中原經濟區建設中民爆物品管控模式研究

萬 紅

(河南警察學院，河南鄭州450046)

一、中原經濟區“三化”發展與民爆物品管控

中原經濟區位于我國中心地帶，在全國改革發展大局中具有重要的戰略地位。2011年9月，國務院出臺《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》，使建設中原經濟區的區域發展正式上升為國家戰略。中原經濟區建設的核心是“三化”協調發展，即新型工業化、新型城鎮化、農業現代化。中原經濟區走“三化”協調發展之路，是中原崛起的時代呼喚，是人類文明進步的重要標志，是現代化建設的基本內容。目前，河南省經濟社會發展取得巨大成就，成為經濟大省、人口大省、農業生產大省、新興工業大省，進入了工業化、城鎮化加速推進的新階段，既面臨著跨越發展的重大機遇，也面臨著經濟結構不合理、城鎮化發展滯后、公共服務水平低等挑戰和問題。隨著中原經濟區“三化”建設的加速推進，民爆物品的使用、運輸、管控對象和場所等發生重大變化，使得傳統的基層社會控制方式、模式及民爆管理的方式、方法面臨挑戰。

第一，在“三化”發展中，新型工業化就是充分運用最新科學技術和依靠科技進步的工業化，是提高經濟效益和整體競爭力的工業化，其根本目的是提高社會的發展速度。在提速的過程中，炸藥等民爆物品的管理顯得尤為重要。如果管理不當引發事故或案件，就會使工業化進程減速，從而影響中原經濟區發展整個進程。

第二，新型城鎮化是以科學發展觀為統領，以工業化和信息化為主要動力，資源節約、環境友好、經濟高效、文化繁榮、城鄉統籌、社會和諧，大中小城市和小城鎮協調發展、個性鮮明的健康城鎮化。它涉及城鎮生產、生活方式和文化、景觀形態等在鄉村地區的滲透、擴展和普及，是城鎮與鄉村的統籌發展［1］。在新型城鎮化建設進程中，一方面，需要建設大量的住房，需要拆遷，在這些建設中離不開民用爆炸物品。另一方面，由于征地拆遷、城鄉關系等引發的不穩定因素將呈現出高發多發的態勢，長期積累的矛盾進一步浮現，隱性矛盾顯性化，顯性矛盾更加尖銳，各類社會矛盾糾紛大量涌現。如果不能對民爆物品進行有效管理，就會產生各種安全隱患，甚至引發社會動蕩。沖突與犯罪的暴力性、對抗性加大，涉及民爆的案(事)件將會呈現多發態勢。

第三，農業現代化，即用現代工業裝備農業、用現代科學技術改造農業、用現代管理方法管理農業，也是大幅度提高農業綜合生產能力的過程。在這一過程中，劇毒物品等危險物品發揮著巨大作用。日常農產品生產、流通過程中，本身就涉及大量的危險化學品(如磷化鋁、磷化氫、磷化鋅、環氧乙烷、氯化苦)的采購、儲存、運輸、使用等環節，可以說危險物品管控滲透到農業生產的各個領域。農業現代化這一目標的確立，給公安機關在危險物品管控方面帶來了前所未有的挑戰和考驗。

值得一提的是，“三化”本來就是一項“三位一體”的社會系統工程，是相互制約、相互影響、相互作用、相互促進，進而形成互為動力、互為支撐、良性諧振、良性循環的經濟社會發展整合體，任何一個方面出現偏差都會影響大局。因此，公安機關更應積極探索解決民爆物品管控的源頭性、根本性、基礎性問題，從各個環節建立健全民爆物品管控的長效機制，從而全面提升維護國家安全和社會穩定的能力與水平。

二、河南省民爆物品的管控現狀與經驗

(一)“緝槍治爆”專項行動成果顯著

2012年，按照公安部部署，河南省各級公安機關統一開展了銷毀非法槍爆物品活動，取得顯著成效。截至2012年6月，全省共查破涉槍涉爆案件203起，查處違法犯罪嫌疑人343名，抓獲涉槍涉爆逃犯15名，收繳槍支1079支、子彈10萬余發、炸藥39噸、雷管12.5萬枚、仿真槍2643支、管制刀具6882把、劇毒化學品3461.2公斤、易制爆化學品700公斤，為全省治安大局平穩做出了突出貢獻［2］。

與此同時，公安機關廣泛發動人民群眾，不斷擴大緝槍治爆宣傳的覆蓋面，持續開展專項斗爭和區域整治，進一步推進全省緝槍治爆專項行動深入開展，再掀“緝槍治爆”專項行動新高潮。

(二)民用爆炸物品管控法律體系及模式趨于成熟

我國對民爆物品的管理一直很重視，1957年國務院出臺了《爆炸物品管理規則》;1984年國務院對規則進行修改，出臺了《民用爆炸物品管理條例》，明確規定對爆炸物品生產、儲存、銷售、運輸、使用等各個環節實施嚴格管理;2006年國務院又對《民用爆炸物品管理條例》進行了修改，并頒布實施了新的《民用爆炸物品安全管理條例》，該條例進一步加強了政府各部門對民爆物品的監管職責，同時強化了法律責任追究制度。

為配合民爆物品管控制度的有效實施，在總結以前民用爆炸物品管控經驗的基礎上，河南各地結合自身發展狀況，在實踐中不斷創新管控模式。既有力保障社會安全，又有效地促進中原經濟區建設的發展。目前有三個地區的民爆物品管理模式在河南省推廣。其一，內鄉縣公安局對民爆物品管理創造性地實行爆破配送“一條龍”服務模式(被稱為“內鄉模式”)，將粗放型管理變為精細化管理，爆炸物品的生產、儲藏、審批、運輸、使用、退存等各個環節都實行專業化運作。其二，焦作市公安局要求民爆單位按照統一規劃、合理布局、歸口管理的原則，落實儲存、銷售、購買、運輸、使用各環節和各單位安全監管職責，對民用爆破器材實行嚴格管制，確保萬無一失。其三，鄭州市公安局在滎陽市開展試點，實行統一銷售、統一配送、統一爆破、統一清退的“四統一”爆破作業服務模式［3］。這三個地區的民爆物品管理中的一個共同特點即使用單位用炸藥卻不見炸藥，把爆炸物使用的風險降到最低。

三、民爆物品管控中存在的問題

雖然，公安機關高度重視民爆物品的管控，但近年來，仍出現“三多”現象，即違規違法從業多、事故多和流失多。究其原因，既有從業者的原因，更有管理者的因素。民爆物品管理中存在的一些漏洞及其潛在的社會危害性，已成為公安機關與社會關注的一大熱點。縱觀近年來發生的案(事)件，筆者認為有以下幾個問題亟待解決。

(一)監管體制出現脫鉤

雖然國家有相應的嚴格的管理制度，但仍常有事故發生。如2009年3月，南陽市一小區發生爆炸案，爆炸造成5人死傷。當事人是一名制造雷管的租房客，他在出租屋內共制造雷管五六千枚，在非法制造雷管時發生爆炸。

這起事故就是在民爆物品管理的過程中沒有嚴格執法，沒有及時查處到這種違法的行為而造成的后果，在中原經濟區建設中如果還經常發生此種類似的案件和事故，就會嚴重阻礙中原經濟區建設的發展。

依上面的案例，我們可以看到，在民爆物品管控中，相關部門的監管環節至關重要，也是出現問題的關鍵。民爆物品從產生到消失，經歷多個環節，涉及許多行業。因此，在民爆物品管理中，政府的多個部門都負有職責，而并非公安機關一家，況且公安機關的監督管理是基于行業管理基礎之上的。許多部門沒有起到應有的監管作用，給公安機關的監督管理增加了難度。

(二)監管人員缺乏責任心

許多管理失控現象的產生，與管理人員的工作責任心不強密切相關。有的管理人員缺乏事業心與責任感，對現場監督管理工作敷衍了事，重形式、走過場，對違法行為采取放任態度，不及時地予以制止。因此，近年來許多安全隱患常常是在發生事故之后才被發現，一些非法制造、買賣爆炸物品等行為，也往往是在非法物品流入社會并產生不良后果之后才浮出水面。

2011年11月1日，貴州省福泉市永遠發展運輸有限公司停放在該市馬場坪高速公路收費站旁一在建車輛檢測場的兩輛承運炸藥的車輛發生爆炸，造成261人死傷。經査明，該車并非運輸專用車輛，并且超載運輸，未按許可路線行駛。該事故反映出公安機關和有關主管部門存在管理松懈、違規審批、安全監管措施不落實、協作配合不力等問題，對嚴重違法違規行為和安全隱患不能及時査處。近年來，因監管不善而造成的民用爆炸物品爆炸事故時有發生，嚴重影響了社會的安定和諧以及人民的正常生產生活，民爆物品監管問題亟待解決。

(三)疏于日常管理

客觀地看，對于民爆物品管理，以往的公安機關重點關注集中行動與專項整治，疏于日常管理也是民爆物品管控中出現的重大問題。民爆物品管理工作必須保持連續性，按照年度工作計劃一以貫之，常抓不懈，切忌時緊時松。

近年來民爆物品管控出現眾多問題，為了解決這些嚴重影響公共安全的問題，中央與一些政府職能部門通常采用全國性或地區性集中行動與專項整治措施。這些專項整治行動十分重要，但往往因為曠日持久，任務量大，各地公安機關必須全力應對，致使計劃中的日常工作部署往往被打亂。基層公安機關整天疲于奔命，無心處理日常事務，導致一個環節補齊另一個環節又出現漏洞，老問題解決了新問題又接踵而至，形成惡性循環。

四、適合中原經濟區建設的民爆物品管控模式

中原經濟區建設是適合河南省經濟快速發展的模式，民爆物品使用得當能夠促進社會的發展，因此需要在法律的范疇內探索具有中原特色的、適合中原經濟區建設的民爆物品管控模式。在民爆物品管控中各地市公安局要發揮主動和積極的重要作用。各地市公安局應當以“保障安全生產、服務經濟發展”為目標，在實施民爆物品管控中堅守適合自己的模式，最好對民爆物品使用的各個環節實行封閉式管理，實現民爆物品監管動態可控、全程覆蓋，確保民爆物品使用安全。

(一)建立完善的監管合力機制

民爆物品管控中最為重要的是建立完善的監管機制，而在這個層次中，首要完成的是監管合力機制的建設，即從源頭抓起，在完善的監管機制下，定期與安監、國土等部門開展聯合執法，對無證經營的企業堅決予以關停，對涉及民爆物品的隱患和案件“零容忍”，做到發現一起，及時查處一起，并且及時通報，以儆效尤，絕不以罰代拘、以罰代刑，或者降格處理。

2006年9月1日施行的《民用爆炸物品安全管理條例》，對民用爆炸物品的管理從法規上明確了國防科技工業主管部門、公安機關、工商行政管理部門、安全生產監督、鐵路、交通、民用航空主管部門等部門的職責。但由于涉及的管理部門太多，職責太分散，在實踐中可能會帶來相互扯皮、協調困難等問題。因此，明晰權責，形成合力進行監管是民爆物品管控的重要環節。

具體而言，各部門應該承擔起相應職責，不斷加大針對違法、違規、犯罪行為(如，非法生產、非法超額生產、違法銷售、違法購買、違法使用等違法犯罪活動)的行政監管與綜合治理力度，并且嚴格規范生產、銷售、運輸、使用等活動。

同時，各部門之間要強化區域協作，密切情況溝通，切實形成聯合、聯動査控、圍堵非法生產、經營、運輸爆炸物品等違法犯罪活動的工作格局。要加強對現有相關地方性法規、規章、標準的研究梳理，提出解決源頭性、基礎性、根本性問題的治本措施，進一歩完善制度、增進協作。

(二)合理規劃標準，持續發展建設

加強危險爆炸物品管理中的“兩個標準建設”，一是加強涉及民爆物品企業基礎建設，按照行業標準和規范，督導涉爆企業進一步加強硬件建設，使其完全符合國家的建設安全標準;二是加強民爆從業人員的隊伍建設，在所有管理中人是第一位的，對于民爆人員要加大審核、培訓、考核力度，全面提升各類從業人員的整體素質。

在人員培訓方面，一些地方公安機關逐步予以重視，并不斷出臺相應的政策進行貫徹實施。一方面，對執法民警進行定期業務培訓。治安部門是派出所工作的業務指導部門，要將民爆物品業務培訓工作作為指導派出所開展民爆物品監督管理工作的首要任務。要經常組織對全省各派出所所長、民爆物品分管民警進行有關民爆物品法律法規和專業知識培訓，培訓內容應以針對性和實用性為首選。

另一方面，對涉爆人員進行有效培訓。如河南省焦作市修武縣公安局對涉爆從業人員進行三級培訓管理制度。堅持“每證必考”，在審驗《爆破員證》方面實行“一票否決”。對從事爆破作業的人員，實行“資格審查認定制”;對有違法犯罪前科和嫌疑人員一律不得從事爆破員作業;對涉爆人員由派出所建立指紋、掌紋、筆跡和體貌特征檔案，列入重點對象加以管理。從多個層面進行有效管理，確保從業人員整體素質提升，保障無犯罪。

(三)強化領導責任，落實責任追究

在民爆物品管理中要強化領導責任。為加強民爆物品的源頭管理，需要逐級落實監管責任，尤其是涉爆企業。涉爆企業使用爆炸物品需要審批，在審批過程中，從派出所專管民警初審到派出所所長審核把關，再到局主管領導審批，做到了人人有責任，同時也加強了社區民警、派出所及市局三級的監督檢查力度［4］。

為保證民爆物品監管機制順暢，關鍵在于要建立完備的責任追究制度和加強日常管理，以提高民警的責任心，真正起到有效監管的作用。在民爆物品的管理中，實行定期檢查、考核制度，規范派出所工作，加大責任追究力度，同時要健全規章制度，加強日常管理水平。實施重點監督檢查，堵塞漏洞，發現問題及時上報。

(四)抓住問題環節，及時預警處理

民爆物品管理中主要有生產、儲存、銷售、運輸、使用、清退、銷毀等七個環節，其中儲存、運輸、使用、清退等四個環節易出問題。在問題環節中必須嚴格管理，確保安全，做到運輸環節不失控、臨時儲存不接觸、使用環節無違章、清退環節零誤差，真正實現民爆物品從購買、運輸、儲存到使用、清退沒有任何問題。由于民爆物品的特殊性，只有全面的封閉式管理，才能有效地防止民爆物品的流失和意外事故的發生。民爆物品管理中的儲存、運輸、使用、清退等四個關鍵環節在運行過程中要嚴格監控，發現有問題的苗頭，要及時預警、及時處理，把事故消滅在萌芽狀態中。

值得一提的是，一些涉爆企業往往出于經濟利益的原因，處處設法簡化流程，致使民爆物品在管理環節出現問題。鑒于此，公安機關應主動與其溝通，在管理上加強服務職能，提高管控效益。現在河南省各地公安機關提出許多很好的做法可供參考。譬如:上門服務舉措，專門配送、回收舉措，難點項目靠前服務舉措等。這些舉措的實施能大力提升民爆物品管控質量，同時也有效地將安全隱患消除。

(五)重視科技手段，提升監管效益

就監管民爆物品的職能而言，公安機關負責民爆物品公共安全管理，民爆物品購買、運輸、爆破作業環節的安全監督管理以及民爆物品流向監控。僅民用爆破物品的管控環節，就涉及大量的基礎工作，主要是監督管理民用爆炸物品使用單位的購買、使用以及相應的儲存活動、監控民用爆炸物品的流向、對民用爆破企業和作業人員發放許可證、監督指導民爆物品從業單位安全保衛、工程爆破的安全警戒工作、確定運輸路線，并且對民用爆炸物品的運輸發放許可證、組織銷毀處置使用、運輸環節廢舊和處罰的非法民用爆炸物品、偵查民用爆炸物品的刑事案件等方面的業務。如果僅憑借現在的警力狀況根本無法滿足需要。因此，在各個環節重視科技技術的運用，是提升管控效益的重要方法之一。

河南省2006年年底建成民用爆炸物品管理信息系統，通過網絡實現信息處理、信息溝通和信息共享，做到了民爆物品生產、銷售、使用全程監控，實現對民爆物品管理的有效監督管理。同時，利用網絡從公司管理、人員管理、物品管理、系統管理等多方面進行監管，能有效打擊和預防因管理不嚴引起的民爆物品被盜現象，防范非法生產、銷售民爆物品的私營企業，及時控制違法犯罪活動，維護社會治安的安定。

總之，民爆物品管控工作是治安管理工作中的一項重要工作，是居于基礎和保障地位的一項公安業務工作。民爆物品管控工作做得好壞將直接關系到社會秩序的穩定和人民群眾的生命財產安全。而民爆物品管控體系的完善和提升是一項系統工程，是一個相當復雜的過程，因此，這就需要更多的專家、學者以及執法者在監管措施、管理機制等方面進行更加深入的研究和系統的規劃，從而進一歩加強監管手段、提升監管效能，準確找到適合河南的民爆物品管控模式，為中原經濟區的崛起與騰飛保駕護航。

［1］王發曾.中原經濟區的新型城鎮化之路［J］.經濟地理，2010，(3).

［2］鄧紅陽.河南統一銷毀非法槍爆物品［EB/OL］.http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2012-06/12/content_3636469.htm?node=20908，2012-06-12.

［3］李俊曉，豐雪軍，李寧.鄭州推行爆破作業服務一體化經營模式［N］.河南法制報，2009-02-18.

［4］宮子玉，宋文杰.創新模式加強民用爆炸物品管理［EB/OL］.http://www.qlfz365.cn/weihai/whmsyf/201205/84864.html，2012-05-04.