重慶市工業園區規劃環境影響評價存在不足及應對策略

王 堯

（中煤科工集團重慶設計研究院，重慶400016）

自2003年9月《中華人民共和國環境影響評價法》實施以來，重慶市在大力推進規劃環境影響評價（簡稱“規劃環評”）方面取得了積極的成效。在政策法規方面，2005年4月，重慶市發布了《重慶市人民政府批轉關于開展規劃環境影響評價工作的實施意見的通知》（渝府發［2005］40號）；2007年9月起實施的《重慶市環境保護條例》中，對規劃環評工作的開展提出了明確要求；目前，重慶市環境保護局正在著手起草《重慶市規劃環境影響評價實施辦法》，將進一步明確規劃環評的具體范圍、建立信息共享制度等。在實踐方面，重慶市重點推進了全市48個市級工業園區、18個貿易轉移承接地、16個三峽移民生態工業園等工業園區或集中區的規劃環評工作，對加強工業園區環境保護、促進工業園區可持續發展起到了重要作用。其中，筆者曾參與了10余個工業園區或集中區的規劃環評工作，在具體實踐過程中，發現重慶市工業園區規劃環評工作在快速推進過程中，尚存在一些不足之處，在一定程度上制約了該項工作的效率和作用，這里將逐一分析，并提出應對策略。

1 存在不足

1.1 評價介入時間較晚

“早期介入”是《規劃環境影響評價技術導則（試行）》（HJ／T 130－2003）［1］中所明確的一個重要原則，要求規劃環評盡可能在規劃編制的初期介入并將對環境的考慮充分融入到規劃中。通過提前介入到規劃前期研究、規劃框架制定、規劃草案起草等各個階段，與規劃編制互動，方能充分發揮好規劃環評參與綜合決策的重要作用。在重慶，目前引導和規范工業園區發展的規劃主要有控制性詳細規劃和產業發展規劃，分別從用地和產業類型兩大方面進行控制。在實踐過程中，由于工業園區往往是該區縣城市總體規劃中的一個片區，區縣的城市總體規劃經重慶市人民政府審批通過后，各片區的控制性詳細規劃往往僅需區縣人民政府審批；而產業發展規劃目前尚未形成完善的審查審批機制，部分工業園區未編制產業發展規劃，部分工業園區產業發展規劃由重慶市或所在區縣經信委組織審查通過即可。因此，在規劃環評尚未開展或完成前，部分工業園區控制性詳細規劃和產業發展規劃就已定稿或審批通過。只有當工業園區未開展規劃環評導致園區內的建設項目環評審批出現障礙時，部分工業園區管委會或當地政府才會委托相關評價機構補充工業園區規劃環評工作。但此時一方面規劃內容已經確定或者部分實施，調整起來存在較大困難，另一方面時間要求緊，往往要求在一兩個月內完成，導致規劃環評基礎資料不詳實、預測分析不深入、優化調整建議不具針對性或難以實現，嚴重限制了規劃環評本應起到的作用和效果。

1.2 評價重點存在偏差

工業園區規劃環評應是從環境保護角度在宏觀層面上考慮工業園區目標定位、產業結構、布局、規模以及供水、排水等重要基礎設施是否合理，規劃協調性分析、資源與環境承載力分析、生態適宜性分析等是規劃環評的重要技術手段。《規劃環境影響評價技術導則（試行）》（HJ／T 130－2003）中也明確了規劃環評的“一致性”原則，即規劃環評的工作深度應與規劃的層次、詳盡程度相一致。但由于重慶市規劃環評機構大都是主要從事建設項目環評的設計院、高等院校等，缺乏長期從事戰略環評和規劃環評的人才，導致在實踐過程中難以把握規劃環評重點和方法，受傳統建設項目環評思維的影響，過于追求預測結果定量化、精確化，敏感點環境質量達標可行性等問題。實際上，由于規劃和建設項目存在較大差異［2］，建設項目在規模、工藝等方面均有較為確定的數據，但規劃存在較大的不確定性，因此把分析敏感點是否達標作為評價重點實際意義不大。

筆者認為，規劃環評中分析敏感點環境質量達標可行性不是目的，即不是根據預測結果是否達標得出規劃可行或者不可行的結論，而應該是一種手段，據此對規劃的規模、產業結構等提出相應的優化調整建議，以實現功能區環境質量達標。比如水污染物排放量占剩余水環境容量的比例較高，則應在產業結構上重點發展水污染較輕的產業，同時嚴格限制水污染較重產業的發展規模。

1.3 審查過程有待優化

規劃環評的審查小組會議是引領規劃環評發展方向的關鍵環節，合理的評審過程、高水平的審查小組成員將有利于促進規劃環評的健康可持續發展。目前重慶市規劃環評審查工作由重慶市環境保護局組織開展，審查過程主要由預審、會議審查兩步組成，通過層層把關，有利于提高規劃環評的技術質量。但就目前審查情況看，存在預審過于繁瑣、與會議審查關注重點雷同現象，不利于提高規劃環評的審查效率。根據《關于進一步規范專項規劃環境影響報告書審查工作的通知》（環辦［2007］140號），“地方各級環境保護行政主管部門不得自行增加技術評估、專家論證等其他獨立的審查環節”，評價認為預審目的是把關，而不應把形式和內容與會議審查雷同。

同時，由于部分規劃環評的審查會所聘請的專家是長期從事建設項目環評的專家，對建設項目的工藝流程、產污環節、治理措施等方面具有較高的造詣，但是缺乏對工業園區實際、產業發展等層面的了解，導致提出的部分審查意見從環境上合理、但實際可操作性較差。比如要求工業園區內完全不能有居住用地、要求產業發展規劃中明確具體產品類型及產量等意見。在工業園區實際發展過程，園區管委會或所屬投資公司對園區外的用地不具有管理權和使用權，因此要把園區的居住配套或拆遷安置房布置到區外的可行性較差，但筆者認為也需嚴格控制園區內居住配套用地的規模和用途，比如參照《工業項目建設用地控制指標》（國土資發［2008］24號），不得建設成套住宅、專家樓、賓館、招待所和培訓中心等非生產性配套設施。而對于產業發展規劃而言，確定主要的產業發展方向和產值目標是比較適度的，但要進一步確定具體產品類型和數量，對于汽摩配件、電腦構件這類型較為困難，而對于化工等產業鏈上下游聯系緊密的產業，或者電腦、汽車等終端產品則較為容易，因此需根據具體情況因產業而異，關鍵是限制類、禁止類的產業類型需進行明確。

2 應對策略

2.1 加強規劃環評管理

建議重慶市環境保護局進一步加強與重慶市經信委等工業園區主管部門的溝通和協調，深化工業園區規劃環評的齊抓共管機制。工業園區主管部門可以要求各工業園區在控制性詳細規劃和產業發展規劃編制初期，應先到主管部門進行備案，并要求同步開展規劃環評工作，從而解決規劃環評難以“早期介入”的問題。

2.2 加強評價人員培訓

從事規劃環評工作的專業技術人才不但要具有專業的環保知識，而且要具有經濟、產業、社會等各方面的知識儲備，同時需要更為廣闊的視野和更強的宏觀把握能力，因此需加強規劃環評技術人員相關知識的培訓。建議可以通過邀請國內外規劃環評資深專家來渝授課、舉辦重慶市規劃環評論壇等方式。

2.3 合理優化評審過程

建議在規劃環評的預審、會議審查過程中，明確不同階段的審查重點，預審應重點關注該報告書在章節設置、評價內容、評價重點等方面是否滿足相關法規、政策和技術規范的要求，具體的細節問題應重點在會議審查階段進行，通過嚴格把關、各有側重，在提高規劃環評審查效率的同時，提升重慶市規劃環評技術質量。同時，建議在重慶市環境技術評估專家庫的框架下，建立專門的規劃環評審查專家庫，除環保方面的專家外，還邀請經濟、產業等方面的專家成為專家庫成員。

［1］ 國家環境保護總局.HJ／T 130－2003 規劃環境影響評價技術導則（試行）［S］.北京：中國環境科學出版社，2003.

［2］ 謝文玲.規劃環評（SEA）與項目環評（EIA）的區別.廈門科技，2007（6）：14－16.