中國警務機制改革進程中的警務保障問題研究

劉琳璘

(河南警察學院，河南鄭州 450046)

中國警務機制改革進程中的警務保障問題研究

劉琳璘

(河南警察學院，河南鄭州 450046)

隨著社會主義經濟體制和政治體制改革的逐步推進，長期以來形成的計劃經濟體制下的警務保障理念、管理機制和保障體制逐步落后于時代，難以適應新時期的要求，在當前轟轟烈烈的警務機制改革進程中探索、建立具有時代特征的現代警務保障體制成為眼下研究的重要課題。結合警務機制改革中社區警務的特色，可將警務保障問題研究分為城市社區的警務保障問題、農村地區的警務保障問題和地方特色警務保障問題進行綜合的分析與研判。

警務保障;社區警務;警務機制改革

警務保障是與當前警務機制現狀及其發展相適應、為公安警務服務的一切物質和非物質資源的合成，是當代警務體制改革得以開展的支持系統，是公安現代化建設的重要內容，也是發揮公安戰斗力的根本條件和基礎。警務保障問題的研究可在當前經濟和社會發展以及社會治安形勢下，推動公安機關更好地承擔政治和社會責任，履行工作職責，并為中國警務機制改革的進一步推進提供幫助和支持，使之能充分利用現代信息和科學技術，積極調動和發揮公安民警的工作主動性，確定和實施符合現代社會要求的公安工作機制與模式。基于此，筆者針對國內上世紀80年代以來有關警務保障問題的資料進行梳理評析，以期能推動我國警務機制改革中警務保障問題的系統研究，為我國現代警務保障機制的建立提供必要的理論支持。

一、發展與創新——城市社區的警務保障問題

社區警務改革是適應世界警務機制發展趨勢，進行公安工作改革的重要舉措。它不僅涉及基層公安機關更涉及整個警務模式的運行機制，要成功實現這一改革目標，警務保障的落實與完善是不可或缺的前提條件。由于我國城市化進程的加快，城市流動人口數量激增，城市的社區警務工作面臨著新的挑戰，城市社區在警務保障方面的發展與創新成為重中之重。

目前基層社區警務保障主要存在的問題表現為警力不足，人口與警力比例失衡、與現實要求存在差距，警力的能力和素質無法得到保障等現象，以及經費保障問題與基本業務工作之間、經費保障中的自籌與規范管理之間、經費保障與從優待警、科技強警之間、經費保障與社會現實之間的矛盾［1］。所以，有學者認為城市社區的警務保障問題主要應從建立與完善七個機制做起，包括鼓勵民警到社區工作的激勵機制、社區民警執法監督機制、警力資源效能優化機制、民警教育培訓機制、輔警協作機制、基層公安機關經費保障機制和社區民警績效考核機制［2］。

綜合學者們的觀點，筆者認為城市社區警務保障的發展與創新，關鍵在于以下幾個方面:第一，重塑價值理念，端正執法思想，是城市社區警務的思想保障。要在城市基層公安機關內部樹立行政法治的思想，通過理念重塑、價值定位調整，使民警樹立起“管理就是服務”、“一切保障工作都是為了公安工作大局服務”以及“圍繞經濟為中心開展公安工作”的思想，并使之明確只有做好各項公安警務保障工作，才能為當前的警務機制改革提供物質基礎，才能更好地服務國家經濟建設。第二，合理配置警力，提高民警素質是城市社區警務的警力保障，即加強基層警力，按照城市社區的人口比例配置相應的警力。第三，拓寬經費來源渠道，改善警務工作條件是實施城市社區警務的物質保障。換言之，要在經費保障上，努力做到提高經費的運作效益。第四，改革城區派出所建設，確保適合城市社區警務勤務機制的高效運行，為城市社區警務改革提供機制保障。應從科學規范派出所的職級、警力下沉到社區、精心選配派出所所長、提高社區民警素質等方面做起。第五，加強考核和監督，強化城市社區警務的組織保障。在考核的內容和標準上，應當堅持可操作性和科學性相結合的原則。在考核的方法上，應當堅持“平時考核與年終考核結合，重點抓住平時”和“結果性考核和過程性考核結合，重點注重實績”的原則。在考核結果的運用上，要真正體現“賞罰分明”和“獎優罰劣、獎勤罰懶”的原則。通過考核，科學評估基層民警的工作情況，及時總結經驗、解決問題。①參 見岳光輝:《建立和完善社區警務的保障機制》，載《湖南公安高等專科學校學報》2004年第5期第33～36頁;沈培菊:《論公安派出所體制模式和運行機制的改革創新》，載《貴州警官職業學院學報》2008年第4期第103頁。第六，要強化警務改革意識，充分掌握和運用政策，努力實現與警務改革的契合，為城市社區警務的改革創新提供保障。在明確警務改革目標的前提下，向管理要戰斗力，統一管理機制，強化人本意識，創新用人機制。同時也應當結合城市警務保障的實際，轉換公共服務機制;樹立現代化意識，強化公安基礎設施建設，積極探索警務保障與警務改革發展相適應的規律;強化成本意識，正確貫徹效益原則，使城市社區警務保障工作適應市場經濟發展。

總之，在建立城市社區警務的保障體制方面，人員和經費保障是關鍵，警力下沉到基層后能否發揮作用，警務人員的執法素質和警務活動經費的切實到位是關鍵一環，同時科學高效的保障管理機制的建立也是不可或缺的。

二、滯后與傾斜——農村地區的警務保障問題

隨著中國進入轉型變軌期，城鄉二元結構發生了巨大變化，農業生產元素的多元化使農村中利益紛爭增多。同時，由于地域經濟發展不均衡，使社會治安形態也不盡相同。在經濟發展相對滯后的地區，外出務工的青壯年較多，村落中獨門獨戶的居住狀況，便成為農村地區警務中治安防范的薄弱環節。凡此種種，給農村警務機制改革帶來了新的挑戰，也對農村地區警務保障提出了新的要求。

農村地區的警務保障的滯后問題，主要表現在警力保障不足和后勤保障滯后兩方面。在農村警務的警力配置上，普遍存在小基層、大機關的現象。其派出所的設置以及警力的配置，受主觀隨意因素影響較多，而不以轄區人口、治安狀況作為配置、設置的科學標準，導致基層一線嚴重警力不足;后勤保障上，農村警務保障往往受所屬地區的經濟發展狀況制約。由于地域經濟發展的不均衡，只有極少數經濟發達地區，農村警務保障能夠相對到位。大多數地區則通常困頓不堪。整體而言，我國的農村地區警務的后勤保障都存在滯后現象［3］。概言之，當前農村地區的警務保障遠遠滯后于日趨復雜的社會治安形勢，也滯后于當前的中國警務機制改革。

由是，有學者提出解決農村地區的警務保障問題應從五方面入手:第一，要建立和形成農村公安機關經費保障機制。第二，要構建完善相關激勵機制，鼓勵廣大干警到農村基層工作。第三，要科學合理地設計工作機制，切實為農村公安機關減負。第四，要合理規劃培養教育方面的工作機制，逐步提高農村公安機關民警素質。第五，要廣泛建立民警集訓制度，尤其是要重點提高駐村民警的能力和水平，做到“一警多能”［4］。

綜上所述，筆者認為應根據農村地區警務機制改革的不同特點，從農村實際出發建立科學的農村地區警務保障體制，強調對農村地區警務保障適當傾斜的原則。主要包括:第一，在農村派出所的經費保障方面，由于農村地區的經濟發展相對滯后于城市，其警務保障如果單純依賴地方財政，就會出現保障不力，給正在進行的警務機制改革造成阻礙。因而，筆者認為應根據農村各地區的實際情況，建立中央和地方財政互動的警務保障體制，必要時以中央財政對經濟薄弱地區加以調補，使其警務保障機制正常運行。同時要加強農村基層所隊的后勤保障，尤其財務上切實做到向基層傾斜，惟其如此才能從根本上解決農村警務的經費保障問題。第二，在農村派出所的組織保障方面，所隊領導班子的建設與保障是重中之重。要搞好隊伍管理的創新機制，強調制度管理，向制度要效率。還要強調機關精簡，警力分流向基層傾斜，以解決農村地區警力不足的矛盾。第三，在建立治安防控體系保障方面，應當強調對動態控制網絡構建的保障，對條塊結合、聯戶聯防的農村群防群治網絡的保障以及對多層次、全方位的治安管理網絡的保障。第四，在農村社區民警的素質保障方面，應加強對其教育培訓，以提高民警的整體素質，適應當前警務機制改革的需求。尤其要增強民警在社會轉軌變型期對農村地區矛盾糾紛的排查化解能力。②參見程航:《農村警務運行機制的思考》，載《江西公安專科學校學報》2006年第2期第64頁;參見陸冬英:《關于農村社區警務建設的思考》，載《廣州市公安管理干部學院學報》2008年第3期第37～38頁。

通過比較不難看出，農村地區警務保障體制與城市社區警務保障體制都強調警力的保障和經費的保障，強調結合各自地區特色建立保障體制。區別在于農村地區警務保障體制更突出信息化、科技化保障措施的建立以及鼓勵民警到農村工作的激勵機制的建立和完善，這與農村經濟發展相對落后于城市的現狀有關。“三農”問題業已成為國家改革發展的重點，基于此，筆者認為農村地區的警務保障問題是今后關注與研究的重點，其核心不是表面的經費保障和技術裝備保障問題，而是關注切實可行的保障體制改革問題，例如如何改革民警的職務、級別、待遇保障體制，如何建立規范、科學的農村勤務保障體制等。

三、個性與特色——地方警務保障體制問題

“二十公”對新世紀、新階段警務機制改革的目標進行了科學定位，但具體的警務機制改革內容卻沒有論證。由于我國國情特殊，各地在地理位置、民族構成、經濟發展、治安形勢狀況等方面存在差異，因而地方公安機關紛紛根據自身具體情況探索了各具特色的警務體制改革方案，已初見成效的就有:新鄉模式、大慶模式、廣東模式、深圳模式、平遠縣模式、大埔縣模式、北京模式、遼寧模式、上海模式、四川模式、江蘇模式、浙江模式、日照模式和石家莊模式，等等，這也決定了其警務保障問題也具備各自的地方特色。

首先，在西部地區，結合該地方具體的社會環境、自然環境以及由此而產生的警務機制改革的特點，有學者指出西部地區警務保障具有以下特點:第一，整體經濟保障薄弱，經費保障不足的現象普遍存在，警務保障體制總體水平較低。第二，警用裝備陳舊落后，裝備保障不能適應警務機制改革的需要，也給西部大開發戰略實施帶來阻礙。第三，改革開放三十年的經濟成果，為西部地區公安機關警務保障建立了物質基礎，也積累了一些寶貴經驗，這為西部大開發戰略中公安機關警務保障體制建設構筑了前提。在此基礎上，他提出要將西部地區經濟發展歷程與生產力密切聯系，建立長遠觀念，主動將公安機關的警務保障納入本地區發展戰略規劃，要充分利用和爭取西部大開發的優惠政策，同時結合西部大開發與現代警務機制改革中的新特點、新情況，科學設計、合理規劃經費保障，提高經費管理的科學性，同時樹立全局觀念，實行資源與信息共享，減少重復建設，以此為基礎建立西部大開發中的警務保障體制［5］。

其次，在廣東地區，有學者針對廣州市公安機關警務體制改革中的動態治安防控機制提出建立動態警務保障體制。基于廣州市存在的外來人口流竄作案頻繁，利用現代化的通訊工具與便利的城市交通使作案方式呈“多方位”、“全天候”的快速動態趨勢，強調必須建立與動態社會環境相一致的、確保動態治安防控機制有序高效運轉的支撐保障體制。其核心是調動社會各種力量協調聯動，采取確實有效的警務工作方式，有效控制社會整體治安局面，保證動態環境下警務工作的效果和力度，從而增強警務體制中治安整體控制與駕馭的實力。它主要包括以110為龍頭的快速反應機制;以創安全文明小區活動為載體的動態防范機制;以刑偵改革為基礎的打擊犯罪機制;以整治治安亂點為重點的治安管理機制［6］。

再次，在四川地區，有學者在研究汶川地震救援中的警務保障體制時指出:一方面應當適時組建后勤保障的專業化隊伍，加強培訓能夠完成野外生存保障任務的公安民警，在面臨突發災難事故救援、群體性事件處置以及大型野外警務作業時，可隨救援隊伍共同戰斗，為一線工作的民警提供后勤保障服務。另一方面，還應當加強配備后勤保障裝備。縣級公安機關作為基層單位長期處于一線，經常在維護穩定過程中同時承擔大量的救助救援任務，只憑人力的徒手作業往往無法及時圓滿地完成任務，因此，在具體工作中應當購買配備便攜式發電機、多功能救援裝備、帳篷、防護服、醫療急救包、餐車等裝備，以有效應對突發事件救援和處置的供給保障。具體而言，第一，應當構建警務后勤保障物資儲備系統。縣級以上公安機關應適當儲備食品、油料、防寒降溫用品等后勤保障物資，確保在特殊惡劣環境和大規模警力調動下，后勤保障適時到位。第二，從基層公安機關的現實情況看，大部分縣級公安局沒有高頻電臺、衛星電話等配置，尤其是欠發達地區一般依靠手機作為通訊保障的手段，很難在突發災害來臨時應對自如。因此提高公安機關警務保障的科技含量迫在眉睫。一是通訊設備科技含量的增強。保障民警手持電臺的配備，達到隨時隨地通話。個別公安局還應適當配備海事衛星電話，在警務用車上安裝GPS衛星定位系統，使公安機關通訊質量得到保障。二是交通裝備科技含量的提高。結合地域特點，為公安機關配備帶有指揮平臺的指揮車，建立流動的應急指揮平臺。三是警務保障裝備標準的統一，科技含量高的裝備應向欠發達地區適當傾斜，增強欠發達地區應對突發事件的處置水平和能力。第三，要將搜救培訓作為警務保障的必修課。諸如落水事故接警后的搜救，水災、火災事故中搜救行動的參與，使得搜救培訓顯得必不可少。一方面要加強培訓民警關于搜救的一般常識，特別是火災、水災等自然災害事故的現場搜救技術，遇到類似緊急情況保證民警可以迅速解決。另一方面，要加強救援心理撫慰培訓。開展類似“談判專家”式的心理撫慰培訓活動，讓民警在應對災害事故、突發性事件后，能對受害人及時進行心理撫慰，以最快的速度、最佳的效果化解受害人和其家屬的心理創傷，達到及時化解矛盾的目的［7］。

最后，還有學者論述了青島奧帆賽警務保障體制的建立。通過對青島奧帆賽警務保障工作的SWOT分析，即在全面深入分析組織自身的內外環境的前提下，一是分析外在環境，可找出組織發展可能存在的威脅(threats)和機會(opportunities);二是分析內在環境，明確組織自身存在的劣勢(weaknesses)和具備的優勢(strengths)，同時結合青島市警務工作現狀及奧帆賽安保工作的要求，指出青島奧帆賽警務保障體制建立應首先發揮現有優勢，實施“六個延伸”，實現對社會面的全方位、多角度控制。第一，在控制方式上，從物防、人防延伸至技防。重點實施以技防為中心，物防、人防為補充的新型防控機制。第二，在控制時間上，由白天延伸至夜間。第三，在控制區域上，在鞏固主干道防控成果的基礎上延伸至次干道、居民社區。第四，在警力分配上，由單警種作戰延伸至全警參戰。第五，在防控主體上，由公安一家管控延伸至全社會共同參與。第六，在防控指揮上，由粗放式管理延伸至精確指導。其次，應實施危機管理，進行評估式預防與控制。應重點完善反應敏銳的預警機制、快速有力的控制機制、全面的恢復機制。最后，應增強內部潛力的挖掘，統一協調關系。強化安保培訓學習，向素質要警力，向科技要警力，整合社會輔助警力資源，拓展治安防控覆蓋面，實施動態控制［8］。

由上可知，我國目前已經初步探討形成了各具地方特色的警務保障體制，在全局統一的保障原則與保障標準下，結合地方實際，確立切實可行的警務保障體制是發展的必然趨勢。經過比較不難看出，在地方警務保障體制中也存在共性，例如建設的重點都放在科技化、信息化保障方面，這有利于各地方互相學習，取長補短。在地方特色的警務保障體制探索形成的同時，筆者認為也需注意以下幾方面的問題:首先，關于警務保障體制的合法性基礎問題，地方政府往往可能由于特殊群體性事件或者突發事件，突破法律和地方法規的界限，在制度外尋求解決警務保障問題的途徑，這在某些地方屢見不鮮，雖然可能會解決警務保障問題的燃眉之急，但卻不利于警務保障體制的良性發展，在強調地方特色的同時，我們必須強調機制建設的合法性與正當性問題，在憲法與法律的框架下解決問題，而不能只強調特色忽視其規范性與制度性。其次，在地方特色警務保障體制的建立過程中，應當注意強調地方警務保障體制建立的科學性與長效性。不能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，盲目構建地方的警務保障體制，而且冠以“地方特色”的名稱，堂而皇之地進行突進式的改革，這在某些地方也有所反映，往往會造成地方財政資源的浪費，受到地方群眾的詬病。因而，地方特色的警務保障體制在建立與形成過程中，應當充分地考慮體制的科學性與長效性，在建立過程中要進行充分的科學調研與論證，并合理借鑒其他類似地方的警務保障體制建立過程中的經驗與教訓。最后，在地方特色警務保障體制建立過程中應當加強地方與地方之間的區域合作與聯合保障。雖然各個地方在警務保障體制方面各自有其地方特色，但地方與地方之間還是有諸多相似之處的，加之隨著社會流動性的增加，地方間的警務合作與溝通也愈來愈多，因而在地方特色警務保障體制建立方面也應充分考慮這一現實問題，不能只強調地方特色與地方利益，應當在區域警務合作全局規劃下，考慮聯合保障機制的建立問題。

［1］程天磊，杜雷.公安基層警務保障調查與思考［J］.江蘇警官學院學報，2004，(4):171 ～172.

［2］何立新.貧困地區實施社區和農村警務戰略保障問題初探［J］.公安研究，2008，(7):26 ～27.

［3］程航.農村警務運行機制的思考［J］.江西公安專科學校學報，2006，(2):64.

［4］崔亞東.實施農村警務戰略建立新型警務機制實現農村公安工作的跨越式發展［J］.公安研究，2006，(10):40，44.

［5］劉季英.西部大開發中公安機關警務保障的思考［J］.公安研究，2001，(1):67 ～70.

［6］曾忠恕.論動態警務保障［J］.福建公安高等專科學校學報，1999，(4):67.

［7］余延生.汶川地震救援中警務保障的幾點啟示［N］.黃岡日報，2008－08－21.

［8］袁春瑛，丁文俊.青島奧帆賽警務保障策略選擇——以SWOT為分析模型［J］.山東警察學院學報，2006，(1):111～112.

Research into Guarantee of Police Service in the Process of Policing Mechanism Reform

LIU Lin－lin
(Henan Police College，Zhengzhou Henan China 450046)

With the steady development of socialist economic and political reform，the concept of the guarantee of police services，the management mechanism and the safeguard system under planned economic system have gradually lagged behind the times.Exploring and setting up with modern characteristics of the guarantee system of police services now becomes an important subject in the process of policing mechanism reform.In consideration of the policing mechanism reform of community policing，the author carries out a synthetical analysis and assessment about the guarantee of police services in urban communities，rural areas and some special areas.

Guarantee of police services;Community policing;Policing mechanism reform

D631

A

1008－2433(2012)03－0114－04

2011－11－11

劉琳璘(1978—)，女，河南鄭州人，河南警察學院法律系副教授，法學碩士。