論政府規模控制理念的歷史發展與思想

吳松江，宋媛媛

(湖南農業大學，湖南 長沙 410128)

18世紀，意大利法學家德拉戈內蒂·季壓青托曾言，“凡是能夠發現一種使國家花費最小代價為人民謀取最大幸福的整體的人，是值得永世感恩的［1］P5，類似“使國家花費最小代價”的考慮表達了公共行政者們要求政府實現其良好愿景的同時，也考慮到政府規模的無限增長對政府存在之必要性或效能體現的損害。這種緊張是必要的，政府規模的增長與膨脹的發展趨勢就未曾停止，丹尼斯·繆勒對20世紀美國·德國等西方14個國家的政府總消費支出占GDP的比例，結果發現，1920年該指標的平均值為19.6%，1960年該指標的平均值上升為28.0%，1980年該指標的平均值進一步上升為41.9%，1996年該指標的平均值為 45.0%［2］，由古至今，從論述政府起源問題的大量研究者、到現代憲政思想的設計者及自由主義者們都表達了這種擔憂，從而提出對政府權力邊界與作用范圍等問題做出許多規定性，它與我們現在熱烈討論的“小政府、有限政府、有效政府”等理論一脈相承。

一、從亞里士多德到盧梭：現代行政學前的研究

在亞里士多德的思想中，蘊涵了豐富的關于政府職能的界定、政府權力規模控制、機構與行政人員數量控制的思想。他認為國家之目的在于對“善”的追求，他所說的善就是通過政治共同體使每一個公民擁有適量的物質財務，強健的體魄與高尚的靈魂，其中最重要的是高尚靈魂的塑造。為了使“全城邦可以得到自足而至善的生活”，［3］P140達致人類真正的美滿幸福，必須對城邦的政體形式進行認真的研究與設計。良好政體的目的在于其能“照顧到公共利益”，他說“凡照顧到公共利益的各種政體就都是正當或正宗的政體”，而這種政體必須按照合理的原則將“議事、行政、審判”等權力組織起來，“行政機能有哪些職司，所主管的是哪些事，以及他們怎樣選任，這些問題都須一一論及”［4］P215第一次提出了對政府(政府形式)權力規模進行控制的思想，對現代政府權力的劃分與權力關系的處理產生了重要的影響。在機構的設計上，他說“指出何者為維持城邦存在所必不可少，何者雖然并非必不可少，卻在組成優良城邦具有某些價值”［3］P222，提出了機構設置的必要性原則，要根據城邦的大小、生活的實際需要、業務的性質來確定機構與人員的數量。

尼科羅·馬基雅維利被羅素稱為文藝復興時期“政治哲學中卓越無比的一人”，他的關于政府規模的思想是不可忽視的，特別是他關于政府職能規模與權力規模的控制理念。今天的行政研究與實踐者們還一直迷惘于政府的職能如何定位及職能規模應該多大的問題，馬基雅維利在15世紀就對這個問題進行了深思熟慮。通過他的《君主論》，我們可以比較清晰了解，國家與君主職責在于保障社會成員的財產自由權、人民的安全，建立相應的制度來調節社會沖突與矛盾以及為民眾謀福祉，減輕其生活的負擔;馬基雅維利最受后世爭議的莫過于他的權力獲取理論，也就是廣為眾人所知的“馬基雅維利主義”，但這多半是一種比較不公正的判斷，正如羅素所言“不并讀《羅馬史論》的人，對他的學說往往容易得出一個很偏頗的看法”［4］P19，于他本人而言，所表達的更多的是一種權力獲取與運用的藝術，因為他同時想到了權力的過度擴張會帶來一系列的問題，所以從理論上，他更希望能通過“共和制”方式來約束權力。馬基雅維利在他的《羅馬史論》中充分表達了他的這種思想，他認為，設計一種相互制衡的混合式政治制度，使權力在各政治勢力間合理分配，相互制約，形成一種合理的權利均勢，這種政治上的均衡一方面有利保障權力的順利運作，另一方面能抑制權力欲望，防止濫用權力，以控制政府的權力規模。針對馬基雅維里的觀點，布丹把國家與政府的職能限定于主權與秩序的維護，以及為了實現社會秩序而引導人民“沉思”提高財智上的品德;同樣，在霍布斯的思想中，國家與政府的存在是因為其工具性的消極意義，唯一的職責就是維持秩序。

到洛克的時代，政府的職能、權力規模的控制的理論就更系統了。洛克指出，“政治權力是每個人交給社會的他在自然狀態中所有的權力，由社會交給它設置在自身上面的統治者，附以明確的或默示的委托，即規定這種權力應用來為他們謀福利而保護他們的財產”，政府的價值“除了保護社會成員的生命、權利和財產以外，就不能再有別的目的或尺度”［5］P105由此可知，政府權力的來源只是人民權利的一種有限讓渡，是人民為避免“戰爭狀態”脫離“自由狀態”選擇的結果，他第一次明確提出了“有限政府”的觀點，政府的權力與職能范圍都是有邊界的。在對權力的控制上，洛克主張將國家權力劃分為三種：立法權、執行權與對外權，各種權力都相應必須得到限制，因為權力的運行會增加成本，他說“立法機關的經常集會和沒有必要的長期的持續的集會對于人民不能不說是一個負擔，有時還會引起更危險的不利情況”［5］P99，行政權必須在法律的規定下行使，行政機關的自由裁量權也應受到必要的限制。

政治行政學史上，讓·雅克·盧梭是最早明確論述國家與政府作為不同范疇而應區分對待的人，也是最早明確論述政府機構官員規模與政府能力之間存在相關關系的人之一。它將政府定義為“在臣民與主權者之間所建立的一個中間體，以便兩者得以相互適應，它負責執行法律并維持社會的以及政治的自由”［6］P79，以及主張國家應該充分發揮經濟的職能，確立平等的原則，公平分配，盡管抽象，卻比較明確的將政俯的職能劃分為經濟職能、政治職能與社會職能。他斷定“負責的人越多，則處理事務就愈慢”“行政官員人數愈多，則政府就愈弱”、“政府愈是把這種力量耗費在自己成員身上，則他生下來所能運用在全體人民身上的力量就愈小［6］P77-78，其緣由在于，若政府官員規模過大，國家的實際力量不會增大，這樣會降低政府的相對力量或活躍程度。同時，如果政府過于強大，就會破壞法律而違背公意，把政府看稱是一種必要的“邪惡”，那么就應該對此加以限制與懷疑，并努力限制政府的范圍，時刻關注政府的運作是否超越了公民的自由和平等權利，應將其“簡化到最低限度”［7］P115這與我們現在討論的因為政府人員規模的擴張，權力過于強大，會帶來機構臃腫，公共支出增加，導致政府效率的弊病是殊途同歸的。麥迪遜在《聯邦黨人文集》也闡述了權力控制的思想，在該書第五十一篇他論述道：如果人是天使，我們不需要政府;如果政府里面的官員是天使，我們也不需要限制他們的權力。設立一個政府，首先政府要能控制人民，其次政府必須能控制它自己。

二、效率導向的政府規模研究：公共行政學的系統化時期

19世紀末20世紀初，在伍德羅·威爾遜古德諾的推動下，政府管理吸收泰勒的科學管理、行為科學等企業管理思想，以及懷特的系統化理論，公共行政學研究作為獨立的領域進入了效率時代，這個階段對于政府規模研究的最主要特征一是對政府行政權力規模加以有限度的控制，集權成為明顯的特點;二是如何通過政府組織與管理方式科學化設計，以實現伍德羅·威爾遜在其著名的《行政學之研究》所指出的“政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作”。在政府規模的控制上，威爾遜最有影響的應該是其“適當政府理論”，他提出行政學研究的主要任務首先在發現“政府能夠適當地和成功地進行什么工作”、“必須更適當的調整行政職能”、“適當分配權力”等一系列適當的論述，可惜的是在《行政學之研究》一文中，還沒有關于適當性的具體標準。古德諾則在“政治行政二分”的基礎上，強掉通過政黨體制等政治對行政的有限控制，他指出“一方面為了保證國家意志的執行，政治必須對行政進行控制;另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實現的合理目的”［8］P7，他的這種有限的控制實際上表明他對集權更情有獨鐘，因為他甚至赤裸裸的說出“應該鼓勵行政集權的趨勢，而不是阻礙它的發展”［8］P70，這使維持行政高效率的必要手段。

值得一提的是，在這個時期，企業管理理論雖然不直接研究政府與行政的問題，但它們的關于建立在理性基礎上管理基本職能的思想、明確的分工與責任、科學化的組織設計與行政權力的配置、建立管理控制的標準和程序、最大限度的降低組織的運作成本，減少支出以及效率至上的理念對政府行政的確產生了深遠的影響，在行政管理實踐中，20世紀初的美國運用企業管理原理于調整與精簡政府的機構設置、政府工作的流程中，使行政效率大幅度提高，正如行政學家懷特所言，科學管理運動在促進改良處理公共事務方法上，已作出了非常重要的貢獻。倫納德·懷特作為這一時期行政學研究的集大成者，他最大的貢獻是將行政作為一個領域的研究推動發展至一門獨立學科的地位，在政府規模方面的論述至今無法超越，他說“良好的行政干方百計追求的是：消除浪費、保護材料和能源，迅速而圓滿地完成公眾的目標，既要節約又要保證工人們的福利”，因此提出要控制政府支出的規模;在政府職能界定上，國家行政職能規模與任務范圍會因周圍環境的變化而不斷變化，總體上，在資本主義早期，最好的政府是管事最少的政府，政府充當“守夜人”的角色，成熟期，因資本主義發展的特殊環境，所以要求政府加強干預，也就是說應根據環境的需求擴大政府的規模，加強經濟干預與社會管制，他說“現代國家的工作，是在向各方面發展之中，同時因國家新政綱的各個方面均反映為行政工作的增加，于是行政范圍亦適向各方面發展”，［9］P2增加必要的行政機構與公務人員處理新的任務，這種規模的擴張是必然的。但他也意識到政府規模的擴張會帶來一系列的問題，如行政機構設太多有可能造成行政機關職責不清、工作范圍模糊難辯，誘發部門之間的對抗和沖突，所以他進一步提出了如何限制政府規模的思想，政府要樹立效能的觀念，建立法監督、會計監督、行政監督多方位的監督體制，厲行節約公共支出，優化組織結構的設計，合理分配權力與責任，為增進行政部門間的協調性，要精簡機構，歸并性質相近的部門等。

三、社會公平主導下的政府規模控制：新公共行政

以弗萊德里克森為代表的“新公共行政學派”產生于20世紀60年代末70年代初，它建立在對以機械效率為中心，關注行政組織結構的理性設計、管理的職能與過程、權責劃分、規則與技術的傳統行政學的批判之上，提出公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值，它“包含著對包括組織設計和管理形態在內的一系列價值取向的選擇、強調政府提供服務的平等和公共管理者在決策和組織推行過程中的責任與義務、行政管理的變革，重視對公眾的積極回應而不滿足于追求行政組織自身的需要”［10］P6，為達到這種目的，新公共行政學派提出用成本——效益的工具來分析公共物品的分配過程，這種分析形式可使被選擇的項目的可能性成本與效益更加具體化，并能說明平等性的問題，在客觀上成本——效益分析成為了政府規模控制的一種工具。另外，新公共行政學派認為，雖然傳統的科層制組織具有較強的穩定性，但它明顯無法滿足新的社會環境的對管理組織的要求，這些環境的變化體現在社會參與加強、服務對象取向、行政人員獨立的價值判斷、需要處理的社會與公共問題層出不窮，因此，為應對環境的急劇變化，強調通過采用相對非正式和非權威的整合技術、社會情感訓練技術來整合行政管理不同層級的工作及行政官員，改變已確立的和繼續發展的科層制機構，構建所謂“協調式”的組織形態，以促進分權，提高行政機構整體適應各種社會環境的能力，這種通過壓縮政府層級規模與分權的主張對20世紀80年代美國行政管理改革產生了實質性的影響。

德懷特·沃爾多作為新公共行政學派的重要發起人物認為，要實現新公共行政的社會公平的核心價值，政府的權力規模應予以擴大。他反對傳統政治——行政二分的觀點，認為這是一種虛構，在行政管理實踐中從來也未曾出現過，政治意志終歸是一些原則的規定必須由行政人員制定具體的方案予以落實，行政人員是直接接近社會問題的人，所以，行政人員若要扮演好“公共信托人”的角色，除執行政策以外，還要主動參與政策的制定，賦予其自由裁量的權力。正如登哈特所言：“行政組織只有在執行政策之外，再扮演引導大眾的注意力、設計政策議程與建構社會價值的積極角色，公共行政才有可能躍居政治的主流地位，而非屈困于邊緣;也惟有如此，公共行政才不會只是執行政策的工具，而能成為喚醒教育大眾理解世界及自身地位的重要關鍵”。［11］P6面對二十一世紀復雜環境的挑戰，沃爾多在其《公共行政的事業》中指出，重構公共行政理論與實務必須關注(1)社會復雜性增導致了治理難度的增加和政府職能的持續擴張，集權與分權平衡關系與平衡機制的建立顯得更為微妙;(2)官僚體制的組織不能適應后工業社會的復雜性的需要，任何單一的組織不足以處理重要的事情，公私混合的組織發展趨勢不可避免，這樣會使政府規模的邊界變得更為模糊，難以有效控制;(3)重塑公共行政的倫理關系，以尋找前進之路又不至于付出難以付出的成本;(4)加強沖突管理，以盡量少的成本維持在不可預期、混亂、破壞的情況下的秩序、效率與社會公平等公共行政的核心價值。

四、政府規模控制的企業化視角：新管理主義時代

20世紀七、八十年代，西方發達國家政府面臨了前有未有的挑戰，公共支出的持續擴大與日益增長的財政危機、行政機構臃腫與部門內部沖突不斷增加、行政效率日益低下、公眾反政府情緒高漲，迫使公共行政的理論與實踐工作者們重新扛起管理主義的大旗，探索用企業的精神改造或重塑政府的問題。因是直接針對政府規模擴張與低效率的問題，所以新公共管理主義對政府規模問題的研究最為系統，最具針對性。

詹姆士·布坎南等人創立的公共選擇理論為其提供了堅實的理論基礎，這是一種建立在經濟人假設基礎之上，用經濟學的理論與方法研究政治與政府行為的新經濟理論，就像布坎南所說的一樣，“公共選擇學派想要的事情是，把40年來人們用來檢查市場經濟缺陷和不足的法，完全不變地用來研究國家和公共經濟的一切部門”。［12］P1-2該種理論認為，政府部門及政府官員受利益最大化動機的驅使——部門利益或政績心里、追求更多的選票雨連任，總希望不斷擴大政府機構的規模、擴張權力、增加官僚機構的層次、制定更為繁瑣的規章制度，當政府肆無忌憚的擴張時，行政人員規模擴大，加上政府天生缺乏降低成本的激勵機制，導致公共支出也無限增長，財政赤字不斷膨脹。這種理論雖然毫無爭議的受到許多挑戰，但它對政府規模增長與低效率原因與結果的觀察具有相當程度的客觀性，事實上也被直接用于政府再造的實踐，并取得了實質性的效果。

在公共選擇理論的影響下，管理主義重新獲得新的生命力，這就是被胡德所稱的新公共管理運動。新公共管理者們把工商企業管理領域的許多新的管理理論與方法如顧客至上、市場競爭機制等重新融入行政管理領域，在政府規模的問題上進行了卓有成效的探索。奧斯特羅姆對傳統官僚體制——被他稱之為威爾遜—韋伯范式——表現出徹底的反動，主張以激進的反國家主義將之取代，構建新的“民主行政的范式”，這種范式以“多個決策中心”、“大眾廣泛參與”、“分裂、重疊、分權的管轄權”為基本特征，這明顯為一種典型的“小政府，大社會”理念。在同時期，艾倫·威爾達夫斯基、E.S.薩瓦斯等著名的公共行政學者加強了公眾在心理上對大政府的厭惡，并呼吁采取各種各樣的技術分割、裁減、壓縮政府的規模，艾倫·威爾達夫斯基在其《如何限制政府開支》一書中指出，“大政府是個不容易對付的家伙，它恣意妄為(當然在獲得同意的情況下)，吃光我們的家當”，所以使公共部門規模擴大的速度低于私人部門的速度，否則，大量的資金會被政府消耗而人為的削減了投資，不利于社會經濟增長。被稱之為“世界民營化大師”E.S.薩瓦斯也在其《公共部門的民營化：如何縮小政府》、《民營化：改造政府的要徑》等著作中認為政府部門缺乏市場競爭機制的激勵，導致政府在提供公共產品上效率低下，不顧慮成本而浪費驚人，公共支出無限制增長，要解決這些問題，就要將政府活動交由企業完成，或者通過一系列的民營化工具，例如“合同承包、特許經營、補助、憑單、出售、無償贈與、撤出”等，建議對大政府進行廣泛的具體的分割，政府只保留有限的活動。在他的眼里“民營化就是新公共管理”。［13］P2

到了20世紀90年代，戴維·奧斯本，特德·蓋布勒和彼德·普斯特里克進一步推波助瀾，發起政府重塑運動，連續寫下《改革政府——企業精神如何改革著公營部門》、《摒棄官僚之：政府再造的五項戰略》《政府改革手冊：戰略與工具》推動新公共管理運動進入高潮，奧斯本重視市場力量在提供公共產品中的作用，但不迷信市場，所以反對私有化，而主張建立一個有活力、強大和非常活躍的“治理”的政府，政府的角色是掌舵，要妥善授權。認為傳統官僚制過分注重投入而不注重產出，并且形成了一種習慣，所以導致在政府機構這個大型的官僚組織里，組織機構規模的大小、權力的層次、公共活動直接費用的支出等等成為最重要的因素，誘發官僚機構片面追求多預算、多編制、多權力。這些理論在克林頓政府的行政改革實踐中得到了積極的回應，比爾·克林頓說：“我們不能容忍我們的政府花錢多、效果少的現象繼續存在下去了，解決這一問題的辦法也不應再是多設立些項目或多投入些金錢，我們要從根本上改變我們政府的行為方式——從自上而下的官僚體制轉向一種自下而上、簡政放權式的企業家政府模式”。［14］P23-24

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