關于云南省環境影響評價工作的思考

和曉榮，張 嫦

(紅河州環境科學研究所，云南 蒙自 661100)

環境影響評價制度是我國環境管理的重要手段，它在人類實施開發和建設活動之前就對其可能產生的不良環境影響進行預測與評估，對于預防環境污染和生態破壞、協調環境與社會、經濟的關系都起到了重要作用。

1 環境影響評價制度的發展歷史

環境影響評價 (EIA)這一概念，最早是在1964年加拿大舉行的一次關于國際環境質量評價的學術會議上提出來的。1969年美國《國家環境政策法》(NEPA)把環境影響評價作為聯邦政府管理中必須遵循的一項制度確立下來，開創了將該項制度納入法律規定的先河。此后，其它西方國家也逐步效仿加強了環境影響評價立法工作［1］。

1973年第一次全國環境保護會議后，環境影響評價的概念開始引入中國。1979年9月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國環境保護法(試行)》，把環境影響評價和建設項目“三同時”作為法律制度確立下來。1989年通過的《中華人民共和國環境保護法》對環境影響評價制度再次作了肯定。從2003年9月1日起，《中華人民共和國環境影響評價法》正式實施，其他配套管理措施和法規也漸趨完善，自此，中國的環境影響評價制度逐漸步入正軌。2009年8月國務院公布《規劃環境影響評價條例》并于10月1日起實施，標志著環境保護參與綜合決策進入了新階段。2012年1月，西部大開發環境影響評價正式全面展開，這是繼環渤海沿海地區、海峽西岸經濟區、北部灣經濟區沿海、成渝經濟區和黃河中上游能源化工區等五大區域戰略環評之后，我國開展的又一重大區域性戰略環評［2］。戰略環評的實踐與興起，標志著中國的環境影響評價制度進入了一個全新的發展階段。

1979年《中華人民共和國環境保護法 (試行)》頒布實施后，云南省最先在磷化工、冶金等高污染行業開展環境影響評價工作。自2003年《中華人民共和國環境影響評價法》實施以來，建設項目環境影響評價工作在云南省逐步擴展至其他行業，環評執行率不斷提高，建設項目環境影響評價在云南經濟社會發展中起到了良好的導向作用，為實現云南科學發展提供了保障和動力。

規劃 (戰略)環境影響評價方面，在環評法實施之前的2002年，云南省就已經開展了瀾滄江中下游水電開發規劃環評的試點研究工作。云南省規劃環境影響評價工作得到云南省人民政府及有關部門的強力支持與推動。2007年7月9日，云南省政府辦公廳印發了《關于進一步加強環境影響評價管理工作的通知》 (云政辦發〔2007〕160號)，要求在全省加強規劃環境影響評價工作。之后，在有關部門和單位的共同努力下，云南省形成了以開展流域水電規劃、開發區規劃與工業園區規劃環境影響評價為主，城市發展規劃、交通發展規劃和行業發展規劃環境影響評價等各類規劃環評齊頭并進的發展態勢。

2 環境影響評價工作現狀與面臨的突出問題

經過多年努力，在國家環境影響評價法律體系和管理體制框架基礎之上，云南省已經配套建立并逐步完善了有關地方法規和規章制度，環境影響評價尤其是建設項目環境影響評價已被社會廣泛認同，規劃環評和戰略環評取得明顯進展，環評審批成為建設項目前期工作中至關重要的一環。環境影響評價在調整云南省產業結構、促進節能減排、提升環境質量等方面做出了很大貢獻。但是，云南省環境影響評價工作依然存在一些突出問題:

(1)環境影響評價資質管理辦法及有關規章制度尚未得到有效貫徹和執行，成為影響環評質量的重要因素。《建設項目環境影響評價資質管理辦法》是管理部門對環評單位進行管理、考核與監督的主要依據。云南地處西部地區，社會經濟與教育發展相對滯后，全省有資質的環境影響環評單位僅34家，其中地州市級環評單位更是少之又少。隨著云南省東部產業轉移和“兩強一堡”戰略的實施，新建、改擴建或搬遷建設項目將不斷增多，在本土環評機構數量少的現實情況下，借用外省機構資質證書、在云南設立分公司等現象較為普遍，影響了環評質量的提升，同時衍生了市場競爭無序、弄虛作假等不良現象，成為環境影響評價質量不高的重要原因之一。

(2)環評項目評估力量發展不均衡，項目審查的專業能力有待提高。環評評估機構是環保行政主管部門內設的項目審查機構，其為建設項目環評審批提供了必不可少的技術支撐。一般主要負責本級環保部門負責審批的建設項目環評審查。目前云南省共有9個評估機構 (含1個省級機構和8個地市級機構)，仍有半數左右州市尚未成立評估機構。除省評估中心已具備了較完備的部門設置和較強的技術、研究能力外，地州一級由于受人才和專家資源的限制，項目評估能力普遍較弱，在環評審批、項目評估風險和壓力不斷增加的今天，州市一級評估機構急需配備和完善，業務能力有待提高。

(3)州市一級環評審查專家資源較少，專業技術水平相對較低。審查專家是環評審查的重要資源，其對環評行業和環評隊伍的引導作用較為明顯。受地域和發展程度的制約，云南省各地州市專家資源少，專業技術水平相對較低，加之環境影響評價本身包羅萬象的特點，如果審查專家使用不當或專家水平較低，可能為環評行業發展、環評審查及審批帶來不利的影響。因此，環保部門的評估機構只有在自身業務能力不斷進步的同時，充分發揮各行各業專家的作用，才能科學、客觀地開展項目審查工作，為環評行政審批提供科學、有效的技術支撐。

(4)可行性研究深度不足成為環評報告編制的一大障礙。環境影響評價是可行性研究階段的一部分工作，其為可行性研究提供了依據和支撐;反之，可行性研究報告是環境影響評價的基礎，其為環境影響評價提供必需的信息與基礎數據。可見，可行性研究報告與環境影響評價工作是相互依托、相輔相成的關系。目前，部分建設項目可行性研究報告編制質量較差甚至未編制可行性研究報告的現象較為普遍，為環境影響評價工作的開展帶來了一定的困難，導致環境影響評價質量不高。

(5)環評單位專業人才結構配置單一，成為環評質量提升的制約因素。環境影響評價是政策性和技術性都極強的知識密集型行業，需要多種專業知識背景的人通力配合才能完成高質量的報告。目前，環評從業人員多為環保相關專業背景出身，普遍缺乏對部分行業尤其是重污染、高風險行業工程內容及工藝過程的熟悉;相反，其他專業背景的環評從業人員又對環境保護及環境影響評價導則、標準及技術規范等有關專業知識短時間內較難有系統、深入的掌握，因此，環評質量很難有質的提升。只有引進不同專業背景的人才，不斷完善自身知識結構，才能完成高質量的環評工作、提交有分量的環評報告。

3 影響及危害

以上種種因素綜合作用使環評行業競爭無序，環境影響評價工作科學性與客觀性不強、權威性不高，環評從業人員地位較低，導致社會對環境影響評價工作普遍關注但重視程度不高。許多建設單位委托編制環境影響評價報告的目的僅僅是為了取得環保部門行政批文，為建設項目上馬掃清障礙，對環境影響評價報告和行政批文的內容漠不關心，甚至根本不清楚。

毋庸質疑，以上諸多問題在云南省已長期存在，而且隨著云南經濟社會的快速發展，將會有更多的問題產生，并不斷加深對環境影響評價事業健康發展的影響，最終制約全省建設項目審批、管理及經濟社會的可持續發展。因此，這些問題應當引起各級環境保護行政主管部門、評估機構和環評單位的共同關注和高度重視。

4 建議

(1)建立一支屬于環保行政主管部門自己、政治過硬、業務精湛、作風優良的技術審查和評估隊伍。環評審查與評估是環評行政審批的前提與支撐，環保行政主管部門有必要建立自己的評估隊伍，為行政審批配備有力的技術支撐力量和參謀助手，并加強政治理論學習和黨風廉政教育，強化指導與把控，加強溝通、交流與協調，不斷提高環評審批的可靠性、降低風險性。

(2)建立和完善專家庫，整合地方各單位、各行業的技術力量。本著“既充分利用又有效引導”的原則，在充分發揮各行業專家專長的同時，加強環境影響評價知識和有關法律法規、技術規范、導則和黨風廉政的學習與教育，不斷提升各行業技術人才對環境影響評價的理解和把握，提高他們協助開展環評審查的科學性和客觀性，提升評審質量。

(3)加強對環評單位的指導與管理，強化質量考核，鼓勵強強聯手、強弱合作。嚴格執行相關管理規章制度和辦法，引導和督促環評單位科學、客觀地開展環境影響評價工作。建立合理、可行的質量考核辦法和指標體系，有效發揮考核工作對環評單位和從業人員的“指揮棒”作用。考慮云南省環評單位數量少、環評任務重的現實特點，“扶大關小”的方式顯然不太適合，應該制定和出臺相關管理辦法，鼓勵強強聯手、強弱合作，使實力較強的環評單位更強，實力弱的在與強者合作中不斷提高業務能力和服務水平，同時扶持和幫助申請一批擁有資質的環評單位，為全省環境影響評價事業和經濟社會發展提供強大的技術力量。

(4)引進本單位所需的各種專業技術人才，創新工作和學習方式，采取多種方式提高環評業務。針對環評從業人員知識結構單一，對部分行業尤其是重污染、高風險行業工程內容及工藝過程不熟悉的問題，可引進相關專業背景人才，完善人才結構;采取到相關生產企業進行實地了解和跟班學習、參與建設項目竣工環境保護驗收及環境監測工作等方式，加強相關行業基礎知識與專業知識的學習，做到熟悉每個工藝過程、產污環節和污染源強，積極思考與總結，完善個人知識結構。

(5)積極營造良好的氛圍，以科學的態度對待環境影響評價和從事環評工作。環境影響評價是一門科學，應該以科學、客觀的態度予以對待;同時它是一項現實的工作，必須以實用、公正的態度開展工作。盡快成立省級環評行業協會，充分發揮行業協會和政府評估機構的指導和引導作用，以科學、客觀、公平、嚴謹的態度開展環評審查工作，嚴格要求建設單位和環評單位，明確每一個數據、論斷的來源，逐步提高環境影響評價作為一門科學的嚴肅性和權威性。嚴格執行建設項目試生產和竣工環保驗收制度，采取措施避免公眾參與流于形式［3］。通過對環評管理各階段工作的有效實施，強化建設單位和社會對環境影響評價的認識與重視。

5 結語

“工欲善其事，必先利其器”。環境影響評價事業的復興、環評權威的樹立和環評從業者地位的提高需要環保行政主管部門及其評估機構、環評單位、行業協會共同關注和努力，每一個從業人員都應該從我做起，以科學、嚴謹、客觀、公正的態度對待環境影響評價工作。

［1］鞠美庭，朱坦．國際戰略環評實踐追蹤及中國對規劃實施環境影響評價的管理程序和技術路線探討 ［J］．環境評價，2003，25(11):124－128．

［2］劉曉星．西部大開發戰略環境評價正式啟動［N］．中國環境報，2012－01－13．

［3］段小平，李田．我國環境影響評價中的公眾參與問題及對策［J］．環境保護科學，2004，(125):56－58．