淺談環保守法證明

孫俊峰

(昆明市盤龍區環境保護監測站，云南 昆明 650041)

環保守法證明是中國近3a來出現頻率漸高、漸趨流行，但又極抽象、極難定義的一個名詞和事物，多數情況下指的是“企業環境保護守法證明”。黨的十七大再次確定環境保護為基本國策，并明確提出了建設生態文明的要求，加之近年來中國及世界范圍內此起彼伏、觸目驚心的急劇惡化環境形勢，使得人們對環保問題前所未有地關注和重視。一時間，各類大小規劃、計劃、方案、決策、決定等無不強調“環保”，各級領導在各大場合更是言必談“環保”，“環保”儼然“大躍進”成為中國經濟社會和諧發展的“認證標志”，“環保守法證明”也隨之成了企業的“金字招牌”。

10a前，中國環境管理體系認證指導委員會第三次全體委員會議審議通過《環境管理體系認證管理規定》，并于2001年8月6日正式發布施行(環指委〔2001〕2號)。國家環保總局隨即于2001年8月14日印發了《關于轉發〈環境管理體系認證管理規定〉的通知》(環發〔2001〕122號)，要求各省、自治區、直轄市環境保護局(廳)結合當地實際工作，認真貫徹執行。該“管理規定”第一條即載明“為規范環境管理體系認證工作，保證認證質量，促進合理利用自然資源，節能降耗，減少污染物的產生和排放，保護環境，特制訂本規定”，并在第十二條中明確要求申請認證的組織在申請認證 (即ISO14001環境管理體系認證)審核時，應向認證機構提交如下證明材料:①由具有法定資格的環境監測機構近一年內出具的該組織各項污染物監測結果;②該組織所在地地(市)級以上環境保護行政主管部門出具的該組織在近一年內未因環境違法受到處罰的證明。第一項材料由通過CMA計量認證的具備資質的實驗室提供，一般由省、市、區 (縣)的環境保護監測站(環保局下屬事業單位)在接受申請認證組織的委托后，全權負責實施采樣、分析和出具監測報告。第二項材料則按屬地管理原則由當地環境保護局出具，此項材料就是環保守法證明的最初形態，而第一項材料則逐漸發展為出具環保守法證明的必要條件。

可以看出，“環保守法證明”最初僅僅針對需要進行環境管理體系認證的申請組織 (絕大多數為企業)。但隨著人們環保意識的提升，該“證明”的“含金量”也隨之“水漲船高”，于是很多部、委、辦、局在各類企業上市、投標、資金申請、評獎(“重合同、守信用”單位、先進私營企業、各級文明單位等)、行業認證 (重點龍頭企業、名牌產品、“三標一體”認證、管理體系審核等)時都要求企業提供環保守法證明，甚至企業評選先進個人 (先進工作者、勞動模范、“五一”勞動獎章、銷售冠軍等)時都要求企業到當地環保局簽章認可 (實際上是變相開具環保守法證明)。

為了貫徹、落實《環境管理體系認證管理規定》，并適應對環保守法證明的多方需求，很多省、市、區 (縣)環保部門都對出具環保守法證明進行了規范管理。現在所能查到的最早相關規定是深圳市環保局2004年10月10日發布實施的《關于規范我局出具企業環境保護守法證明工作的通知》。該“通知”對出具環保守法證明的基本要求、部門分工、適用范圍、工作程序等都進行了明確和規范，并設計、制做了相應的表格附件，包括:深圳市環境保護局出具守法證明申報表、ISO1400O認證守法證明申報表、企業環保情況審查管理登記表、ISO14000認證活動管理登記表、守法證明文書。之后各地環保部門先后出臺的有關規定、制度、指南等都是以該“通知”為藍本，正文和附件都大同小異，并且無一例外地明確了環保守法證明的適用范圍是企業。

2008年8月曝光的云南省九大高原湖泊之一陽宗海砷污染事件震驚中外，昆明市環保局隨即于2008年9月2日向“各有關企業”發布了《關于印發〈昆明市環境保護局出具企業環境保護守法證明工作制度〉的通知》(昆環保通〔2008〕141號)，所轄區 (縣)也隨之參照執行。時至今日，各區 (縣)尤其是主城區都應各種需求而開出了大量環保守法證明 (每年略有增加)，但在實際操作過程中依然存在諸多矛盾和難題，主要包括兩大類:一是對未納入“排污許可證”管理的企業如何出具環保守法證明，二是對非企業單位又如何出具環保守法證明。

經過近30a的實踐、發展和完善，我國已基本建立了以排污許可證制度為核心的環境管理體系。湊巧的是，同樣在10a前，即2001年11月29日，云南省環保局發布施行了《云南省排放污染物許可證管理辦法 (試行)》 (云環控發〔2001〕806號)，在全國率先對排污許可證的申領、審批、核發及管理作出了較為全面、詳細的規定。其中第二條即載明“本辦法適用于本省行政區域內在生產及經營活動中排放污染物的法人、其他組織和個體工商戶 (簡稱排污單位)”。隨即，省會昆明市也出臺了《昆明市實施排污許可證制度工作方案》，進一步結合實際細化了排污許可證的管理要求和程序，大大增強了排污許可證制度的規范性和操作性。在至今尚未正式實施的原國家環保總局2008年初發布的《中華人民共和國排污許可證管理條例 (征求意見稿)》第二條中也載明“國家對在生產經營過程中排放廢氣、廢水、產生環境噪聲污染和固體廢物的行為實行許可證管理”，但適用范圍則擴大為“在中華人民共和國行政區域內直接或間接向環境排放污染物的企業事業單位、個體工商戶 (簡稱排污者)”，并在第八條第一款中規定，新建項目的排污者申請領取排污許可證時，建設項目環境影響評價文件必須經環境保護行政主管部門批準或者重新審核同意。而不同之處在于，《建設項目環境保護管理條例》(中華人民共和國國務院令第253號)于1998年11月29日正式發布施行前的“現有排污者”在申請領取排污許可證時，不需要提交環境影響評價文件。這是全國各級環保系統普遍認可并執行的。盡管“征求意見稿”并未確定何時正式實施，但無論在各章條款還是“起草說明”中，均對早已施行的《建設項目環境保護管理條例》只字未提，間接導致“新建項目的排污者”與“現有排污者”的界定無章可循、模棱兩可。

“新建項目的排污者”在申領排污許可證時，必須根據建設項目對環境的影響程度，按照《建設項目環境保護分類管理名錄》(國家環境保護總局令第14號，2003年1月1日起施行)的規定，編制相應的環境影響評價，即環境影響報告書、報告表或登記表。該“管理名錄”(簡稱老名錄)后被2008年9月2日發布的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》(中華人民共和國環境保護部令第2號，2008年10月1日起施行)所代替 (簡稱新名錄)。值得注意的是，老名錄的編制依據是《建設項目環境保護管理條例》(第七條)，而新名錄的編制依據則是更具有專業性、針對性和權威性的《中華人民共和國環境影響評價法》 (第十六條) (2002年10月28日通過全國人大常委會，2003年9月1日起施行)。兩部名錄的依據條款內容基本相同，但效力截然不同， “管理條例”到“法”的升級，凸顯了環境影響評價在建設項目中不可或缺的核心位置。環評的權威性同時還體現在同為第四章的“法律責任”中，罰款最高限額由“管理條例”中的“10萬元以下”提高到了“環評法”中的“五萬元以上二十萬元以下”。由此可見，某建設項目要完成行政審批手續，首先要根據新名錄的要求，確定是否需要及編制何種環評，在環評通過當地區 (縣)級以上環保行政主管部門審批并滿足必要的污染防治設施、措施和管理制度等軟硬件要求后，繼而申領排污許可證。待通過審批環評的環保行政主管部門驗收并獲得其頒發的排污許可證后，該建設項目即排污者才納入當地環保局日常監督管理。

環保行政主管部門對轄區排污者的管理是依托排污許可證實現的，故出具環保守法證明也只能針對持有排污許可證的單位，而無需區分企事業單位還是個體工商戶。

在企事業單位或個體工商戶填寫環保守法證明申報 (請)表時所提供的材料中，最核心的就是排污許可證和當年或最近的環境監測報告。監測報告則多半是由當地環境監測站結合實際情況，確定幾種主要污染物作為控制指標 (最常見的就是SO2和COD)，并根據污染源等次確定監測頻次 (國控點每月1次、省控點每季度1次、區∕縣重點源每年2次、區∕縣一般源每年1次)后，按需監測。就日常監管而言，僅僅依靠每年寥寥可數的幾次監督性或委托性監測，顯然難以真實反映該企業或單位全年的實際排污情況。而較為科學、準確的污染源在線自動監控又面臨缺乏運營資金和有效監督管理的尷尬境況，非一般企業或單位所能問津。這樣一來，要么導致企業或單位承受了過多的排污費用，要么導致當地環保行政主管部門“默許”了該企業或單位在非監測時段的超標排污行為。如是觀之，環保守法證明所能證明的僅僅是企業或單位在一定時間內、在程序上符合國家和地方環保法律、法規的管理要求，特定項目監測數據達到國家相應排放標準，并且沒有環保行政處罰記錄。當然，對于不少企業或單位，能證明以上三項就已經很不容易了。由此可見，環保守法證明不但絕非如篇頭描述的那樣給力，甚至可能成為違法排污企業或單位的護身符和遮羞布。而在實際工作中，區∕縣級環保局常常礙于各種壓力，為許多并不需要排污許可證的企業或單位甚至個人出具了環保守法證明，這就等于將這些企業或單位納入了環境管理范圍之內，卻又將他們排除在環保監管對象之外。他們一旦出現任何環境問題甚至非環境問題，就憑這一紙證明，環保部門就難辭其咎、百口莫辯。這種現象實際上是一種環保行政主管部門對環境、對企業或單位、對群眾極不負責任的瀆職行為。

對于群眾，環保守法證明就如同林林總總的“綠色”產品標簽一樣，是人們對基本生存權和健康權的心理訴求在物質形式上的樸素體現，也是環境問題日益嚴重、企業或單位良莠難辨的無奈反映，當然也是中國經濟社會快速發展背景下的時代產物。對于企業或單位，環保守法證明可能是實至名歸的“金字招牌”，也可能是敗絮其中的“金玉外衣”，但肯定是升值空間巨大的無形資產。對于環保行政主管部門，環保守法證明不過是我國環境管理體系自我完善、進化過程中的一種變異表達產物。所以出具環保守法證明也必須恪守職操、因勢利導、與時俱進、慎重負責。