóng)田水利工程項(xiàng)目，也要建立項(xiàng)目法人責(zé)任制，否則就會產(chǎn)生不重視現(xiàn)象發(fā)生，以至造成項(xiàng)目責(zé)任主體不明確。行政干預(yù)較多，只抓進(jìn)度，質(zhì)量、安全就難以保證，違反基建程序時(shí)有發(fā)生。

2.2 招標(biāo)投標(biāo)管理中存在問題

在水利工程建設(shè)中，存在著委托沒有資質(zhì)的單位代理招標(biāo)，沒有資質(zhì)或者手拿多種資質(zhì)的單位參與招標(biāo)，招投標(biāo)工作中存在招標(biāo)不規(guī)范、違規(guī)操作、虛假招標(biāo)。招投標(biāo)過程中存在工程建設(shè)“同體”問題，主要表現(xiàn)為：項(xiàng)目法人、施工單位、監(jiān)理單位隸屬同一行政主管部門，造成有法難依，有制度難以落實(shí)、工程質(zhì)量得不到有效保證。

監(jiān)理隊(duì)伍素質(zhì)不高，由于近幾年大規(guī)模水利工程上馬速度較快，監(jiān)理人員隊(duì)伍跟不上形勢發(fā)展，造成“質(zhì)量缺失”。部分人員無證上崗，監(jiān)理工作不能有效監(jiān)督工程質(zhì)量，使許多劣質(zhì)材料進(jìn)場，造成質(zhì)量不合格現(xiàn)象大有存在。

2.3 工程質(zhì)量檢測不到位

工程質(zhì)量檢測，現(xiàn)在大部分項(xiàng)目業(yè)主和建設(shè)方都委托第3方有資質(zhì)的實(shí)驗(yàn)室來檢測工程材料質(zhì)量，國家投資工程現(xiàn)在大部分采用專業(yè)實(shí)驗(yàn)室檢測，工程質(zhì)量有保證。小型水利工程由于面廣、量小，進(jìn)場材料、工程質(zhì)量很難抽查到位，不能完全保證水利工程質(zhì)量檢測全履蓋。

3.實(shí)施水利工程管理創(chuàng)新的主要措施

3.1 轉(zhuǎn)變觀念，適應(yīng)形勢發(fā)展

水利工程的建設(shè)管理創(chuàng)新的首要前提，就是要改變與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的觀念，單純依靠行政命令管工程，不去按照市場規(guī)律辦事，所以新時(shí)期的水利工程管理創(chuàng)新，一定要按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，價(jià)值規(guī)律，優(yōu)化配置資源和優(yōu)勝劣態(tài)管理要素去管理工程，企業(yè)管理的經(jīng)營實(shí)踐中，嚴(yán)格按照國家基本建設(shè)程序的要求，加強(qiáng)水利工程管理施工質(zhì)量保證、成本核算等的同時(shí)，不斷提高職工的文化生活，建立適應(yīng)企業(yè)發(fā)展的企業(yè)文化，深刻認(rèn)識“發(fā)展就是硬道理”的根本內(nèi)涵。

通過改革的手段，徹底改革水利工程管理與施工企業(yè)中不適應(yīng)市場需求的“陳規(guī)舊律”，制定水利工程管理中、長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，真正做到與時(shí)俱進(jìn)，開拓進(jìn)取，使水利工程管理與企業(yè)發(fā)展的思維方式的轉(zhuǎn)變跟上時(shí)代步伐。

3.2 建立水利工程質(zhì)量保證體系

加強(qiáng)水利工程質(zhì)量監(jiān)督的政府職能。水利工程管理中的工程質(zhì)量政府監(jiān)督工作不能因工程監(jiān)理制的推行而削弱，而是相輔相承的兩個方面，特別是政府職能必須強(qiáng)化，主要有：一是加大對監(jiān)理單位在施工現(xiàn)場的監(jiān)察力度；二是加強(qiáng)對設(shè)計(jì)、勘察單位的監(jiān)督力度；三是加強(qiáng)對工程質(zhì)量的監(jiān)督力度。施工企業(yè)必須按照業(yè)主要求，建立健全質(zhì)量責(zé)任體系，隨著水利工程規(guī)模擴(kuò)大，水利工程管理在新的形勢下，也要求水利施工企業(yè)從實(shí)際出發(fā)構(gòu)筑企業(yè)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，企業(yè)發(fā)展必須要有一定結(jié)構(gòu)體系去支撐，只有在結(jié)構(gòu)合理、功能優(yōu)化、職責(zé)分明的提前下，才有可能形成企業(yè)的鮮明特色。建立健全企業(yè)質(zhì)量責(zé)任體系，企業(yè)在不斷完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的過程中，突出工程質(zhì)量體系。建立水利工程質(zhì)量體系重要環(huán)節(jié)，是加大監(jiān)理單位在水利工程施工中監(jiān)督力度。一是健全監(jiān)理責(zé)任制度，落實(shí)監(jiān)理人員的崗位責(zé)任制，對水利工程中隱蔽工程、關(guān)鍵部位、重要工序、節(jié)點(diǎn)監(jiān)督不能放松。另外，對進(jìn)場的原材料、構(gòu)配件、設(shè)備和混凝土質(zhì)量、分項(xiàng)工程、隱蔽工程、工序質(zhì)量、設(shè)計(jì)變更要切實(shí)采取檢查、審核復(fù)核、平行檢查的工作方式、嚴(yán)格執(zhí)行驗(yàn)收、審批程序。最后，按規(guī)定組織分部工程驗(yàn)收，并提出相應(yīng)的質(zhì)量評估報(bào)告。

3.3 重視水利工程安全生產(chǎn)，建章立制，完善體系，層層把關(guān)

水利工程管理單位要與施工企業(yè)、監(jiān)理、設(shè)計(jì)單位逐級簽訂安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任書，監(jiān)督人員應(yīng)檢查和督促施工企業(yè)建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任體系和安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)制度，制定安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全生產(chǎn)操作規(guī)程，完善安全保障體系，對制度不健全、體系不完善、責(zé)任不明確的施工企業(yè)要求限期落實(shí)整改，做到“有章可循、違章必究”，對施工安全生產(chǎn)及文明施工不良行為給予記錄、建檔和公布，在有關(guān)單位的資質(zhì)審核平臺、市場準(zhǔn)入、招投標(biāo)資格審查、項(xiàng)目經(jīng)理及其他相關(guān)資格人的資格審核等方面，依法進(jìn)行行政處罰，確保規(guī)范企業(yè)行為的良性循環(huán)、良性發(fā)展。