農村公共文化服務體系建設的幾點思考*

彭益民

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006)

建立和完善覆蓋城鄉、結構合理、功能健全、實用高效的公共文化服務體系，是“十二五”文化發展改革的重要任務。長期以來，我們比較忽視公共文化服務，對農村的文化關注和投入尤其少，農村公共文化服務體系建設更弱。城鄉文化生活反差很大，這不僅使“空殼化”的鄉村更加冷清，而且使封建的、落后的文化沉渣泛起，腐朽的、頹廢的文化乘虛而入，嚴重影響農村精神文明建設。建設社會主義新農村，實現城鄉協調發展，迫切需要大力加強農村公共文化服務體系建設，提高農村公共文化服務水平，豐富鄉村文化生活，切實提高農民素質。本文試從理論和實踐的結合上，就如何把握農村公共文化服務體系的內涵、構成，以及完善農村公共文化服務體系建設必須著力抓好的重點，作一些探討。

一、農村公共文化服務體系的內涵

對農村公共文化服務體系的內涵，學界有不同的理解。從既有的研究來看，理論工作者和實際工作者對公共文化產品和公共文化服務體系的內涵研究較多，他們分別從不同角度界定這兩個概念，內容廣雜且認識不一。將這些觀點與農村結合，可概括為三種有代表性的觀點。有人認為農村公共文化服務體系是為農村提供各種公益性文化服務的各級政府文化機構和服務網絡構成的系統;也有人認為農村公共文化服務體系是各級各類責任主體在行之有效的制度和規則的指導和約束下為農村有序提供公共文化服務的系統，其主要內容是管理體制。這兩種觀點各有其側重點，都有其合理性。前一種觀點強調建立國家、省、市、縣、鄉(鎮)五級農村公共文化服務體系，建立比較完善的基礎設施，這是開展公共文化服務的組織和物質基礎，在公共文化服務組織不健全、基礎設施落后的發展階段，強調服務組織和基礎設施的建設無疑具有現實意義。后一個觀點，著眼于農村公共文化服務體系的正常運行，強調建立健全各種機制和制度，如人力資源激勵機制、資金投入機制、項目管理機制、績效管理機制等，這是農村公共文化服務體系協同高效運行的保障。［1］如果把農村公共文化服務體系比作人體，那么前一種觀點強調的是人體骨架和神經網絡的建立，而后一種觀點則強調人體各系統運行機理的建立。兩種觀點所強調的內容都很重要，但兩種觀點都有缺陷。前一種觀點容易引起誤解，認為只要建立了覆蓋農村的公共文化服務網絡就大功告成了，因而容易片面強調機構的建立和基礎設施的建設，而不重視其功能的發揮、農民基本文化需要的滿足。第二種觀點由于沒有明確衡量體系正常運行的標準，所提出的各種機制和制度建設難以收到實效。有人綜合這兩種觀點，提出了第三種觀點，把農村公共文化服務體系定義為由政府主導，社會共同參與，主要著眼于農村社會效益，以推進農村文化設施和服務網絡建設為依托，加大文化資源向農村傾斜，建立長效機制，為農村提供非營利性的公共文化產品和服務的總稱，包括“公共文化設施體系、公共文化網絡體系、公益性文化服務體系和公共文化管理體系”。［2］這一定義較前面兩種觀點全面，但仍沒有突出取得實效的要求。

本文根據受經濟學“投入——產出”理論影響而創造的社會學分析理論模型，［3］提出另一種農村公共文化服務體系的定義以及衡量的指標。農村公共文化服務是指以政府為主導，社會參與，投入人、財、物，通過項目實施，滿足農民基本文化需要的系統。與前面幾個定義比較，這一定義具有四個長處：一是注重實效，強調抓好服務項目，通過考核實效來促進組織、網絡建設和制度建設，有利于全面推動農村公共文化服務體系建設。二是便于建立農村公共文化服務的評價指標體系，監督和促進農村公共文化服務體系建設。三是具有開放性，能根據不同時期對投入和服務提出的不同要求調整指標。四是有利于加強對農村公共文化服務體系的定量研究。對農村公共文化服務體系的研究絕大多數是以定性論述為主，很少有量化分析，而根據這一定義建立起來的評價體系，為定量研究提供了思路。

二、農村公共文化服務體系的構成

依據本文對農村公共文化服務體系內涵作出的界定，農村公共文化服務體系應由以下三個部分組成：

一是文化投入。文化投入是農村公共文化服務體系的政策、資金、人力資源保障系統。文化投入的主體主要有政府、農民、生產和提供公共文化服務及產品的企事業單位、社會其他力量。在農村文化市場發育不成熟、農民文化消費觀念需培育、基層文化組織匱乏的情況下，必須確立政府在基層文化建設中的主導地位。政府根據所追求的價值目標制定文化發展改革規劃和文化政策，明確文化資金投入的措施，在政府財政總收入中拿出一定比例的資金作為農村公共文化事業發展的經費，并且制定鼓勵和吸納社會資金投入的政策。

二是服務項目。服務項目是在一定時期開展農村公共文化服務的重點工作，是政府履行農村公共文化服務職能的重要抓手，是國家文化政策、規劃的具體落實，是文化投入的直接產出成果。農村公共文化服務范圍廣，底子薄，要做的工作有很多，政府應根據農民的需要和社會發展的需要，根據政府的財力，選擇某些內容作為工作重點。這樣既可以集中人力、物力、財力解決一些滿足農民基本文化需要迫切要解決的問題，提高文化資源的利用效益，又能夠把工作抓實，通過不斷做好一個個項目，扎扎實實推進農村公共文化服務體系建設，提高服務水平。做好了服務項目還能讓服務對象得到實惠，使農村文化生活單調的問題得以切實改變。服務項目一般包括兩個部分：一方面是滿足農民基本文化需要的基礎服務設施、服務網絡的建設，由政府負責實施。從國情出發。當前選擇政府負責實施的服務項目應堅持基本性和基礎性兩條原則。基本性原則要求所選擇的服務項目要以保障農民看電視、聽廣播、讀書看報、進行公共文化鑒賞、參與公共文化活動等基本文化權益為主要內容;基礎性原則要求是為滿足農民基本文化需要而創造的公共文化設施等基礎性條件。我國“十一五”、“十二五”文化改革發展規劃都提出了一批公共文化服務建設工程，抓好這些服務項目，文化投入才能產生顯著成效。另一方面是滿足農民多樣化文化需要的各種文化活動，通過政府、企事業單位及其他社會力量扶持農民自辦文化。

三是服務績效。農村公共文化服務的最終目的是滿足農民的文化需要，促進農民素質的提高和全面發展。從這一角度來看，以農民滿意度為衡量標準的服務績效是農村文化服務的最終產出。堅持以農民滿意度為衡量標準，做好服務績效的考核，追求服務績效的優化，能促進服務項目的實施和服務體系的運行管理，使整個服務體系協調、高效運行，激發服務機構和人員的工作積極性，更好地實現農村公共文化服務的最終目的;能及時發現服務存在的問題，將其反饋到政府部門，使政府能夠根據實施情況采取措施，安排好下一步工作，從而加強政府對整個農村公共文化服務過程的控制力，提高政策執行力。

三、完善農村公共文化服務體系建設的重點

從以上分析可見，完善農村公共文化服務體系建設，必須大力推進文化投入，抓好服務項目，優化服務績效。從農村公共文化服務體系建設的現狀來看，在文化投入方面，重點是強化政府文化服務職能，保障農民的基本文化權益;在服務項目方面，在中央、省級政府加大農村公共文化服務基礎設施建設的同時，基層政府應重點扶持農民自辦文化，豐富農民的文化生活;在優化服務績效方面，重點深化文化服務體制改革，建立健全文化服務管理機制。

(一)強化政府文化服務職能

強化政府文化服務職能是農村公共文化服務體系建設的關鍵。政府要充分認識文化“化人”的重要作用。改革開放以來，領導干部習慣于從經濟的角度來看待和評判文化。過去因為生產力水平低，經濟社會發展各方面又需要錢，文化服務普遍被忽視，縣文化局被戲稱為“豬尾巴局”，政府文化投入少。近幾年，由于看到了文化也能帶來經濟利益，擴大地方的影響力，“繁榮文化”受到前所未有的重視，但出現了“三重三輕”現象：重文化產業，輕文化事業;重文化場館建設，輕貼近農民的文化活動;重能產生轟動效應的文化節慶，輕“潤物細無聲”式的文化服務。雖然在文化建設方面花的錢在增多，但農村文化生活單調的現狀沒有得到根本改變。其實，文化最重要的功能是培育人、塑造人，開啟人的心智，陶冶人的情操，慰藉人的心靈，溝通人的情感，促進社會認同，形成正確的價值導向。“化人”是決定國家長遠發展的大事，培育和造就有文化、懂技術、會經營、具有新思想、新精神、新素質的新式農民，是社會主義新農村建設的關鍵。各級政府應走出僅僅從經濟發展的視角看待文化價值的誤區，更要從文化“化人”的高度認識文化服務的重要作用，把塑造人作為文化發展和文化服務的神圣使命，強化責任意識，切實履行農村公共文化服務職能。

遵循文化“化人”的規律來抓文化服務。文化服務要“化人”須真誠地“為人”。社會中的人都是受文化熏陶成長的，文化在無形中不斷滲透、擴大對人的影響。讓農民接受良好文化的教化，為農民提供精神食糧是政府的職責。“潤物細無聲”的文化教化，要求農村公共服務體系建設既不能采取類似于辦經濟開發區的方式，集中在縣城和鄉鎮搞文化場館建設，然后坐等農民上門提供服務，也不能只搞一陣風似的樣板工程、政績工程，而要完善鄉鎮、村文化服務網點，使農民能通過多種傳播載體，像享受陽光雨露那樣方便、持久地享受文化服務。良好的文化熏陶還要求文化服務要貼近農民、貼近生活，從內容和形式上增強對農民的吸引力。內容要健康豐富，能滿足農民求富、求知、求美、求樂的文化需要，引導農民認同和諧社會的規范，崇尚知識，提高文化生活的品味。形式要多種多樣，用農民喜聞樂見的、農民容易接受的形式，弘揚真善美，貶斥假丑惡。由于農民收入較低，農村對文化產品的購買力遠低于城市水平，因而文化生產機構為農民進行文化創作的積極性不高，面向農民、農村出版的圖書、報刊、開設的電視欄目也較少。政府要采取激勵措施，鼓勵和支持文化生產機構、文化工作者深入農村，了解農民的文化消費習慣，積極創作來源于生活、具有真情實感、積極向上的農村題材作品，以增強作品對農民的吸引力。

加大農村公共文化服務體系建設的投入。當前，應特別強調把文化服務投入作為硬指標，使各級政府文化服務投入規范化、常態化。必須把農村文化建設納入當地國民經濟和社會發展的總體規劃、納入各級黨委和政府的重要議事日程、納入各級部門目標責任制和政績考核體系，把農村公共文化基礎設施建設納入城鄉建設的總體規劃，把農村主要公共文化產品和服務項目、公益性文化活動納入各級政府財政經常性支出預算，以確保農村公共文化服務體系建設和運行有必要的經費。要加強文化服務基礎設施建設，繼續推進廣播電視村村通、文化信息共享、農村電影放映、農家書屋等重點惠民工程以及縣級文化館和圖書館、鄉鎮綜合文化站、村文化室7的建設。同時，要拓寬思路，為農村制定特殊的文化政策，采取多種措施，通過多種形式，開辟多種途徑廣泛吸引社會資源參與農村文化服務。

(二)大力扶持農民自辦文化

農村文化建設光靠政府來辦是不夠的，尊重農民在農村文化建設中的主體性地位，必須大力扶持農民自辦文化。從理論上來說，社會公共產品的供給一般有三大主體，即政府、企事業單位、非營利性組織等。在現代市場經濟條件下，對于農村文化服務這類公共產品及準公共產品應采用多中心供給的手段和方法。農民不僅是農村公共文化服務的享用者，也是極為重要的提供者。從現實來看，隨著農民生活水平的提高，農民文化需求越來越多樣化，政府既無法知曉農民個性化的文化需求，更無力提供滿足所有人需要的文化服務，需要動員社會力量廣泛參與。然而，長期以來政府重視“送文化”而輕視“種文化”，單靠國家力量強行植入，既易造成文化服務供求失衡，又難以有效激發群眾參與文化建設的熱情，文化的發展往往很難在農村社會生根、發育、開花、結果。［4］要從根本上改變農村文化服務與農民文化需求不適應、農村公共文化發展嚴重式微的現狀，必須立足于農村文化的現實土壤，由以往重“送文化”轉變為重“種文化”。大力扶持農民自辦文化，充分發揮鄉土文化人才的作用。調查表明，與其花大錢建設文化場館、舉辦文化節慶，不如給農村自辦文化予以資金和物質的扶助;與其在請明星上花大錢，不如在鄉土文化人才上花小錢來得實在，效果更好。

扶持農民自辦文化必須轉變政府文化服務方式。基層政府要由具體辦文化轉變為組織和扶持開展群眾文化活動，縣文化局、文化館、群藝館特別是鄉鎮綜合文化站的工作人員要經常下鄉組織、指導農民的文化活動。農民喜歡熱鬧，有自娛自樂的熱情。傳統的農村也存在著具有濃郁民族特色和地方特色、多姿多彩的藝術樣式，生活著大量民族民間藝人和鄉土文化人才，他們對農民的所思所想所需理解深入，對鄉風民俗十分熟悉，更能用農民喜歡的形式表達對農村生產生活的真情實感，進行富有感染力的創作表演。這無疑是一支常駐農村的文化服務隊伍。應充分發揮鄉土文化人才的才干，培養群眾文化活動骨干，激發農民自辦文化活動的積極性。大力培育和發展諸如舞獅舞龍隊、腰鼓隊、秧歌隊、楹聯協會等各種農民群眾文化活動社團，把鄉土文化人才和群眾文化活動積極分子組織起來，給予一定的資金、物質的支持和業務指導。同時，支持農民自辦農村業余演出隊、業余電影放映隊、文化中心戶、農家書屋等。由于城鄉之間文化上的互動日益增強，農民文化需求也出現了相應的轉型，呈現出兼具傳統和現代的復雜特征。農民不僅有較高的文化娛樂需求，而且也有對現代科學知識和技術較強的渴望。因此，要經常組織開展內容豐富、形式多樣的群眾文化活動，既要組織傳統的玩獅、舞龍、劃船、觀燈等文化活動，又要開展時尚的文藝演出、球類比賽、書畫攝影、民俗趣味比賽、知識搶答賽、辯論賽、廣場舞、勞動技能比賽以及科學知識普及等文化活動，以滿足農民多樣化的文化需要。在扶持農民自辦文化的同時，要強化農村文化市場管理，禁止內容低俗的娛樂活動，使農村文化市場健康發展。

(三)建立健全農村公共文化服務機制

當前，我國農村公共文化服務體系建設還存在諸多問題，如供求結構失衡、供給短缺、人才隊伍不強、服務機構工作人員積極性不高等。解決這些問題關鍵在于深化農村文化服務體制改革，創新和健全農村公共文化服務管理機制。

建立健全農民文化需求表達機制。多聽取農民群眾組織的建議，落實村民自治制度，通過“一事一議”、“村民代表大會”等形式，表達和匯聚村民需求偏好，形成代表集體意志的公共需求愿望。要特別通過市場表達需求，把農村公共文化服務的提供和生產分離，政府出資委托民間文化服務組織和企業生產，將市場機制引入生產環節，提供“菜單式”服務，讓農民自主選擇服務的組織或企業、服務的內容和形式。市場表達文化需求方便、直接，能真實地收集到農民的文化需求和偏好，從而使供給更有效率。要充分發揮互聯網聯結政府與農民的橋梁作用。通過互聯網，政府公布公共文化服務的信息，公開政府制定政策的過程，發布規劃、政策的草案征求農民的意見。農民則可利用互聯網反映意見和建議，表達文化需求。［5］政府在決策過程中，要加強農村文化政策研究和農村公共文化建設項目的科學論證，組織聽政、議政、民意調查、專家咨詢等活動，廣泛傾聽民聲，集中民智，使農村公共文化服務決策更加符合民意。

建立健全文化服務供給機制。形成文化服務供給主體多元化、供給方式多樣化、資金來源多渠道化的格局。以政府為主導，充分動員社會力量，鼓勵農民積極參與，多方協同共辦文化。政府主要提供具有根本性、重大性、基礎性的公共文化服務，運用公共政策、法律制度、公共財政等手段，推動農村公共文化服務體系的建設。對那些不具備規模經濟特征、進入門檻比較低的農村公共文化服務項目，向民營企業和社會組織開放。可借鑒國外經驗，通過政府采購、項目補貼、PPP模式(公私合營)、特許經營、貸款貼息、優惠政策、獎勵等方式，鼓勵經濟實體、個人和其他社會力量投資農村公共文化服務事業。［6］

建立健全人才管理機制。打造一支素質高、業務熟、留得住、結構合理的農村公共文化服務隊伍，是農村公共文化服務體系有效運行的基本保障。這支隊伍應擁有農村文化管理人才、民間文化保護與傳承人才、農村文藝創作和表演人才以及自辦文化人才等各種人才，為此必須建立和完善人才管理機制。拓寬選才渠道，打破對從業人員身份、地域、資歷等方面的限制，不拘一格選拔人才。健全公共文化事業單位的人才招聘制度，向農村提供優惠的人才政策，吸引高校畢業生等優秀人才到農村發展。積極實施農村文化人才培訓工程，對農村文化人才進行經常的、專業的培訓，特別要加強鄉鎮綜合文化站工作人員的組織、指導文化活動能力的培訓和農民自辦文化人才、年青文化人才的培訓。充分利用藝術院團的人才優勢，組建文化扶貧隊，深入農村培養文化人才，為民間藝人、義務文化管理員和指導員、文化經紀人提供技術指導。提高鄉間藝人的物質待遇，改善其生活狀況，為他們提供創作和演出的場地和設備。加大對鄉間藝人的宣傳報道，通過各種媒介宣傳鄉土文化和鄉間藝人，在全社會形成關心、支持藝人發展的良好環境。解決好鄉鎮綜合文化站工作人員的編制和專職化問題，確保專人專職，保障其工資和福利待遇能按時按量發放，使他們能安心、專心、積極地工作。

建立健全績效管理機制。分類制定科學的考核指標體系，對農村文化服務機構及工作人員進行綜合考核。采取服務對象評價、管理機構評價、社會組織評價相結合的方式，同時要注重服務對象評價，以農民的滿意度作為考核的基本標準。上級管理機構應在年前明確工作要求，基層文化服務機構提出公開承諾，把這些要求和承諾作為考核的內容，公布于眾，廣泛接受農民群眾的監督和評價，以監測農村公共文化服務機構及工作人員的工作情況，強化其責任心。要把考核評價結果作為決定農村公共文化服務機構工作人員的獎金發放、評優表彰、職稱晉升乃至進退去留的重要依據，以提高他們的積極性。鄉鎮綜合文化站對各種群眾文化社團、民間文化人才開展活動的情況進行檢查，評出優秀社團、群眾文化活動積極分子，予以獎勵，以激發農民自辦文化的積極性，增強活力。

［1］王列生，郭全中，肖慶．國家公共文化服務體系論［M］．北京：文化藝術出版社，2009．

［2］夏國鋒，吳理財．公共文化服務體系研究述評［J］．理論與改革，2011，(1)．

［3］鄭杭生，李強，李路路．社會指標理論研究［M］．北京：中國人民大學出版社，1989．

［4］朱永雷，楊永．重構農民的公共文化生活空間［J］．甘肅理論學刊，2007，(3)．

［5］彭益民．文化需求：優化農村公共文化服務的關鍵［J］．湖湘論壇，2010，(5)．

［6］Gareth D．Myles．Public Economics［M］．England：CabridgeUniversity Press，1995．